011/10 - Tribunal dos Conflitos

I- A competência material do tribunal afere-se pela relação jurídica controvertida, tal como é configurada na petição inicial.

II- Tem natureza de contrato administrativo o protocolo celebrado entre um município e a REFER, EP, para a realização de obras de reconversão de passagens de nível, com vista à melhoria das condições de segurança na circulação rodo-ferroviária.

III- Cabe à jurisdição administrativa conhecer de acção na qual o referido município, invocando incumprimento de tal protocolo, pede a condenação da REFER, EP, à execução das obras nele previstas e ao pagamento de indemnização por prejuízos resultantes desse incumprimento.

Acordam, no Tribunal dos Conflitos:

1. O Município de Gavião, com sede no Largo do Município, Gavião, requereu ao Presidente do Supremo Tribunal de Justiça, sob invocação dos arts 115/1, 116/1, 117/2, do CPCivil, a resolução do conflito negativo de jurisdição entre o Tribunal Administrativo e Fiscal (TAF) de Castelo Branco e ao Tribunal Judicial de Abrantes.

Alegou que ambos esses tribunais se declararam incompetentes para conhecer de acção ordinária, na qual o ora requerente pede a condenação da Rede Ferroviária Nacional – REFER, E.P., pessoa colectiva com sede na Estação de Santa Apolónia, em Lisboa, a cumprir protocolo que, ao abrigo da disposição do art. 179 do Código do Procedimento Administrativo (CPA), celebrou com esta empresa pública, com vista à reconversão de quatro passagens de nível, situadas na área do concelho de Gavião, e ao pagamento de indemnização por prejuízos causados pela demora no cumprimento desse mesmo protocolo bem como pela deficiência na execução de obras nele previstas.

Em cumprimento de despacho, de 24.2.10, do Vice-Presidente do Supremo Tribunal de Justiça, que decidiu não conhecer do conflito, foram os autos remetidos a este Tribunal dos Conflitos.

Neste Tribunal, o Exmo Magistrado do Ministério Público emitiu o seguinte parecer:

1.

Vem suscitada a resolução do conflito negativo de jurisdição entre o Tribunal Administrativo e Fiscal de Castelo Branco e o Tribunal Judicial de Abrantes, por ambos os tribunais, denegando a própria, se atribuírem reciprocamente competência, em razão da matéria, para conhecer da acção que o ora requerente move a REFER-Rede Ferroviária Nacional, E.P.

2.

Constitui pacífico entendimento jurisprudencial e doutrinário que a competência em razão da matéria do tribunal se afere pela natureza da relação jurídica, tal como ela é configurada pelo autor na petição inicial, ou seja, no confronto entre a pretensão deduzida (pedido), independentemente do seu mérito, e os respectivos fundamentos (causa de pedir) - cfr, entre outros, os doutos acórdãos deste TC, de 23/9/2004, proc nº 05/04; de 4/10/2006, proc nº 03/06, e de 2/10/2008, proc nº 012/08.

O pedido deduzido pelo A. na petição inicial consiste na condenação da Ré a executar as obras a que está vinculada, nos termos do protocolo alegadamente elaborado e aprovado por ambos, com pagamento da sanção pecuniária compulsória de € 1500,00 por cada dia de atraso, nos termos do art. 44º do CPTA e na condenação ao pagamento de uma indemnização no valor de €100.000,00.

Por seu lado, a respectiva causa de pedir consiste no incumprimento do mesmo protocolo.

Conforme consta dos seus termos, este Protocolo tem por objecto a supressão da

Passagem de Nível (PN) ao Km 27,428 da Linha da Beira Baixa e a reconversão da PN ao Km 28,005 para trânsito pedonal, através da construção de uma Passagem Inferior Rodoviária ao Km 27,400 e respectivos acessos e restabelecimento, com vista a melhorar as acessibilidades e a segurança do trânsito rodo-ferroviário.

