“(…)
O artigo 63.º da Constituição da República Portuguesa (CRP) consagra o direito fundamental à segurança social, na parte que aqui interessa, nos seguintes termos: “Todos têm direito à segurança social” (nº 1); “O sistema de segurança social protege os cidadãos na doença, velhice, invalidez, viuvez e orfandade, bem como no desemprego e em todas as outras situações de falta ou diminuição de meios de subsistência ou de capacidade para o trabalho” (nº 3); e “Todo o tempo de trabalho contribui, nos termos da lei, para o cálculo das pensões de velhice e invalidez, independentemente do sector de atividade em que tiver sido prestado” (nº 4), sendo certo, além do mais, que incumbe ao Estado organizar, coordenar e subsidiar o sistema de segurança social (nº 2).
Por sua vez, o Estatuto da Aposentação (EA), aprovado pelo Decreto-Lei n.º 498/72, de 9 de dezembro, na sua redação actual, regula, além do mais, as condições de atribuição de pensão de reforma aos trabalhadores da Administração Pública.
Para apreciação do caso em presença, relevam as disposições dos artigos 6.º, 46º, 47.º, 48.º e 53.º do EA, conjugadas com o disposto no artigo 161º do Estatuto dos Militares das Forças Armadas (EMFAR), aprovado pelo Decreto-Lei n.º 90/2015, de 29 de maio e alterado pela Lei nº 10/2018, de 2 de março.
O artigo 46.º, do EA, dispõe que: “Pela aposentação o interessado adquire o direito a uma pensão mensal vitalícia, fixada pela Caixa, nos termos dos artºs seguintes, em função da remuneração mensal e do número de anos e meses de serviço do subscritor, bem como, se for caso disso, do seu grau de incapacidade”.
E o artigo 47.º, n.º 1, do EA, preceito que regula a matéria de remuneração relevante para efeitos de cálculo da pensão de aposentação, prevê que “Para determinar a remuneração mensal atende-se às seguintes parcelas, que respeitem ao cargo pelo qual o subscritor é aposentado: (a) O ordenado ou outra retribuição base de caráter mensal, ou a duodécima parte da que for estabelecida por ano ou corresponder ao número de dias de serviço anual, quando fixada por dia ou por hora”;
O citado artigo 53.º, n.º 1, do EA, estabelecia que “1. A pensão de aposentação é igual à 36.ª parte da remuneração mensal relevante, deduzida da percentagem da quota para efeitos de aposentação e de pensão de sobrevivência, multiplicada pela expressão em anos do número de meses de serviço contados para a aposentação, com o limite máximo de 36 ano”.
Finalmente o artigo 48.º, do EA, dispõe que: “As remunerações a considerar para efeitos do artigo anterior serão as abrangidas pelo n.º 1, do art.º 6.º, com excepção das que não tiverem carácter permanente, das gratificações que não forem de atribuição obrigatória, das remunerações complementares por serviço prestado no ultramar e das resultantes da acumulação de outros cargos”.
Importa assim precisar que o legislador no preceito legal ora citado faz apelo ao conceito de “caracter de permanência” para efeitos de consideração da remuneração a integrar o cálculo da pensão.
Por sua vez o artigo 6.º, n.º 1, do EA prevê que “Para efeitos do presente diploma e salvo disposição especial em contrário, consideram-se remunerações os ordenados, salários, gratificações, emolumentos, o subsídio de férias, o subsídio de Natal e outras remunerações, certas ou acidentais, fixas ou variáveis, correspondentes ao cargo ou cargos exercidos e não isenta de quota nos termos do nº 2”. Prevendo este que “Estão isentas de quota os abonos (.. ) que, ( ... ) não possam influir, em qualquer medida, na pensão de aposentação”.
Com efeito, resulta da matéria de facto apreendida que o Autor passou à situação de reforma por ter completado, de forma interpolada, cinco anos na situação de reserva fora da efetividade do serviço (cfr. artigo 161.º, n.º 1, alínea b) do EMFAR), pelo que, por força do disposto no artigo 36.º do EA, tal constituiu factor determinante da aposentação obrigatória.
