570/22.2BESNT - Tribunal Central Administrativo Sul

I. Conforme foi já objeto de ponderação pelo Tribunal Constitucional, o direito à remuneração, como o direito à habitação, tem de ser entendido na sua caracterização de direito fundamental de natureza social, dependendo a sua concretização da mediação do legislador ordinário, cuja efetividade está dependente da ‘reserva do possível’, em termos políticos, económicos e sociais. II. Como tal, o reconhecimento do direito ao recebimento do vencimento está dependente do preenchimento dos respetivos pressupostos legais, carecendo de fundamento o entendimento de que cada decisão negativa relativa a esse reconhecimento possa redundar numa violação do conteúdo essencial de direito fundamental. III. Por não se verificar o vício gerador de nulidade previsto no artigo 133.º, n.º 2, al. d), do CPA/1991, a ação de impugnação daquela decisão negativa teria de ser intentada no prazo de três meses, a contar da sua notificação, cf. artigos 58.º, n.º 1, al. b), e 59.º, n.º 2, do CPTA.

Acordam na 1.ª Secção do Tribunal Central Administrativo Sul C... V... instaurou a presente ação administrativa contra o Ministério dos Negócios Estrangeiros, na qual pede se declarem nulos ou anulados os atos praticados e se condene o réu a pagar a remuneração, incluindo os suplementos de carácter permanente sobre os quais incidam descontos para o respetivo regime de segurança social, e ao subsídio de refeição, relativa ao mês de novembro de 2021 e meses seguintes, acrescido de juros legais desde a citação até efetivo e integral pagamento, e a adotar a decisão de permitir à autora ocupação de posto de trabalho, com reintegração profissional dentro da sua estrutura orgânica. Por sentença de 13/06/2023, o TAF de Sintra julgou procedente a exceção de caducidade do direito de ação, e em consequência absolveu o réu dos pedidos . A autora interpôs o presente recurso desta decisão, terminando as alegações com a formulação das conclusões que seguidamente se transcrevem: A recusa de salário devido a um cidadão é ato administrativo nulo e de nenhum efeito. Pede e de vê, pois, ser atacado em juízo, a qualquer tempo. 3 E não, como sustenta a sentença recorrida, no curso prazo de oposição aos atos administrativos anuláveis Na verdade, na recusa de salário está em questão ter sido infringido o direito à remuneração, coberto pelas normas constitucionais de proteção do trabalho. Ou, se se quiser, o princípio constitucional, da não indemnidade de prejuízo cidadão. Assim, sempre sob o comando do sistema estatuído pelos art.s 17 e 18/1 CRP. 7 Devem portanto proceder estas conclusões de mérito do presente recurso”. O réu apresentou contra-alegações, terminando as mesmas com a formulação das conclusões que seguidamente se transcrevem: A Autora, ora Recorrente, veio impugnar na sua petição inicial o “ato administrativo” que a colocou em situação de licença sem remuneração do Diretor da Direção de Serviços de Recursos Humanos do Ministério dos Negócios Estrangeiros, datado de 4 de novembro de 2021, e do ato administrativo de processamento do remuneração relativo ao mês de novembro de 2021, praticado pela Direção de Serviços de Recursos Humanos a 19 de novembro de 2021. No entanto, devem julgar-se verificados os pressupostos para a passagem automática da trabalhadora à situação de licença sem remuneração de longa duração, conforme previsto no n.º 5 do artigo 34.º da Lei n.º 35/2014 , que determina que “passa igualmente à situação de licença sem remuneração o trabalhador que, tendo sido considerado apto pela junta médica da CGA IP, volte a adoecer sem que tenha prestado de 30 dias de serviço consecutivos, nos quais não se incluem férias”. O presente recurso de apelação está estritamente baseado no entendimento da Autora, ora Recorrente, de que o direito à remuneração do trabalho é um direito fundamental que tem uma natureza anâloga à dos direitos, liberdades e garantias previstos no título II da CRP, pelo que os atos impugnados serão nulos, podendo a nulidade ser invocada a todo o tempo. Competia à Autora, ora Recorrente, demonstrar estar em causa não apenas um direito fundamental consagrado na Constituição, mas que está em causa um direito fundamental com natureza de direito, liberdade ou garantia. O que a Autora, ora Recorrente, não faz, confundindo direitos sociais com direitos, liberdades e garantias, visto que o artigo 59.