041234 - Supremo Tribunal Administrativo

I- A interpretação do acto administrativo, com fixação do seu sentido e conteúdo, constitui matéria de facto, cujo conhecimento é subtraído ao Tribunal Pleno, por ser um tribunal de revista.

II- Também exorbita dos poderes de cognição do Tribunal Pleno, nos termos do nº 3, do artº 21º do ETAF, o conhecimento do eventual erro na apreciação dos factos provados, bem como a sua interpretação pelo Tribunal recorrido.

Acordam no Pleno da 1.ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo:

A. .., identificado nos autos, recorre do acórdão da Secção, de 23.09.99, a fls. 95/109, que negou provimento ao recurso contencioso que havia interposto do despacho de 21.06.96 do Sr. SECRETÁRIO DE ESTADO DOS RECURSOS NATURAIS que determinou a cessação da comissão de serviço que o recorrente vinha desempenhando como director da Área de Paisagem Protegida do Litoral de Esposende (APPLE).

Na sua alegação de recurso formulou as seguintes conclusões:

1. Ao invés do que entendeu o douto acórdão em crise - o qual não discerniu nem qualificou correctamente a realidade fáctica apurada nos autos -, o despacho do Sr. Secretário de Estado dos Recursos Naturais não decidiu pura e simplesmente fazer cessar a comissão de serviço em que o recorrente se encontrava investido. Diferentemente, o que tal despacho determinou foi a aplicação ao recorrente de uma sanção disciplinar acessória (cessação da comissão de serviço), por referência a um processo disciplinar que havia sido objecto de arquivamento, em virtude da existência de causas de extinção do procedimento disciplinar (amnistia e prescrição) que já se verificavam à data em que esse processo disciplinar foi instaurado.

2. Os elementos constantes dos autos demonstram que no âmbito do citado processo disciplinar não foi aplicada ao recorrente nenhuma sanção disciplinar, quer principal quer acessória. Aliás, tal processo foi arquivado - embora o recorrente nunca tenha sido notificado do respectivo despacho de arquivamento -, pelo que não tendo existido qualquer tipo de decisão condenatória, não ficaram também apurados ou comprovados nenhuns factos disciplinarmente ilícitos ou censuráveis que ao recorrente pudessem ser imputados.

3. Registe-se, por outro lado. que a factualidade apreciada no aludido processo disciplinar foi igualmente objecto do competente inquérito conduzido pelo Mº. Pº. que investigou os pretensos indícios da existência de um qualquer ilícito de natureza criminal, tendo acabado por concluir pelo arquivamento dos autos por ter reconhecido que o recorrente não praticou os factos denunciados, conclusão cujo valor é tanto maior quanto é certo que o Mº. Pº., atentos os meios de que dispõe e os poderes de que está investido, pôde levar a cabo uma investigação profunda e exaustiva, desiderato que não esteve ao alcance da entidade que conduziu o processo disciplinar.

4. A verdade é que o douto aresto em menção deixou ignoradas e sem apreciação as profundas incongruências lógicas e jurídicas de que o despacho do Exmo. SERN enferma, facto este que é particularmente notório no modo como tal acórdão aborda a questão da fundamentação de facto e de direito do referido despacho.

5. Nesta matéria o recorrente entende que a fundamentação do aludido despacho não se reconduz propriamente a um qualquer fenómeno de perda de confiança, como se sustenta no douto acórdão recorrido, mas em rigor abrange o seguinte encadeamento de factos e razões: a) foi instaurado ao recorrente um processo disciplinar; b) o indicado processo disciplinar não chegou a final, tendo sido arquivado por força das causas extintivas do procedimento disciplinar (amnistia e prescrição); c) a factualidade apreciada nesse processo disciplinar ocorreu; d) o que motivou a perda de confiança do membro do Governo que tutela o Instituto da Conservação da Natureza; e) no quadro normativo vigente os factos discriminados em a), b), c) e d) impõem ou justificam a aplicação de uma sanção disciplinar acessória àquela que lhe iria ser aplicada caso o processo disciplinar tivesse seguido os seus termos até final.

6. Ora, semelhante fundamentação envolve flagrantes vícios lógicos e jurídicos, pois que integra argumentos claramente contraditórios ou pelo menos inconciliáveis, entre os quais se podem apontar os seguintes: 1- por um lado afirma-se que o processo disciplinar movido ao recorrente não seguiu os seus termos até final, por outro lado dá-se por assente que os factos apreciados nesse processo disciplinar ocorreram; 2- reconhece-se, primeiro, que o processo disciplinar movido ao recorrente foi arquivado por extinção do procedimento disciplinar, mas consideram-se, depois, reunidas as condições para proceder, fora do competente processo disciplinar, à aplicação de uma sanção disciplinar, a qual é configurada como acessória de uma pena principal inexistente; 3- invoca-se ainda, se bem que implicitamente, a existência de um quadro legal que supostamente justifica ou legitima que se proceda à aplicação da sanção disciplinar acessória de cessação da comissão de serviço no contexto antecedentemente descrito em 1 e 2.

