07623/11 - Tribunal Central Administrativo Sul

I- Dos atos praticados pelo Conselho de Administração e demais órgãos do Banco de Portugal ou por delegação sua, no exercício de funções publicas de autoridade, cabem os meios de recurso ou ação previstas na legislação própria do contencioso administrativo.

II- A utilidade da lide é uma utilidade jurídica e que, por consequência, a lide se mantém útil enquanto o Recorrente puder retirar, em resultado da anulação do ato, uma qualquer vantagem juridicamente relevante, não sendo forçoso que a anulação seja suscetível de levar à reconstituição na integralidade da situação atual hipotética.

Acordam, em Conferência, na Secção de Contencioso Administrativo, 2º Juízo, do Tribunal Central Administrativo Sul:

... , com sinais nos autos, inconformado com a sentença do TAF de Castelo Branco, de 3 de Fevereiro de 2011, que, pronunciando-se no sentido da incompetência material do Tribunal a quo e da inutilidade superveniente da lide, julgou improcedente a ação administrativa especial de pretensão conexa com atos administrativos por si intentada, dela recorreu e, em sede de alegações, formulou as seguintes conclusões (sintetizadas):

“1.º A aferição da competência material do tribunal e da jurisdição competente deve ser analisada à luz do pedido do Autor e dos fundamentos que este invoca.

2.º A competência dos tribunais administrativos reconduz-se a saber o que deve entender-se por litígios emergentes de relações jurídicas administrativas (art. 212º, n.º 3 da CRP), sendo certo que se atribui competência especifica a tais tribunais para dirimir os conflitos surgidos no âmbito dessas relações.

3. ºA relação jurídica sub judice é uma relação jurídica administrativa, pois que se estabeleceu entre o Recorrente e o Recorrido na qualidade de pessoa colectiva pública, ao qual estão conferidos poderes públicos, designadamente de autoridade, e ao qual compete prosseguir interesses também eles públicos, encontrando-se tais poderes e interesses legalmente definidos por normas de direito administrativo, nomeadamente pelo Tratado da EU, pela sua Lei Orgânica e pelo RGICSF.

4.º A decisão de cancelamento de registo pelo Banco de Portugal (art. 70.º n.º 4 do RGICSF) consubstancia um poder deste de decisão e de imposição ou execução, que resulta do reconhecimento da prevalência do interesse público sobre o particular e se traduz na atribuição de poderes de autoridade ao Recorrido no exercício de um poder público e sob o domínio de normas de direito público.

5.º Assim, na tomada de tal decisão, o Banco de Portugal aparece revestido de ius imperii, exercendo a sua auctorictas.

6.º As consequências dessa decisão, nomeadamente ao nível da responsabilidade civil imputável ao Banco de Portugal, têm que ser aferidas à luz desse ius imperii, pois que se trata de responsabilidade civil por actos de gestão pública.

7.º As normas das alíneas a) e g) do n.º 1 do artigo 4.º do ETAF conjugadas com os artigos 39º e 64º, n.º 2 da LO do Banco de Portugal determinam que a competência para apreciar a conduta do recorrido no caso em dissídio pertence aos tribunais administrativos.

8.º A tal entendimento não obsta o artigo 62º ad LO do Banco de Portugal, pois que este artigo refere-se à responsabilidade civil fundada em actos de gestão privada do Banco de Portugal, o que não é o caso dos autos.

9.º Face à causa de pedir e ao pedido formulados pelo Recorrente, deve concluir-se que compete à jurisdição administrativa conhecer da acção sub iudice, só assim se dando cumprimento ao princípio de acesso ao direito e à tutela jurisdicional efectiva do Recorrente, tal como previstos no artigo 20º da CRP e no artigo 2º do CPTA.

10.º Incorreu o Tribunal a quo em erro de julgamento, pois interpretou e aplicou erradamente as disposições do art. 1º, n.º 1 e das alíneas a) e g) do n.º 1 do artigo 4.º do ETAF, dos artigos 39º, 62º e 64º da LO do Banco de Portugal, do art. 66º do Código de Processo Civil, do artigo 18º da Lei de Organização e Funcionamento dos Tribunais Judicias, dos arts. 211º e 212º, nº 3 da Constituição da Republica Portuguesa devendo, com tais fundamentos, ser a sentença recorrida revogada e substituída por Acórdão que, nos termos do art. 149º do CPTA, conceda total provimento à pretensão do Rrecorrente.