º da CRP protege apenas direitos sociais, como é o caso do direito à retribuição. Portanto, a existir alguma ilegalidade, o que apenas se admite por dever de patrocínio, seria apenas um caso de anulabilidade, visto que não está em causa a violação do conteúdo essencial de um direito, liberdade e garantia e o direito da Autora, ora Recorrente, de impugnar eventuais anulabilidades caducou, conforme se decidiu na douta sentença recorrida. Cumpre ainda destacar que, mesmo que fosse de considerar que o artigo 59.º da CRP prevê um direito fundamental de natureza análoga aos direitos, liberdades e garantias, o que apenas se admite por dever de patrocínio, nunca se poderia concluir pela sua violação, tendo em consideração que a Autora, ora Recorrente, não se encontra a prestar qualquer trabalho à Entidade Demandada, ora Recorrida, que se enquadre no direito a uma justa retribuição do trabalho, desde a data da sua colocação em situação de licença sem remuneração. Por outro lado, mesmo que se admita que o direito à retribuição é um direito fundamental de natureza análoga aos direitos, liberdade e garantias, o que apenas se admite por dever de patrocínio, temos de referir que nem todas as violações deste direito consubstanciariam um ato nulo. Para ser nulo, o ato administrativo tem de constituir uma ofensa do conteúdo essencial de um direito fundamental. É evidente no caso dos autos que não existe violação do núcleo essencial do direito à retribuição do trabalho, alegadamente previsto no artigo 59.º, n.º 1, alínea a) da CRP. Desde logo, a Autora, ora Recorrente, não está a trabalhar, em resultado da aplicação de normas legais supra explicada, e por isso consequentemente não tem direito à retribuição. Por outro lado, note-se que a Autora, ora Recorrente, se encontra em licença sem remuneração. Não foi demitida! Assim sendo, nada a impede de regressar ao seu local de trabalho, nos termos legalmente previstos. A única maneira de a Autora, ora Recorrente, poder integrar os serviços centrais do Ministério dos Negócios Estrangeiros é através de um concurso interno ou externo a que venha a concorrer, visto que o regime de mobilidade interna apenas é aplicável aos trabalhadores dos Serviços Periféricos Externos do Ministério dos Negócios Estrangeiros dentro do respetivo Serviço Periférico Externo ou entre Serviços Periféricos Externos, conforme resulta expressamente do artigo 16.º , n.º 11 do Decreto-Lei n.º 47/2013 , de 5 de abril, na sua redação atual, que aprovou o regime jurídico-laboral dos serviços periféricos externos do Ministério dos Negócios Estrangeiros. O que a Autora, ora Recorrente, não pode é tentar usar uma ação administrativa para conseguir uma colocação nos Serviços Centrais do Ministério dos Negócios Estrangeiros por mobilidade, o que é um direito que a lei não lhe dá. Pelo que, atento tudo o que foi exposto, improcede o alegado vício de nulidade do ato da Entidade Demandada, ora Recorrida, por violação do conteúdo essencial de um direito fundamental e não podia o Tribunal “a quo” adotar a decisão de permitir à Autora, ora Recorrente, a ocupação de posto de trabalho, com reintegração profissional dentro dos serviços centrais do Ministério dos Negócios Estrangeiros.” O Juiz Relator, por decisão sumária de 27/12/2024, negou provimento ao recurso e manteve a decisão recorrida . Notificada, veio a recorrente interpor reclamação para a conferência, na qual, para além do mais, vem sustentar a inexistência do ato administrativo, questão que não consta das conclusões do seu recurso de apelação . Perante as conclusões das alegações da recorrente, sem prejuízo do que seja de conhecimento oficioso, cumpre aferir do erro de julgamento da decisão recorrida ao julgar procedente a exceção dilatória de caducidade do direito de ação . Como ponto prévio, é de aferir se é de apreciar a questão nova, suscitada pela recorrente na sua reclamação para a conferência. II. FUNDAMENTOS 1 DECISÃO DE FACTO Nos termos do disposto no artigo 663.