7. Do que vem de dizer-se resulta claro que o despacho em menção não se encontra devidamente fundamentado, não só pelas patentes contradições e obscuridades que encerra, mas também porque não se vislumbra quais sejam as disposições legais em que porventura pudesse estribar-se a decisão nele contida, o que configura uma situação enquadrável na previsão do n° 2 do artº 125° do CPA, que deveria ter sido reconhecida e declarada pelo acórdão em crise.

8. Por outro lado, é forçoso reconhecer que - contrariamente ao que considera o impugnado acórdão - o despacho que determinou a aplicação da pena disciplinar acessória de cessação da comissão de serviço enferma claramente de vício de violação de lei, na medida em que no caso dos autos, não tendo ocorrido nenhuma das circunstâncias previstas nas alíneas a) e b) do n° 1 do artº 7° do DL. 323/89, de que derivaria a cessação automática da comissão de serviço e sendo o cargo de director da APPLE equiparado ao de director de serviços para todos os efeitos, a comissão de serviço do recorrente só poderia ser dada por finda durante a sua vigência com base no disposto na al. b) do n° 2 daquele artº 7°, disposição esta em perfeita consonância com o estatuído no artº 27° n° 2 do DL. 24/84, de 16/1.

9. Vale isto por dizer que nesta hipótese a cessação da comissão de serviço reveste a natureza de pena disciplinar acessória, sendo condição absolutamente indispensável para que haja lugar à sua aplicação que tenha igualmente sido aplicada uma pena disciplinar principal. Isto é, nenhuma pena acessória poderá alguma vez ser aplicada sem que ocorra também a aplicação de pena principal, pois que aquela sua acessoriedade se consubstancia precisamente numa específica relação de dependência que a constitui em subordinada e acompanhante de uma determinada pena principal.

10. Acontece que o recorrente no âmbito do competente processo disciplinar não foi alvo da aplicação de qualquer pena disciplinar, nem principal nem acessória, e aquando da instauração do processo disciplinar o respectivo procedimento disciplinar já se encontrava extinto, tendo sido exactamente essa a razão que determinou mo seu arquivamento.

11. Deste modo, não tendo existido qualquer decisão final condenatória, não poderá nunca afirmar-se que em tal processo disciplinar se concluiu pela aplicação de uma sanção disciplinar ou que tenha ficado assente com efeitos de caso julgado que o recorrente praticou quaisquer factos disciplinarmente ilícitos.

12. Aliás, o recorrente nem sequer chegou a ser notificado no âmbito do referenciado processo disciplinar do despacho que determinou o respectivo arquivamento, motivo pelo qual sempre desconheceu os seus concretos termos, não lhe tendo sido facultado o exercício dos direitos que legalmente lhe assistem, nomeadamente o de reagir contra as decisões desfavoráveis, injustas ou ilegais, como decorre dos arts. 73° e 74° do ED e do artº 268° n° 4 da CRP.

13. O bom entendimento do regime legal vigente, atendendo designadamente ao disposto no artº 27° n° 2 do DL. 24/84, de 16/1, e na al. b) do n° 2 do artº 7° do DL. 323/89, de 26/9, determina que só no caso de a decisão final do processo disciplinar condenar o arguido numa sanção disciplinar principal é que poderá haver lugar também à aplicação da pena disciplinar acessória de cessação da comissão de serviço, conclusão que também se impõe por força do preceituado na CRP, nomeadamente no tocante ao princípio da presunção de inocência do arguido até trânsito em julgado de sentença condenatória (art. 32° n° 2), princípio este que tem plena aplicação no domínio disciplinar.

14. Nesta óptica, caso se considerasse correcto, o que não se concede nem aceita, o entendimento que o douto acórdão em crise atribui à al. b) do n° 2 do artº 7° do DL. 323/89 - isto é, que a citada norma não exige que no processo disciplinar tenha havido decisão final condenatória, devidamente notificada ao arguido nos termos legais, na qual se tenha concluído pela aplicação de sanção disciplinar - tal preceito seria manifestamente inconstitucional, por violação das garantias e direitos do arguido consagradas na CRP, nomeadamente no n° 2 do art. 32° e no n° 3 do artº 269.