Para isso, de acordo com as cláusulas 2ª e 3ª, as partes assumem o compromisso de, em prazo, disponibilizar os terrenos necessários e lançar o concurso na modalidade de concepção/construção para realização das obras, competindo a Ré, em particular, promover a construção e fiscalização daquela Passagem Inferior Rodoviária e respectivos acessos e restabelecimento, bem como a supressão e reconversão das referidas PN.

Tal objecto integra-se na realização das atribuições de construção, instalação e renovação das infra-estruturas ferroviárias cometidas legalmente a Ré REFER, E.P., pessoa colectiva de direito público, nos termos dos artº 2º, nº 1; 3º, nº 1 e 4º, a) do DL nº 104/97, de 29 de Abril e dos artºs 1º, nº 1 e 2º, nºs 1 e 2, a) dos seus Estatutos, anexos ao mesmo diploma, e insere-se no cumprimento do dever de elaboração, que a ela e as autarquias, designadamente, incumbe, de programas plurianuais de supressão de PN através da construção de passagens desniveladas e ou caminhos de ligação, em conformidade com o art. 2º do DL 568/99, de 23 de Dezembro, que aprovou o Regulamento de Passagens de Nível.

O acordo bilateral de vontades, alegadamente firmado entre as duas pessoas colectivas públicas, A. e Ré, revestirá assim a natureza de contrato administrativo atípico de objecto passível de acto administrativo, constitutivo de uma relação jurídica administrativa entre ambas, tendo em vista a realização do interesse público legalmente definido.

Neste sentido, "Curso de Direito Administrativo", Diogo Freitas do Amaral, Almedina, Maio de 2003, Vol. II, pp 514/519; "Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos", Mário Aroso de Almeida/Carlos Alberto Fernandes Cadilha, Almedina, Maio de 2005, pp. 15 e 17 e "Código do Procedimento Administrativo", Mário Esteves de Oliveira/Pedro Costa Gonçalves/J.Pacheco de Amorim, 24 Edição, Almedina,

1997, p. 817.

Ora, nos termos do artº 212º, nº 3 da CRP e dos arts 1º, nº 1 e 4º, nº 1, f) do CPTA, aos tribunais da jurisdição administrativa cabe conhecer dos litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e, em particular, dos relativos a execução daquele contrato.

Acresce que nos termos do art.) 322, nº 2 dos Estatutos da REFER, E.P., são da competência dos tribunais administrativos o julgamento das acções sobre execução dos contratos administrativos celebrados pela empresa.

3.

Assim sendo, tendo ainda em consideração a competência residual dos tribunais judiciais, nos termos dos arts 211º, nº 1 da CRP; 26º, nº 1 da LOFTJ e 66º do CPC, somos de parecer dever resolver-se o presente conflito negativo de jurisdição, no sentido da competência dos tribunais administrativos para conhecer da acção em causa.

Cumpre decidir.

2. Com relevância para a decisão a proferir, resultam dos autos o seguinte:

a) Em 11.1.2008, o Município de Gavião intentou acção administrativa ordinária contra Rede Ferroviária Nacional – Refer, E.P., alegando, essencialmente, que

- dispõe de quatro passagens de nível, situadas na Linha da Beira Baixa, que se tem esforçado por reconverter, de modo a torná-las conformes com o Regulamento de Passagens de Nível, aprovado pelo DL 568/99, de 23.12, que impõe a elaboração de planos plurianuais de supressão de passagens de nível;

- no cumprimento da legislação vigente e em obediência ao princípio da prossecução do interesse público e na defesa dos direitos e interesses dos cidadãos, celebrou com a R., em Março de 2003, um protocolo sobre as obras a realizar nas referidas passagens de nível, para melhorar as acessibilidades e as condições de segurança rodo-ferroviária;

- esse protocolo constitui um acordo de vontades, vinculativo para ambas as partes, que são entes públicos;

- pelo que tal protocolo tem regime semelhante ao dos contratos administrativos, conforme o estabelecido no art. 178 do CPA;