º , n.º 6, do CPC , ex vi artigos 1.º e 140.º, n.º 3, do CPTA, por não ter sido impugnada, remete-se a matéria de facto para os termos em que foi decidida pela 1.ª instância . II.2 APRECIAÇÃO DO OBJETO DO RECURSO a) questão prévia Notificada, veio a recorrente interpor reclamação para a conferência, na qual, para além do mais vem sustentar a inexistência do ato administrativo, questão que não consta das conclusões do seu recurso de apelação . Como é evidente, não o pode fazer. O objeto do recurso encontra-se delimitado pelas conclusões da respetiva alegação, conforme decorre do disposto nos artigos 635.º , n.º 4 , e 639.º , n . os 1, 2 e 3, todos do CPC , ex vi artigo 140.º do CPTA, não cabendo ao tribunal de recurso conhecer de matérias nelas não incluídas, salvo as de conhecimento oficioso. Não se trata de questão de conhecimento oficioso na presente fase recursiva. Com o pedido de reclamação para a conferência pretende-se a reapreciação pelo coletivo da decisão sumária proferida pelo juiz relator, encontrando-se já a instância recursiva delimitada pelas sobreditas conclusões. Como tal, está vedado ao reclamante a ampliação do objeto de recurso (veja-se a doutrina e jurisprudência muito acertadamente convocadas pelo recorrido na sua resposta, Lebre de Freitas e outros, no seu CPC Anotado, Vol. 3.º, 3.º edição, pág. 149, e acórdãos do Supremo Tribunal de Justiça de 17/10/19, proc. 8765/16, e de 31/10/2019, proc. n.º 7078/18.9T9LSB-A .L1.S1). Em face do exposto, não se conhecerá da questão nova suscitada na reclamação para a conferência. b) da caducidade do direito de ação Na decisão objeto de recurso, a questão atinente à caducidade do direito de ação foi decidida como segue: “ As nulidades arguidas pela A. – cf. Supra – reconduzem-se à verificação da previsão legal do disposto no artº. 161º/1/d)/g)/l/CPA fundamentado na ofensa de conteúdo essencial de um direito fundamental, e quanto aos demais reportamo-nos a violações procedimentais que ditam a mera anulabilidade do acto. Refira-se, também, que a A. recorreu hierarquicamente na sequência da notificação do acto relativo ao vencimento do mês de Novembro de 2021, o que ocorreu em 19.11.21. - conforme assume a declara a A. na p.i., e recurso que data de 18.02.22. Em face da matéria de facto provada nos autos, há a considerar o seguinte: 1º - Em 08.11.21. – a A. reage à notificação do acto impugnado datado de 04.11.21., o acto de colocação da A. em situação de licença sem vencimento; 2º - Em 19.11.21. – a A. notificada da nota de abonos e descontos do mês de Novembro de 2021; 3º - Em 18.02.22. a A. deduziu recurso hierárquico quanto ao e mail de 19.11.21., notificação da da nota de abonos e descontos do mês de Novembro de 2021; Os actos anuláveis devem ser impugnados no prazo legal fixado no artº.58º/1/b)/CPTA, de três meses, prazo sujeito à disciplina do artº. 279º/CC, imposição legal decorrente da remissão operada pelo artº. 58º/2/CPA que impõe a contagem do prazo nos termos do artº.279º/CC, e por isso, prazo contínuo, que não suspende aos fins de semana, feriados, e nas férias judiciais. Sucede que, a A. interpôs recurso hierárquico do acto relativo ao abono de vencimento de Novembro de 2021. A interposição daquele recurso suscita a aplicação do disposto no artº. 59º/4/CPTA, regime que releva para efeitos de contagem do prazo da impugnação contenciosa, por à luz daquele preceito legal o recurso hierárquico interposto pela A. daquele acto impugnado pode ter o efeito de suspensão da contagem do prazo para impugnação contenciosa. Ou seja, em regra, a