15. Nesta conformidade, o douto acórdão em crise ao negar provimento ao recurso contencioso interposto pelo recorrente do despacho do Sr. SERN, decidiu com manifesto desacerto as questões discutidas nos autos, tendo violado entre outros os arts. 668° n° 1 al. c) do CPC, 7° n° 2 al. b) do DL. 323/89, 27° n° 2 e 38° n° 1 do DL 24/84, 268° nºs 3 e 4, 269º n° 3 e 32° n° 2 da CRP, e 124° e 125° do DL. 442/91, impondo-se por isso a sua revogação.

16° Por último, conforme se disse, haverá que reconhecer que o entendimento que no acórdão recorrido é atribuído ao artº 7° n° 2 al. b) do DL. 323/89, de 26/11, torna tal preceito claramente inconstitucional face às disposições da CRP supra invocadas.

Contra-alegou a autoridade recorrida, defendendo a confirmação do acórdão.

O Exmo. Magistrado do Mº Pº junto deste STA emitiu parecer no sentido de que o recurso merece provimento, por se verificar a existência de vício de violação de lei, contrariamente ao decidido no acórdão.

Colhidos vistos, cumpre decidir.

1. Factos dados como provados:

a) Em Julho de 1972 o recorrente iniciou no P.N.P.G. o estágio do curso de engenheiro silvicultor, que concluiu em Fevereiro de 1973 com a apresentação do relatório final;

b) Em Março de 1973 foi contratado como engenheiro silvicultor de 2ª classe, continuando o exercício da sua actividade no âmbito do PNPG;

c) A partir de 1976 passou a integrar a carreira técnica superior da Administração Pública, detendo hoje a categoria de assessor principal;

d) Por despacho do Ministro do Planeamento e Adm. do Território, de 11.07.88, publicado em 07.12.88, foi nomeado, em regime de comissão de serviço, director do PNPG;

e) O aludido cargo foi desempenhado até 31.07.91, data em que passou a exercer o cargo de director da APPLE, em comissão de serviço, por nomeação do SEADC;

f) A comissão de serviço referida em e) foi renovada por novo período de três anos por despacho do mesmo Secretário de Estado, datado de 06.05.94;

g) Na sequência de uma auditoria às contas do PNPG, reportada ao período de 1989/91, a Ministra do Ambiente determinou a instauração de processo disciplinar ao recorrente, por despacho de 14.10.94;

h) O processo disciplinar referido em g) foi arquivado, porque uma das infracções foi amnistiada pela Lei 23/91, de 4/7, e a outra estava prescrito o respectivo procedimento quando o processo foi iniciado;

i) Na sequência daquele processo, a entidade recorrida proferiu despacho, em 21.06.96, a determinar a cessação da comissão de serviço que o recorrente exercia, o qual diz textualmente:

“O Eng.º A... viu arquivado o processo disciplinar que lhe havia sido instaurado por despacho de 14.10.94 da Senhora Ministra do Ambiente e Recursos Naturais, por força da aplicação da Lei 23/91, de 4/7, e por prescrição do procedimento disciplinar.

Todavia, os factos que deram origem à instauração do processo disciplinar ocorreram conduzindo assim à perda de confiança do membro do Governo que tutela o Instituto de Conservação da Natureza na pessoa do Eng.º A..., enquanto dirigente de uma estrutura orgânica fazendo parte deste Instituto.

Nestes termos determino a cessação da comissão de serviço que o Eng.º A... vem desempenhando como director da Área de Paisagem Protegida do Litoral de Esposende, pena acessória à que iria ser aplicada caso o processo disciplinar tivesse prosseguido até final, os seus termos.

Notifique-se, pois, o funcionário, através da presidência do ICN, mais determinando a sua apresentação no Parque Nacional da Peneda-Gerês, estrutura onde desempenhava funções no momento da sua nomeação para o exercício do cargo dirigente que, por força deste despacho ora cessa.

21.6. 96 (.....)”.

2. O direito.

O acórdão recorrido negou provimento ao recurso contencioso de anulação interposto pelo ora recorrente do despacho da entidade recorrida que deu por finda a comissão de serviço que aquele vinha exercendo no cargo de director da Área de Paisagem Protegida do Litoral de Esposende (APPLE), a que o recorrente imputava vício de forma por falta de fundamentação e vícios de violação de lei, vícios que apreciou, concluindo pela sua inexistência.

2.1. Na conclusão 15ª da sua alegação, o recorrente defende que o acórdão ao negar provimento ao recurso contencioso, decidiu com manifesto desacerto as questões discutidas nos autos, em violação do disposto no artº 668° n° 1 al. c) do CPC, com o que invoca nulidade do acórdão.

Dispõe aquele preceito que é nula a sentença, quando os fundamentos estejam em oposição com a decisão.