- a R., nos termos do mesmo protocolo, comprometeu-se a suprimir a passagem de nível do quilómetro 27,428 e a reconverter a passagem de nível do quilómetro 28,005, construindo, como contrapartida, uma passagem inferior, ao quilómetro 27,400;

- o prazo de conclusão da obra era o 1º semestre do ano de 2003;

- a R., porém, não cumpriu o acordado no referido protocolo, vindo, posteriormente e por virtude de diligências da A., a fixar novos prazos para a execução das obras, indicando, para o efeito, os meses de Fevereiro de 2006 e Fevereiro de 2007;

- a inércia da R. cessou, apenas, em 11 de Outubro de 2007, quando substitui as travessas da passagem de nível do quilómetro 28,005 por perfis metálicos cravados no chão, sem prévia criação, estabelecida no indicado protocolo, de alternativas ao atravessamento à superfície, prejudicando os munícipes proprietários dos terrenos confinantes com a via férrea.

b) Com tais fundamentos, o A. Município de Gavião pediu a condenação da R.

«a) À execução das obras a que está vinculada até ao fim do 1º semestre de 2008, com pagamento da sanção pecuniária compulsória de 1500€ por cada dia de atraso, nos termos do art. 44º do CPTA;

E

b) Ao pagamento de uma indemnização ao A., no valor de 100.000€ (cem mil euros), pela mora no cumprimento do protocolo e inúmeros prejuízos não patrimoniais.»

c) Por despacho, de 20.5.08, o Juiz do TAF, considerando relevante «o facto de não se mostrar ter havido celebração do protocolo que o Autor alegou na petição inicial ter sido celebrado», julgou procedente a excepção da incompetência absoluta, em razão da matéria, deduzida pela R., absolvendo-a da instância.

d) Na sequência dessa decisão, o A. propôs, no Tribunal Judicial de Abrantes, acção declarativa ordinária, com fundamentos e pedido idênticos aos da antes referida, proposta no TAF de Castelo Branco.

e) Em 20.1.10, o Juiz do 2º Juízo do Tribunal Judicial de Abrantes, considerando que o litígio decorre de uma situação de responsabilidade civil de uma pessoa colectiva de direito público conexa com uma relação jurídica administrativa referente à prestação de um serviço público, concluiu serem os tribunais da jurisdição administrativa os competentes para a respectiva apreciação e decisão e declarou o Tribunal Judicial de Abrantes incompetente, em razão da matéria, para conhecer da acção, absolvendo da instância, por consequência, a R. REFER.

3. Temos, assim, que tanto o TAF de Castelo Branco como o Tribunal Judicial de Abrantes declinaram a competência para conhecer do mérito da referenciada acção ordinária, proposta pelo ora requerente Município de Gavião contra a Rede Ferroviária Nacional - REFER, E.P.

Suscita-se, pois, entre tribunais de diferentes ordens jurisdicionais um conflito negativo de jurisdição (art. 115/1 CPCivil), que a este Tribunal do Conflitos cumpre resolver (arts 59/1, Dec. 19243, de 16.1.31 e 17, Dec. 23185, de 30.10.33).

Como é sabido, a competência dos tribunais comuns tem natureza residual, no sentido em que, nos termos constitucionais e legais Cfr. Artigo 211 («1. Os tribunais judiciais são os tribunais comuns em matéria cível e criminal e exercem jurisdição em todas as áreas não atribuídas a outras ordens judiciais»), da Constituição da República Portuguesa, e art. 66 ( «São da competência dos tribunais judiciais as causas que não sejam atribuídas a outras ordem jurisdicional»), do Código de Processo Civil. Em termos idênticos a este último preceito dispõe o art. 18, nº 1 da Lei Orgânica dos Tribunais Judiciais., se estende a todas as áreas que não sejam atribuídas a outras ordens judiciais (G. Canotilho/V. Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, 3ª ed. rev., 812).