11.º A utilidade da lide é uma utilidade jurídica e, por consequência, a lide mantém-se útil enquanto o recorrente puder retirar, em resultado da anulação do acto, uma qualquer vantagem juridicamente relevante.

12.º Não é forçoso que a anulação seja susceptível de levar à reconstituição da integralidade da situação actual hipotética, mantendo-se a utilidade da lide mesmo quando a anulação do acto já só permitia que o particular obtenha, em execução, o substitutivo que é a fixação de indemnização.

13.º O pedido de indemnização formulado pelo Autor está dependente da decisão que vier a ser proferida a propósito dos restantes pedidos, mantendo-se, por isso, a utilidade da lide.

14.º Não se verifica in casu qualquer fundamento para que seja declarada a inutilidade superveniente da lide, devendo o processo prosseguir com vista à emissão da sentença anulatória.

15.º O Tribunal a quo incorreu em erro de julgamento, por violação e errada interpretação e aplicação dos artigos 287º, e) do CPC, 20º CRP e 2º, 3º, 4º, 7º, 47º e 65º do CPTA, devendo, com tal fundamento, ser a sentença recorrida revogada e substituída por Acórdão que, nos termos do art. 149º do CPTA, julga a acção totalmente procedente e condene o Recorrido no pedido.”

Os ora Recorridos Banco de Portugal, ... , CRL, e ... da Beira Baixa, CRL, contra alegaram pugnando pela manutenção do decidido.

O Exmo. Magistrado do Ministério Público junto deste TCAS emitiu douto parecer no sentido de ser concedido parcial provimento ao presente recurso jurisdicional .

Colhidos os vistos legais foi o processo submetido à conferência para julgamento.

A matéria de facto pertinente é a constante da sentença recorrida, a qual se dá aqui por reproduzida, nos termos e para os efeitos do disposto no atual artigo 663º nº 6 do Código de Processo Civil.

Tudo visto cumpre decidir.

A presente ação administrativa especial de pretensão conexa com atos administrativos foi intentada pelo ora Recorrente contra o Banco de Portugal , tendo como contra – interessadas a ... , CRL, e a ... da Beira Baixa, CRL, através da qual, impugnou a deliberação do Conselho de administração do Banco de Portugal, de 14 de Setembro de 2004, onde foi decidido proceder ao cancelamento do registo do ora Recorrente na qualidade de vogal do Conselho Fiscal da ... de Castelo Branco , deliberação essa comunicada ao mesmo através do oficio nº 8072/04/BSBRE, com data de 17 de Setembro de 2004.

Para além dos vícios imputados ao ato impugnado (falta de fundamentação, violação dos pressupostos de direito e de facto, violação dos princípios da igualdade e da proporcionalidade ), com a consequente declaração de anulabilidade do ato, foi ainda peticionada a condenação da entidade demandada ao pagamento de uma indemnização no valor de €50.000 (cinquenta mil euros) a titulo de danos não patrimoniais, bem como a notificação ad Conservatória do Registo Comercial de Castelo Branco para averbar a anulação judicial do ato de cancelamento do seu registo.

A sentença em crise julgou improcedente a ação pronunciando-se no sentido da incompetência do Tribunal a quo em relação à peticionada indemnização e no mais pela inutilidade superveniente da lide .

Analisemos então em separado os dois fundamentos esgrimidos pela sentença em crise para julgar improcedente a ação.

I- DO ALEGADO ERRO DE JULGAMENTO SOBRE A COMPETENCIA DO TRIBUNAL A QUO

Para justificar a incompetência material do tribunal o Mmo. Juiz a quo referiu que “ (…) Face ao sobredito artigo 62º ( da Lei Orgânica do Banco de Portugal) , todos os litígios (expressamente incluindo as ações para efetivação de responsabilidade civil ) competem aos Tribunais Judiciais (e isto, mesmo que se trate de matéria administrativa (…)), ressalva feita apenas, ao que é do tradicional contencioso de autorictas”.