Em face do exposto, o Autor passou à situação de reforma com efeitos reportados ao dia 01.01.2016, conforme o disposto no artigo 43.º, n.º 2, do EA, apesar de ter vindo somente a ser reconhecida por despacho de 17.08.2017.
Na primeira data, conforme as partes não dissentem, a remuneração mensal do Autor estava sujeita a uma redução remuneratória, nos termos dos artigos 2.º e 4.º da Lei n.º 75/2014, de 12 de setembro, em conjugação com o previsto na Lei n.º 159-A/2015, de 30 de Setembro.
Com efeito, a redução remuneratória estabelecida pela Lei n.º 75/2014, de 12 de setembro, veio a ser eliminada paulatinamente nos termos e condições previstos no artigo 2.º da Lei n.º 159-A/2015, de 30 de setembro, já após, portanto, o momento relevante para fixação da base de cálculo da pensão de reforma do Autor (in casu, 01.01.2016), pelo que, a eliminação da redução remuneratória operada nos termos preditos, já verificada à data em que foi proferido o despacho a reconhecer o direito à reforma do Autor, não teve influencia no valor apurado a título de pensão de reforma. Por essa circunstância, a pensão de reforma do
Autor foi fixada pela Entidade Demandada no valor de € 2.640,39, com fundamento no disposto nos artigos 5.º 6.º, n.º 1, 47.º, 48.º e 53.º do EA.
A interpretação da questão nuclear em apreciação nestes autos embora não tenha sido, salvo erro, objecto de apreciação pelos Tribunais Superiores, tem, contudo, auxilio importante numa matéria tratada pela jurisprudência, e que se prende com a questão de saber se para o cálculo das pensões e prestações previstas no regime geral estabelecido na Lei 98/2009, de 4/11, deve ser considerada a remuneração sujeita a desconto para o respetivo regime de segurança social, nos termos do art. 71.º da citada Lei 98/2009, tendo por base a "retribuição anual ilíquida normalmente devida ao sinistrado", contabilizada com as reduções remuneratórias sucessivamente aplicadas no período de crise financeira ou se deveria ser atendida a remuneração anterior às reduções remuneratórias operadas legalmente.
Com efeito, pode ler-se na fundamentação do Ac. do STA, de 13.12.2018, proferido no Proc. n.º 01736/17.2BESNT, que aqui se acolhe e sufraga visto não se vislumbrarem razões para alterar esse entendimento jurisprudencial, o seguinte:
“Dos supra referidos preceitos resulta que o acidentado em serviço da Administração que tenha ficado com uma incapacidade permanente para o trabalho terá direito às pensões e prestações previstas no regime geral estabelecido na Lei 98/2009, de 4/11.
É certo que se refere expressamente que, no cálculo dessas pensões, deve ser considerada a remuneração sujeita a desconto para o respetivo regime de segurança social enquanto resulta do regime geral, art. 71º da citada Lei 98/2009, que deve ser ter-se por base a "retribuição anual ilíquida normalmente devida ao sinistrado".
Que ilações tirar daqui?
Como supra se referiu, um dos elementos a ter em consideração na interpretação da lei são as circunstâncias em que a lei foi elaborada e as condições específicas do tempo em que é aplicada.
E, na situação sub judice estamos perante circunstâncias específicas do tempo em que a lei é aplicada que importa ter em consideração na interpretação da supra referida lei.
Na verdade, a questão a interpretar tem subjacente uma situação específica de emergência orçamental que implicou a prolação de normas a determinar reduções remuneratórias de carácter excecional e de natureza temporária.
O que significa que na interpretação da alusão à "remuneração sujeita a desconto para o respetivo regime de segurança social" não se pode considerar uma remuneração de natureza temporária em obediência a restrições excecionais de emergência orçamental.