interposição do recurso hierárquico interposto, importa a suspensão da contagem do prazo para impugnação contenciosa, cuja contagem é retomada com a notificação da decisão do recurso hierárquico ou com a verificação do decurso do prazo legal para aquela decisão. Sucede, todavia, que in casu, releva o facto da A. ter interposto recurso hierárquico largamente após o decurso do prazo legal para a sua interposição. É que, o prazo do recurso hierárquico é de 30 dias (cfr. artº. 198º/3/CPA), e o decurso do prazo para decisão importa o seu indeferimento (cfr. artº. 192º/2/CPA artº. 198º/1/CPA),prazos contados nos termos do disposto no artº.87º/b)/c)/CPTA, ou seja, em dias úteis. A A. foi notificada dos actos em causa nos presentes autos, respectivamente, em 08.11.21., e em 19.11.21., e interpôs o recurso hierárquico apenas em 18.02.22. praticamente quase um ano depois… o que considerando o prazo do recurso hierárquico interposto mais tarde, o decurso do prazo para decisão do mesmo, dita que seja retomada a contagem do prazo, e considerando a data da interposição da acção, sem delongas a mesma foi interposta após o decurso do prazo legal, mesmo considerando a suspensão ditada pelo artº.59º/4/CPTA. Resta saber se os actos são nulos, situação em que são impugnáveis a todo o tempo (cfr. artº.162º/2/CPA), e dir-se-á, desde já que não, o que se passam a demonstrar. - Da nulidade por ofensa de conteúdo essencial de um direito fundamental (cfr. artº.161º/1/d)/CPA) O “conteúdo essencial de um direito fundamental” previsto no artigo 161.º/1/d)/CPA, reporta-se ao núcleo duro de um direito, liberdade e garantia ou análogo, à ofensa chocante e grave de um princípio estruturante do Estado de Direito ou de outro direito fundamental suficientemente densificado na lei ordinária, só gerando a nulidade do acto administrativo quando, em consequência desse acto seja afectado a essência do valor fundamental que justificou a criação do direito em causa, sem o qual o mesmo não pode subsistir. E, caso a violação do direito fundamental não atinja o seu “conteúdo essencial” ou o seu “núcleo duro”, a sanção adequada será a anulabilidade, assim tem sido decidido pela jurisprudência, à qual se adere. No caso vertente, não há lugar a violação do “núcleo duro” de um direito fundamental, face à matéria a que se reportam os actos aqui impugnados, e por isso, não procede a arguida nulidade por ofensa de contéudo essencial de um direitoi fundamental. - Da nulidade por preterição total do procedimento exigido (cfr. artº.161º/1/g)/CPA) Julgamos que a A. confunde eventual preterição de formalidades com “preterição total do procedimento exigido”, já que reporta-se aquela alegação ao facto de “ não ter recebido vencimento sem qualquer explicação”, afirmação desligada da impugnação do acto de 04.11.21., correspondente ao despacho proferido pelo Director dos Recursos Humanos, do Ministério dos Negócios Estrangeiros, foi a A. colocada na situação de licença sem vencimento, e por isso, carece de fundamento de facto e de direito a arguida nulidade, já que foi proferido acto cuja consequência é o não pgamento de vencimento, e acto aqui impugnado, bem como acto proferido no contexto de procedimento. - Da nulidade por falta em absoluto de forma legal(cfr. artº.161º/1/l)/CPA). O mesmo dir-se-á no sentido do supra pugnado quanto à falta de procedimento, porquanto não pode a A. ignorar que foi proferido acto administrativo, o qual aqui impugna, o que dita igualmente a sua improcedência. - Da nulidade por preterição da audiência prévia O vício da preterição da audiência prévia traduz-se em violação de norma legal, bem como do principio da participação, cuja sanção é unicamente a mera anulabilidade, conforme dita o disposto no artº. 163º/1/CPA, o que impõe a improcedência da arguida nulidade. Resta apurar da procedência da argumentação da A. expendida na réplica, que a omissão da notificação da remessa do recurso hierárquico obsta à contagem do prazo legal, o que se trata de questão dirimida na jurisprudência em sentido contrário ao pugnado pela ora A., e jurisprudência que se acompanha, que tem decidido que não releva para o cômputo do prazo de propositura da respectiva ação, previsto no art. no art. 58.