Vejamos se assim é de entender.

Como refere MANUEL DE ANDRADE in NOÇÕES ELEMENTARES DE PROCESSO CIVIL, 1976, pag. 91, “ a competência do tribunal (…) é ponto a resolver de acordo com a identidade das partes e com os termos da pretensão do Autor (compreendidos aí os respetivos fundamentos), não importando averiguar quais deveriam ser as partes e os termos dessa pretensão.”

Neste sentido ainda JOSÉ LEBRE DE FREITAS in CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL ANOTADO, VOL. I, 2ª Ed., pag. 136 afirma que “ para a determinação da competência são relevantes os elementos identificadores da causa (pedido fundado na causa de pedir e partes) tal como o Autor as configura”.

Como já referimos, no caso está em causa o pedido de anulação da deliberação do Conselho de Administração do Banco de Portugal, de 14 de Setembro de 2004, de cancelar o registo do aqui Recorrente na qualidade vogal do Conselho Fiscal da Caixa de Crédito Agrícola Mútuo de Castelo Branco, CRL, e acessoriamente na notificação à Conservatória de Registo Comercial de Castelo Branco para averbar a pretendida anulação do ato de cancelamento, assim como o pedido de condenação do Recorrido Banco de Portugal no pagamento de indemnização ao Recorrente no montante de €50.000 (cinquenta mil euros).

A competência dos Tribunais Administrativos, como decorre do disposto no nº 3 do artigo 212º da CRP, reconduz-se à questão de saber o que deve ser entendido por litígios emergentes de relações jurídicas administrativas.

VIEIRA DE ANDRADE in A JUSTIÇA ADMINISTRATIVA, Lições 2000, pag. 79, define a relação jurídica administrativa como sendo “aquela em que um dos sujeitos pelo menos, é uma entidade publica ou uma entidade particular no exercício de um poder publico, actuando com vista à realização de um interesse publico legalmente definido”.

FREITAS DO AMARAL in DIREITO ADMINISTRATIVO, III VOL., pag. 423 e ss refere que a relação jurídica administrativa é aquela que confere poderes de autoridade ou impõe restrições de interesse publico À Administração perante os particulares ou que atribui direitos ou impõe deveres públicos aos particulares perante à Administração.

Para CARLOS CADILHA in DICIONÁRIO DE CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, 2007, pag. 117 e seg., “por relação jurídica administrativa deve entender-se a relação social estabelecida entre dois ou mais sujeitos (um dos quais a Administração) que seja regulada por normas de direito administrativo e da qual resultem posições jurídicas subjectivas”.

Ora, in casu , o Recorrido Banco de Portugal é uma pessoa coletiva de direito publico, estando as suas atribuições, organização, bem como a competência dos seus órgãos reguladas por normas de direito administrativo (cfr. artigo 102º da CRP, artigo 1º da Lei Orgânica do Banco de Portugal, aprovada pela Lei nº 5/98, de 31 de Janeiro, com as alterações entretanto introduzidas pelos Decretos-Lei nº 118/2001, de 17 de Abril, 50/2004, de 10 de Março, e 39/2007, de 20 de Fevereiro).

Com efeito, para além da sua missão se desenvolver no âmbito da politica monetária da União Europeia, o Banco de Portugal tem, ainda, como função a realização de interesses públicos, destacando-se, entre elas, a de supervisão das instituições de crédito, das sociedades financeiras e das instituições de pagamento, o cumprimento de regras de conduta e de prestação de informação aos clientes bancários, bem como garantira segurança dos depósitos e dos depositantes e a proteção dos interesses dos clientes.

Para o que aqui interessa, as competências do Banco de Portugal em matéria de supervisão encontram-se estabelecidas na respetiva Lei Orgânica, sendo que, neste domínio, lhe compete “ velar pela estabilidade do sistema financeiro nacional, assegurando com essa finalidade, designadamente a função de refinanciador de ultima instância” ( cfr. artigo 12º al. c) da Lei Orgânica) e “exercer a supervisão das instituições de crédito, sociedades financeiras e outras entidades que lhes estejam legalmente sujeitas, nomeadamente estabelecendo diretivas para a sua actuação” ( cfr. artigo 17º da referida da Lei Orgânica).