A consideração destas circunstâncias específicas está protegida pelo referido art. 9° e implica uma interpretação real e correta da lei.
Não está minimamente no espírito da lei fazer calcular uma pensão vitalícia tendo por base uma remuneração temporariamente reduzida por circunstâncias excecionais.
Não resulta, pois, daquele preceito, face aos elementos a tomar em consideração na interpretação da lei, que a pensão anual vitalícia por acidente em serviço deva ser calculada tendo por base uma remuneração reduzida decorrente do disposto nos arts. 20.º e 21.º da Lei n.º 64-B/2011, de 30 de dez., não obstante ser a remuneração que o acidentado auferia ao tempo do acidente e sobre a qual recaiam os seus descontos.
Em suma, quando estamos perante normas que surgiram posteriormente às que se visam interpretar, que implicam reduções de carácter transitório com a única finalidade de reduzir a despesa pública e corrigir o excessivo desequilíbrio orçamental, caducando no termo do ano orçamental a que respeitam e que não pretenderam estabelecer, com carácter de permanência, um novo regime jurídico dos níveis remuneratórios aplicáveis aos sujeitos abrangidos, em substituição definitiva do regime anteriormente vigente, não podem as mesmas relevar para efeitos de fixação da pensão anual vitalícia na sequência de acidente de serviço.
E, foi o que as instâncias entenderam assim como o Ac. no Proc. n.º 0422/16, de 07-072016 deste STA, que expressamente clarifica em caso de acidente de serviço, a CGA deve considerar a remuneração anual ilíquida devida no ano anterior ao da alteração da política remuneratória introduzida pela Lei n.º 55-A/2010, de 31-12 e mantida pela Lei n.º 64-B/2011, de 20-12 para efeitos de cálculo da pensão de aposentação.
Não se diga, também, como pretende a recorrente, que foi preterido o princípio da contributividade previsto nos artigos 54.°, 61°, n.ºs 1 e 2, 62.º n.ºs 1 e 2 e 63.° da Lei de Bases da Segurança Social aprovada pela Lei n.º 4/2007, de 16 de janeiro, além das normas já invocadas.
Dispõem estes preceitos que:
"Artigo 54.º Princípio da contributividade O sistema previdencial deve ser fundamentalmente autofinanciado, tendo por base uma relação sinalagmática direta entre a obrigação legal de contribuir e o direito às prestações.
Artigo 61.º Condições de atribuição das prestações 1 - Constitui condição geral de atribuição das prestações, nas eventualidades em que tal seja exigido, o decurso de um período mínimo de contribuição ou situação equivalente.
2 - O decurso do período previsto no número anterior pode ser considerado como cumprido pelo recurso à totalização de períodos contributivos ou equivalentes, registados no quadro de regimes de proteção social, nacionais ou estrangeiros, nos termos previstos na lei ou em instrumentos internacionais aplicáveis. (...)
Artigo 62.º Determinação dos montantes das prestações 1 - O valor das remunerações registadas constitui a base de cálculo para a determinação do montante das prestações pecuniárias substitutivas dos rendimentos, reais ou presumidos, da atividade profissional.
2 - Sem prejuízo do disposto no número anterior, a determinação dos montantes das prestações pode igualmente ter em consideração outros elementos, nomeadamente e consoante os casos, a natureza da eventualidade, a duração da carreira contributiva, a idade do beneficiário ou o grau de incapacidade. (...)
Artigo 63.º Quadro legal das pensões 1 - O quadro legal das pensões deve ser, gradualmente, adaptado aos novos condicionalismos sociais, de modo a garantir-se a maior equidade e justiça social na sua concretização.
2 - A lei pode prever que a idade normal de acesso à pensão de velhice seja ajustada de acordo com a evolução dos índices da esperança média de vida.
3 - A lei pode consagrar medidas de flexibilidade da idade legal para atribuição de pensões, através de mecanismos de redução ou bonificação das pensões, consoante se trate de idade inferior ou superior à que se encontra definida nos termos gerais.