º n.º2, b), do dito C.P.T.A., que tenha sido omitida a notificação da remessa desse recurso ao órgão competente para dele conhecer. Mais, tem sido decidido que a irregularidade resultante do facto de a requerente da impugnação administrativa não ter sido notificado da remessa do recurso para o órgão competente para a decisão não altera a conclusão quanto à contagem do prazo, ou seja, não fica o mesmo total e integralmente sustado o inicio da sua contagem, por efeito da omissão da notificação da remessa do recurso. Donde que, quanto ao momento inicial da contagem do prazo, o entendimento adoptado na jurisprudência é de que deve entender-se que é a partir do termo do prazo legal de 15 dias, para o autor do ato se pronunciar e o remeter ao órgão competente para conhecer do recurso que se conta o prazo, de 30 dias, para decisão do recurso hierárquico, sempre que, como no caso dos presentes autos, não seja respeitado o prazo legalmente estabelecido, para a remessa do processo ao órgão competente para decidir. Por último, em face do supra expendido, tem de concluir-se que a presente acção foi interposta após o decurso do prazo legal. E, nada mais há a concluir que a procedência da arguida excepção caducidade do direito de acção, o que dita a absolvição do R. dos pedidos (cfr. artº.89º/1/2/CPTA) ”. E o assim decidido não merece censura. No que concerne à verificação da caducidade do direito de ação, a recorrente centra a sua argumentação em ter-lhe sido recusado o salário devido, o que constitui ato administrativo nulo e de nenhum efeito por ofensa das normas constitucionais de proteção do trabalho. Ora, o que recebe consagração constitucional é o próprio direito à remuneração e não o referente aos quantitativos das prestações, que é o que aqui está em causa. Estamos perante um dos direitos fundamentais de natureza social, os quais pressupõem uma tarefa de concretização e de mediação do legislador ordinário, cuja efetividade está dependente da ‘reserva do possível’, em termos políticos, económicos e sociais, pelo que nesta sede o cidadão não é titular de um direito imediato a uma prestação efetiva, como vem de há muito entendendo o Tribunal Constitucional (cf. v.g., o acórdão n.º 374/02, disponível em www.tribunalconstitucional.pt ). Tal como se reconhece no acórdão do STA de 05/06/2007, tirado no proc. n.º 0275/07 (disponível em www.dgsi.pt ). Como é evidente, o reconhecimento do direito a determinada remuneração está dependente do preenchimento dos respetivos pressupostos legais, naturalmente que devendo obediência ao plasmado na Constituição. Carecendo de qualquer fundamento o entendimento de que cada decisão que não atribui ao cidadão o reconhecimento do direito no montante que entende ser devido possa redundar numa violação do conteúdo essencial de direito fundamental. Sem que se possa afirmar que o ato impugnado enferma de vício gerador de nulidade, por não se verificarem as situações previstas no artigo 161.º , n.º 2, als. a) e d), do CPA , a presente ação teria de ser intentada no prazo de três meses, a contar da sua notificação, cf. artigos 58.º, n.º 1, al. b), e 59.º, n.º 2, do CPTA. O que não sucedeu e nem sequer vem contestado pela recorrente . Pelo que efetivamente procede a exceção dilatória da caducidade do direito de ação, que obsta ao prosseguimento da ação. Termos em que se conclui ser de indeferir a reclamação para a conferência da decisão sumária, que concedeu provimento ao recurso, revogou a sentença recorrida e julgou a ação improcedente. III. DECISÃO Pelo exposto, acordam os juízes deste Tribunal Central Administrativo Sul em indeferir a reclamação para a conferência. Custas a cargo da reclamante. Lisboa, 08/02/2024 (Pedro Nuno Figueiredo) (Rui Pereira) (Carlos Araújo)