Neste contexto, há que ter ainda em consideração o Regime Geral das Instituições de Crédito e Sociedades Financeiras, aprovado pelo Decreto – Lei nº 298/92, de 31 de Dezembro, com as alterações subsequentes, o qual estabelece as funções e os poderes concretos do Banco de Portugal, bem como as condições de acesso e de exercício de atividade das instituições de crédito e sociedades financeiras e, ainda, os poderes de fiscalização e sancionatórios do Banco de Portugal.

Destarte, importa ter em consideração que o referido Regime abrange, nomeadamente, os seguintes aspetos: processo de autorização e de registo; avaliação da idoneidade dos participantes qualificados; e avaliação da idoneidade e qualificação profissional dos membros dos órgãos de administração e fiscalização.

Ora, o exercício de supervisão prudencial inscreve-se no exercício de poderes de autoridade enquanto Banco Central, para a prossecução do interesse público. Isso mesmo resulta claramente do artigo 17º da Lei Orgânica a que aludimos supra, bem como particularmente do artigo 70º nº 4 do Regime , o qual dispõe que: “ Se o Banco de Portugal concluir não estarem satisfeitos os requisitos de idoneidade exigidos para o exercício do cargo, cancelará o respetivo registo e comunicará a sua decisão às pessoas em causa e à instituição de crédito, a qual tomará as medidas adequadas para que aquelas cessem imediatamente funções “.

Por conseguinte, a decisão de cancelamento de registo pelo Banco de Portugal consubstancia-se num exercício de poder público e sob o domínio de normas de direito público, pelo que as consequências dessa decisão, designadamente ao nível de responsabilidade civil imputável ao Banco de Portugal, têm forçosamente de ser igualmente aferidas à luz desses ius imperii.

Decorre do elenco das diversas al. do artigo 4º do ETAF que, para atribuição da competência dos Tribunais Administrativos e Fiscais importa que subjacente aos aludidos litígios, estejam em causa relações jurídico administrativas ou jurídico tributárias e não questões de direito privado.

No caso, a questão integra-se na jurisdição administrativa, mais concretamente na previsão das als. a) e g) do nº 1 do artigo 4º do ETAF que confere a competência para apreciação da pretensão, designadamente, a relativa à eventual responsabilidade civil extra contratual requerida pelo Autor ao Réu, aos Tribunais Administrativos e Fiscais.

Para além do ETAF e do artigo 1º da Lei Orgânica do Banco de Portugal , dispõe ainda o artigo 39º deste ultimo diploma legal que “ dos actos praticados pelo (…) Conselho de Administração e demais órgãos do Banco ou por delegação sua, no exercício de funções publicas de autoridade, cabem os meios de recurso ou ação previstas na legislação própria do contencioso administrativo (…)”.

Resulta ainda do disposto no nº 2 do artigo 64º da referida Lei Orgânica que “ no exercício de poderes públicos de autoridade, são aplicáveis ao Banco as disposições do Código do Procedimento Administrativo e quaisquer outras normas e princípios de âmbito geral respeitantes aos atos administrativos do Estado”.

Aliás, isso mesmo é reconhecido pela própria contra-interessada quando no artigo 18º da sua contestação alega: “ O cancelamento do Registo Especial é um acto de natureza publica, praticado pelo R. enquanto entidade supervisora do Sistema Bancário”.

Em conformidade com o que ficou exposto, procedem na íntegra as conclusões da alegação do Recorrente atinentes à competência dos Tribunais Administrativos para a efetivação da responsabilidade civil dos titulares dos órgãos do Banco de Portugal, pelo que é de revogar nesta parte a sentença recorrida com as legais consequências.