4 - A lei pode prever a diferenciação positiva das taxas de substituição a favor dos beneficiários com mais baixas remunerações, desde que respeitado o princípio da contributividade.
5 - O cálculo das pensões de velhice e de invalidez tem por base os rendimentos de trabalho, revalorizados, de toda a carreira contributiva, nos termos da lei.
6 - Os valores das remunerações que sirvam de base de, cálculo das pensões devem ser atualizados de acordo com os critérios estabelecidos na lei, nomeadamente tendo em conta a inflação."
Ora, nada nestes preceitos põe em causa tudo quanto se disse a propósito da interpretação da lei.
Pelo que, bem andaram as instâncias a, em consonância com o acórdão já proferido por este STA em 07.07.2016, processo n.º 0422/16, anular o ato, datado de 6.10.2017, que fixou o valor da pensão anual vitalícia do Autor em € 25.112,24, a que corresponde uma pensão mensal de € 1.793,73, por o mesmo apenas considerar 12 remunerações por ano e o valor de 1.972,90, a título de retribuição mensal vigente em 26.10.2012, o que corresponde ao montante da sua retribuição após as reduções remuneratórias efetuadas ao abrigo do regime temporário do art. 20.º da Lei do Orçamento de Estado para 2012”.
Embora, como se disse, a jurisprudência ora firmada não se prenda directamente com a questão em apreço, os seus pressupostos e considerações são facilmente transponíveis para os presentes autos, e considerado e seguindo o que atrás exposto, perante a factualidade descrita nos autos, a actuação da autoridade demandada é susceptível de um juízo de censura que contende com a validade do acto administrativo em questão, enfermando de vício de violação de lei, designadamente da violação do artigo 53.º do EA que não foi devidamente interpretado e aplicado no caso “sub judice”, mostrando-se, nesta parte, procedente a argumentação pelo Autor desenvolvida nos autos.
Ora, de acordo com o disposto no artigo 9.º do Código Civil o intérprete deve, na fixação do sentido e alcance das normas legais, presumir que o legislador consagrou as soluções mais acertadas e soube exprimir o seu pensamento em termos adequados, reconstituindo a partir da letra da lei (elemento literal de interpretação), o pensamento legislativo, tendo em conta, entre outros elementos, o seu espírito (elemento racional) e a unidade do sistema jurídico (elemento sistemático).
No caso em apreço nos autos, sem descuidar e atender à letra da lei, a qual é a primeira e mais relevante fonte de interpretação do pensamento legislativo (cfr. artigo 8.º, n.º 2 do CC), que nos levaria, aparentemente a dar prevalência à pretensão da CGA, deve ser tido em consideração, tal como chamou à atenção na jurisprudência retro citada, “as circunstâncias em que a lei foi elaborada e as condições específicas do tempo em que é aplicada’ (art.º 9.º, n.º 1 do CC) e estas conduzem-nos na direcção oposta ao entendimento da CGA.
Nesse sentido, não se pode olvidar que as reduções remuneratórias previstas no Lei de 2014 eram reduções meramente temporárias das remunerações dos trabalhadores da Administração Pública e que as mesmas, embora se traduzissem na diminuição da sua retribuição efetiva, não importavam uma compressão definitiva, assim estabelecida pelo legislador, da respetiva retribuição nominal, que se manteve igual. Com efeito as reduções em causa constituíram, como a Entidade Pública demandada não pode desconhecer, uma das medidas temporalmente limitadas destinadas a corrigir os graves desequilíbrios orçamentais do país, e que as mesmas seriam invertidas – como foram (art.º 2.º da Lei n.º 159-A/2015, de 30/12) -, logo que houvesse condições e meios para o efeito.
Com efeito, ao considerar e deslindar o valor da retribuição do aqui Autor relevante para efeitos de atribuição de pensão não se pode ignorar os motivos que determinaram a redução e a temporalidade da remuneração em curso ainda na data relevante (01.01.2016), bem como excepcionalidade de tal medida.