Por sua vez, aos tribunais administrativos cabe, segundo o preceito constitucional e legal, apreciar os processos «que tenham por objecto dirimir os litígios emergentes de relações jurídicas administrativas» Cfr. Artigo 212 «… 3. Compete aos tribunais administrativos e fiscais o julgamento das acções e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais», da Constituição da República Portuguesa: e art. 1 ( «1. Os tribunais da jurisdição administrativa e fiscal são os órgãos de soberania com competência para administrar a justiça em nome do povo, nos litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais») do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais

E, na falta de clarificação legislativa sobre o conceito de relação jurídica administrativa, deverá esta ser entendida no sentido tradicional de relação jurídica de direito administrativo, com exclusão, nomeadamente, das relações de direito privado em que intervém a Administração.

Assim, temos que os tribunais administrativos serão competentes para dirimir os litígios surgidos no âmbito das relações jurídicas públicas, devendo como tal considerar-se «aquelas em que um dos sujeitos, pelo menos, seja uma entidade pública ou uma entidade particular no exercício de um poder público, actuando com vista à realização de um interesse público legalmente definido» [J. C. Vieira de Andrade, A Justiça Administrativa (Lições), 8ª ed., 57/58].

E importa notar, ainda, que, como bem salienta o Exmo Magistrado do Ministério Público, para efeito da determinação da competência material do tribunal, deve atender-se à relação jurídica, «tal como é configurada pelo Autor, na petição inicial, ou seja, no confronto entre a pretensão deduzida (pedido), independentemente do seu mérito, e os respectivos fundamentos (causa de pedir).»

No caso sujeito, o pedido formulado na petição inicial, é o da condenação da R. à (ii) execução das obras a que está vinculada, nos termos do protocolo que, alegadamente, celebrou com o A., com pagamento de sanção pecuniária compulsória de € 1 500,00 por dia, nos termos do art. 44 do CPTA, e ao (ii) pagamento de indemnização, no montante de € 100 000,00, por prejuízos causados pela demora na execução daquelas obras e realização de parte delas em desconformidade com o estabelecido no referido protocolo.

E a causa de pedir, invocada na mesma petição, consiste no incumprimento desse mesmo protocolo.

Este, como resulta dos respectivos termos, visa a «melhoria das acessibilidades e segurança rodo-ferroviária», através da realização de obras de supressão e reconversão de passagens de nível na linha da Beira Baixa, assumindo as partes o compromisso de disponibilizar os terrenos, designadamente, «os pertencentes ao domínio público ferroviário» (cláusula 2), que se revelem necessários à realização das obras, e de lançar o correspondente «concurso público na modalidade de concepção/construção» (cláusula 3).

Assim, e como bem refere o Exmo Magistrado do Ministério Público, no respectivo parecer, o objectivo do referido protocolo integra-se na realização das atribuições de construção, instalação e renovação das infra-estruturas ferroviárias, cometidas legalmente à R. REFER, E.P., pessoa colectiva de direito público, nos termos dos art. 2 Artigo 2º (Natureza e objecto da REFER, E.P.):

1. A REFER, E.P., tem a natureza de pessoa colectiva de direito público, dotada de autonomia administrativa e financeira e de património próprio, estando sujeita à tutela dos Ministros das Finanças e do Equipamento, do Planeamento e da Administração do Território.

2. …, nº 1 e 3 Artigo 3º (Outras atribuições e competências):

1. Constitui também atribuição da REFER, E.P., a construção, instalação e renovação das infra-estruturas ferroviárias, sempre com observância das regras gerais sobre o regime financeiro a que estão sujeitos os investimentos em infra-estruturas ferroviárias de longa duração (ILD).

2. …

, nº 1, do DL nº 104/97, de 29 de Abril e dos art.s 1 Artigo 1º (Natureza, denominação, sede e duração)

1. A rede Ferroviária Nacional – REFER, E.P., abreviadamente designada REFER, E.P., é uma empresa pública com personalidade jurídica, dotada de autonomia administrativa e financeira e de património próprio.