No caso em apreço, o acórdão apreciou a matéria de facto e, interpretando-a, dela extraiu os elementos que entendeu correctos para fundamentar a sua decisão de improcedência do recurso contencioso.

Sendo que, como veremos, a interpretação do acto administrativo, com fixação do seu sentido e conteúdo, constitui igualmente matéria de facto, matéria essa insindicável por este pleno, tendo de improceder a invocada nulidade.

2.2. Impugnando o decidido, começa o recorrente por invocar, nas conclusões 1ª, 2ª e 3ª da sua alegação, que o acórdão recorrido não qualificou correctamente a realidade fáctica apurada nos autos, pois o SERN não decidiu pura e simplesmente fazer cessar a comissão de serviço, mas sim aplicar ao recorrente uma pena disciplinar acessória, por referência a um processo disciplinar que havia sido arquivado, e no qual não foi aplicada qualquer sanção disciplinar, principal ou acessória.

Vejamos.

Esta arguição do recorrente impõe que se atente na limitação imposta pelo artº 21° n° 3 do ETAF aos poderes de cognição deste Pleno, sempre que o recurso para ele interposto configura um recurso de revista, pois coloca fora do seu âmbito o invocado erro na apreciação dos factos provados e na sua interpretação, tal como foram concretizados no acórdão da Secção. Na verdade, e como decorre da citada norma do ETAF, nos poderes de cognição deste Pleno cabe apenas a matéria de direito sempre que decide em segundo grau de jurisdição, como é o caso vertente.

Ora, o acórdão recorrido, depois de frisar que constava do acto impugnado que os factos que deram origem à instauração do processo disciplinar ocorreram, conduzindo assim à perda de confiança do membro do Governo que tutela o ICN na pessoa do engenheiro A... (...), concluiu que o acto, objecto do presente recurso refere expressamente que foi a perda de confiança da entidade recorrida, resultante do apuramento dos factos no processo disciplinar instaurado ao recorrente, que determinou a cessação da comissão de serviço em que se encontrava investido.

E em conformidade com a análise feita da matéria de facto que entendeu provada, o acórdão concluiu que o acto contenciosamente impugnado determinou a cessação da comissão de serviço do ora recorrente com fundamento em perda de confiança resultante dos factos apurados em processo disciplinar que só não chegou a final por razões que não têm a ver com a verificação de tais factos, com o que deu como arredado o vício de violação de lei que era imputado ao acto impugnado.

Sendo assim, contra o que o recorrente realmente pretende com a censura que faz ao acórdão, não é possível, como vimos já, a reapreciação da matéria de facto em que aquele assenta, não podendo o alegado constituir fundamento válido de recurso jurisdicional para este Pleno, tendo de improceder as referidas conclusões da alegação do recorrente.

2.3. Defende o recorrente - conclusões 4ª a 7ª - que o acórdão recorrido não apreciou devidamente a falta e incongruência da fundamentação do acto objecto do recurso contencioso.

Adiantemos que não lhe assiste razão.

Com efeito, o acórdão da Secção começou precisamente por apreciar o vício de falta de fundamentação arguido pelo recorrente ao acto em causa. E nessa sua tarefa, citou as normas que regulam a matéria da fundamentação do acto administrativo e fez uma síntese da jurisprudência que concretamente a tem decidido, vindo a concluir pela inexistência de tal vício.

Entendemos que tal apreciação se mostra adequada à respectiva decisão, e que não estava em causa ponderar todos os argumentos levados pelo recorrente à sua alegação, uma vez tomado acertadamente o entendimento de que a fundamentação do acto impugnado se mostrava suficiente no caso concreto.

Assim, improcedem as aludidas conclusões.

2.4. Nas restantes conclusões de alegação, o recorrente insiste em que o acórdão recorrido devia ter dado como verificado o vício de violação de lei que invocara na sua petição de recurso.

Tal questão foi acima devidamente analisada, tendo ali sido já explicitada a impossibilidade deste Pleno conhecer de matéria de facto, na qual se integra a interpretação do acto recorrido feita na decisão em apreço, o que vale por dizer que o sentido que daquele foi acolhido no acórdão da secção tem de ser aceite por este Pleno, dado que aquele se situa no plano dos factos (artº 21° n° 3 do ETAF).

Assim, improcedem todas as conclusões da alegação do recorrente.

3. Termos em que se decide negar provimento ao presente recurso, mantendo-se o recorrido acórdão da Secção.

Custas pelo recorrente:

- taxa de justiça - €: 300,00

- procuradoria - €: 150,00

Lisboa, 06 de Junho de 2002

Alves Barata – Relator – Cruz Rodrigues – António Samagaio – Azevedo Moreira – Gouveia e Melo – Isabel Jovita – Adelino Lopes – Abel Atanásio – Pamplona de Oliveira