Desta feita, a primeira consideração a ter na linha do horizonte na resolução do problema interpretativo em causa é que, contrariamente aos motivos determinantes das reduções remuneratórias invocadas, as pensões de reforma, até atendendo a esperança média de vida em Portugal, são fixadas, por regra, para valerem por longos períodos de tempo, razão pela qual se mostraria injusta e desadequada a interpretação segundo a qual, ao invés de considerar para efeitos do cálculo da pensão a sua incidência sobre remunerações estáveis, se atendesse a renumerações que, porque ditadas por razões excepcionais e temporalmente delimitadas, são, por opção expressa do legislador, destinadas a ser objecto de alteração e correcção, com o objectivo a longo prazo (para assegurar a conformidade constitucional) de reposição da remuneração nominal devida.
Como se viu, o legislador estabeleceu logo em 01.01.2015 a primeira fase da reversibilidade da redução remuneratória temporária (cfr. artigo 4.º da Lei n.º 75/2014, de 12 de Setembro). Tanto mais que, no caso em apreço, a situação se torna mais acutilante quando, na data relevante 01.01.2016, o legislador já tinha emitido a lei n.º 159-A/2015 que, confessamente, se destinava a corrigir totalmente as reduções operadas desenhando no horizontal temporal a reposição/reversão integral da redução remuneratória em 01.10.2016, data em que se previa a “eliminação completa da redução remuneratória”. Note-se que a data relevante para efeitos do cálculo da pensão (01.01.2016), não derivou da vontade do aqui Autor, não podendo este moldar a data em termos de se conformar com as supervenientes alterações legislativas, procurando obter vantagens lícitas pela mera evolução legislativa.
Desta forma, no cálculo das pensões de reforma do militar aqui Autor deve ser atendido o valor do vencimento/retribuição que, não fora a contingência excepcional e temporal, seria abonado com carácter de regularidade e permanência.
Deste modo, não se pode aceitar a interpretação e o entendimento vertidos no despacho em crise nos autos que, para fixar o valor de pensão destinado a vigor com carácter de perpetuidade, atende a um valor da remuneração que não é o normalmente/estavelmente abonado, por razões de conjuntura económica, e que a breve trecho, conforme o legislador já previu, seria corrigido, conforme é de justiça.
E, porque assim é, a injustiça que daí poderia decorrer só poderá ser corrigida se, na interpretação da lei, se atender às condições específicas do tempo em que ela é aplicada já que, se assim não for, como o Autor, e bem assinala, a redução remuneratória que lhe fora temporal e excepcionalmente aplicada acaba por se prejectar de forma vitalícia no montante da sua pensão de reforma, o que não foi intenção do legislador ao promover a estruturação do regime de previdência social na modalidade da pensão de reforma e bem assim a (previsão da) redução temporária das remunerações.
É certo que, como a Entidade Demandada sustenta, a Lei nº 159-A/2015, de 30 de setembro, se refere a remunerações e não a pensões de reforma, por um lado, e que os descontos efetuados pelo Autor para efeitos de aposentação incidiram sobre o valor da sua remuneração após a redução. Contudo, a obediência estrita à sua letra no caso conduz a resultados que não só o legislador certamente não queria como potenciarão uma injusta fracturante entre os beneficiários das pensões (eventualmente com o mesmo tempo de serviço, antiguidade, etc.) resultante apenas da excepcionalidade de uma concreta situação de crise financeira e não de motivos juridicamente atendíveis.
Resta assim concluir que se impõe fazer uma interpretação conforme à Constituição das disposições normativas pertinentes, concretamente daquelas acima citadas constantes do Estatuto da Aposentação, bem com a letra e a ratio (espírito) das Leis nº 75/2014 e nº 159A/2015, sob pena de se fustigar desproporcional e injustamente, no plano do resultado temporal, o direito à segurança social constitucionalmente consagrado (cfr. artigos 63.º CRP).