2. …, nº 1 e 2 Artigo 2º (Objecto):

1. O objecto principal da REFER, E.P., consiste no serviço público de gestão da infra-estrutura integrante da rede ferroviária nacional, desenvolvendo as actividades pertinentes ao seu objecto de acordo com princípios de modernização e eficácia, de modo assegurar o regular e contínuo fornecimento do serviço público, utilizando para o efeito os meios mais adequados à actividade ferroviária.

2. Incluem-se, ainda, no objecto da REFER, E.P.:

a) A construção, instalação e renovação da infra-estrutura ferroviária, compreendendo, designadamente, o respectivo estudo, planeamento e desenvolvimento;

b) …, nºs 1 e 2, a) dos seus Estatutos, anexos ao mesmo diploma, e insere-se no cumprimento do dever de elaboração, que a ela e as autarquias, designadamente, incumbe, de programas plurianuais de supressão de passagens de nível, através da construção de passagens desniveladas e ou caminhos de ligação, em conformidade com o art. 2 Artigo 2º (Programas de supressão de PN):

1. A empresa Rede Ferroviária Nacional – REFER, E.P., o Instituto das Estradas de Portugal (IEP) e as autarquias locais que tenham a seu cargo vias rodoviárias que incluam PN deverão elaborar programas plurianuais de supressão de PN através da construção de passagens desniveladas e ou caminhos de ligação, onde incluirão, designadamente, as PN que se encontrem nas seguintes condições:

a) … do DL 568/99, de 23 de Dezembro, que aprovou o Regulamento de Passagens de Nível.

O protocolo em causa configura, pois, um acordo bilateral de vontades entre pessoas colectivas de direito público, com vista à realização do interesse público legalmente definido.

Daí que seja constitutivo de uma relação jurídica administrativa, conforme o conceito dela acima indicado, assumindo, por isso, a natureza de contrato administrativo (art. 178/1 Artigo 178º (Conceito de contrato administrativo):

1. Diz-se contrato administrativo o acordo de vontades pelo qual é constituída, modificada ou extinta uma relação jurídica administrativa.

2. … CPA), regulado por normas de direito público, cabendo aos tribunais administrativos a resolução dos litígios que respeitam, como o que se configura na acção a que se referem os presentes autos, à respectiva execução [4/1/f) Artigo 4º (Âmbito da jurisdição)

1. Compete aos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal a apreciação de litígios que tenham nomeadamente por objecto:

…

f) Questões relativas à interpretação, validade e execução de contratos de objecto passível de acto administrativo, de contratos especificamente a respeito dos quais existam normas de direito público que regulem aspectos específicos do respectivo regime substantivo, ou de contratos em que pelo menos uma das partes seja uma entidade pública ou um concessionário que actue no âmbito da concessão e que as partes tenham expressamente submetido a um regime substantivo de direito público;

g) …

ETAF].

Neste sentido, aliás, dispõe o art. 32 Artigo 32º (Tribunais competentes):

1. …

2. São da competência dos tribunais administrativos os julgamentos dos recursos dos actos dos órgãos da REFER, E.P., que se encontrem sujeitos a um regime de direito público, bem como o julgamento das acções sobre validade, interpretação ou execução dos contratos administrativos celebrados pela empresa., do já citado Estatuto da REFER, E.P., ao estabelecer que é da competência dos tribunais administrativos o julgamento, designadamente, das acções sobre validade, interpretação ou execução dos contratos administrativos celebrados pela empresa.

3. Nos termos e com os fundamentos expostos, acordam em resolver o suscitado conflito de jurisdição, julgando competente a jurisdição administrativa e, concretamente, o TAF de Castelo Branco.

Sem custas.

Lisboa, 9 de Setembro de 2010. – Adérito da Conceição Salvador dos Santos (relator) - Henrique Manuel da Cruz Serra Baptista – Rui Manuel Pires Ferreira Botelho – António José Cortez Cardoso de Albuquerque – Jorge Artur madeira dos Santos – Camilo Moreira Camilo.