II- DO ALEGADO ERRO DE JULGAMENTO SOBRE A (IN)UTILIDADE DA LIDE

O Mmo. Juiz a quo entendeu ainda declarar a extinção da instância em função da inutilidade superveniente da lide porquanto, em seu entender, “ o que está em causa é o cancelamento de um registo que apenas respeita ao triénio 2004-2006 (…) objetivamente, não se pode já dar-se como presente o interesse [ em agir] do Autor. (…) Ora, o registo em causa (…) confinado ao tempo que pretende refletir , em espelho da realidade então vivida. Inútil seria, perante hipotético ganho de vencimento do Autor, a sua reposição em diferentes moldes para reposição de realidade, em execução do julgado, pois que, na medida em que aqui poderia relevar, esgotou a função que poderia cobrir o interesse impugnatório do Autor.”

Discordamos dos fundamentos vertidos na sentença os quais parecem traduzir a ideia que a perda do interesse em agir resulta da circunstância da sentença não poder ter sido proferida em tempo útil .

A ideia subjacente à sentença é inspirada naquela jurisprudência segundo a qual para avaliar da utilidade da lide devem relevar apenas os efeitos diretos típicos da sentença anulatória. E sempre que esses efeitos não sejam já alcançáveis, mormente pela reconstituição da situação atual hipotética em execução de sentença, a lide não tem ou perde utilidade.

Contudo, é sobejamente conhecida uma outra corrente jurisprudencial, entretanto dominante, segundo a qual a utilidade da lide é uma utilidade jurídica e que, por consequência, a lide se mantém útil enquanto o Recorrente puder retirar, em resultado da anulação do ato, uma qualquer vantagem juridicamente relevante, não sendo forçoso que a anulação seja suscetível de levar à reconstituição na integralidade da situação atual hipotética – cfr. a propósito o Acórdão do Pleno do STA de 30/10/2002 in Rec. nº 38242, e de 8/5/2007 do STA in Proc. nº 1163/06 e de 18/9/2007 in Proc. nº 1272/05.Cfr. igualmente MÁRIO AROSO DE ALMEIDA in COMENTÁRIO AO ACÓRDÃO DO STA de 30/9/1997 , Rec. nº 39858 em CADERNOS DA JUSTIÇA ADMINISTRATIVA, nº 8, pag. 49 e ss. Igualmente MÁRIO AROSO DE ALMEIDA e CARLOS ALBERTO CADILHA in COMENTÁRIO AO CPTA, 2ª Ed. 2007, pag. 389 e seg., que em anotação ao artigo 65º do CPTA referem o seguinte: “ Hoje a nova redação do artigo 65º, entendida à luz da nova filosofia que emerge de um conjunto de princípios fundamentais que se encontram enunciados nos primeiros artigos do Código (com destaque para os princípios da tutela jurisdicional efetiva, da plena jurisdição dos Tribunas Administrativos e da livre cumulação de pedidos) (…) tornando claro que nenhum obstáculo existe para que não seja emitida uma pronúncia judicial de mérito, independentemente da viabilidade prática da reconstituição do statu quo ante (…) Não legitima a extinção da instância por inutilidade superveniente da lide, devendo, antes, o processo prosseguir com vista à emissão da sentença anulatória.

(…)

É de notar que o processo sempre teria de prosseguir se, ao abrigo do regime de cumulação de pedidos consignado nos artigos 4º e 47º, o interessado tivesse formulado outro tipo de pretensões, além de um mero pedido anulatório (vg. reparação dos danos), caso em que competia ao tribunal emitir pronuncia sobre os restantes aspetos da causa.”

Decorre do exposto no ponto I. que o pedido de indemnização formulado pelo Recorrente está obviamente dependente da decisão que viera a ser proferida a propósito dos demais pedidos, pelo que necessariamente mantém-se a utilidade da lide.

Termos em que procedem as demais conclusões da alegação do Recorrente, sendo de conceder provimento ao recurso e revogar a sentença recorrida, devendo os autos baixar ao TAF de Castelo Branco para conhecimento do mérito do recurso.

Acordam, pois, os juízes que compõem a Secção de Contencioso Administrativo, 2º Juízo, deste TCAS, em conceder provimento ao presente recurso jurisdicional e revogar a sentença recorrida com a consequente baixa dos autos ao TAF de Castelo Branco para prosseguimento da ação.

Custas pelos ora Recorridos.

Lisboa, 21 de Novembro de 2013

ANTÓNIO VASCONCELOS

PAULO GOUVEIA

CRISTINA DOS SANTOS