De resto, o caráter transitório das reduções remuneratórias foi uma condição da sua constitucionalidade, como resulta da jurisprudência constitucional a este respeito (cfr., por todos, o Acórdão nº 413/2014 do Tribunal Constitucional).
Além do mais, como o próprio Tribunal Constitucional admitiu as referidas reduções remuneratórias tinham por único fito reduzir a despesa pública e corrigir o excessivo desequilíbrio orçamental para um valor respeitador do limite estabelecido pela União Europeia e que, por isso, vigorarão com carácter de trnasitorioredade e excepção, sob pena de desconformidade constitucional.
Nesta conformidade, conforme disse o Acórdão do TC n.º 396/2011, de 21/09/2011 (também sobre reduções remuneratórias deixou consignado) impunha-se concluir que as normas de redução remuneratórias não visavam ‘instituir, com carácter de permanência, um novo regime jurídico dos níveis remuneratórios aplicáveis aos sujeitos abrangidos, em substituição definitiva do anteriormente vigente, que, desta forma, resultaria eliminado da ordem jurídica’ devendo, antes, atribuir-se-lhes ‘natureza temporária, nada autorizando, no presente, a considerar que elas se destinam a vigorar para sempre. Independentemente dos juízos e dos cálculos previsionais, do ponto de vista económico-financeiro, quanto à evolução das contas públicas e à possibilidade de contenção do défice orçamental nos limites e na data fixados – matéria de que é inarredável um forte grau de subjectividade – o certo é que não se visiona, no momento actual, qualquer base normativa que objectivamente permita dar por assente que as reduções remuneratórias perdurarão indefinidamente’.
Por outro lado, importa ter em conta que o legislador não pode prever todas as situações susceptíveis de ocorrer na vida real e que, por isso, são inúmeras as situações sem enquadramento legislativo próprio, às quais haverá que dar resposta. Sendo assim, e sendo que, nessas circunstâncias, caberá ao intérprete integrar a lacuna legal e que lhe cumpre fazêlo de acordo com o que julga que o legislador criaria se tivesse previsto a situação omissa (art.º 9.º/3 do CC), ainda, que se considere que a situação dos autos é um desses casos que o legislador não previu e que importa encontrar a solução que, dentro do espírito do sistema, melhor se adapta ao caso, entende-se que a solução a observar é aquela aqui exposta.
Nesta conformidade, e atendendo a que constituiria grave injustiça uma solução que ignorasse o prejuízo que adviria para o Autor se se decidisse tendo em conta apenas a letra da lei e se desprezasse as condicionantes já apontadas, é forçoso concluir que, para os presentes efeitos, deve entender-se que a remuneração mensal relevante para efeitos de cálculo da pensão de reforma, nos termos das disposições conjugadas dos artigos 47º, 48º e 53º do EA, seja a retribuição do Autor, antes das reduções remuneratórias imposta pela Lei nº 75/2014.
Procede, assim, o reconhecimento do direito do Autor de percepcionar uma pensão de reforma equivalente ao seu vencimento nominal, desconsideradas as reduções remuneratórias.
Pelo exposto, a decisão impugnada incorre no vício de violação de lei, concretamente do artigo 53º do EA, procedendo o pedido de anulação.
E, este entendimento, conforme se deixou expresso no Acórdão do STA aqui citado, em nada contende com o princípio da contribuição e da solidariedade.
Contudo, não se verifica a violação da Lei nº 55-A/2010, de 31 de dezembro, também alegada pelo Autor, uma vez que o mesmo não reunia, em 31 de dezembro de 2010, as condições para beneficiar de uma pensão de reforma completa.
Por outro lado, e sem embargo das considerações e apelo a critérios de justiça proporcionalidade como elementos interpretativos a mobilizar na actividade de descortinar o sentido e alcance da lei aplicável, de per si tais juízos não afectam a validade do acto em crise. Na verdade, estando em causa um acto administrativo praticado no exercício de uma competência vinculada (e, portanto, sem margem de discricionariedade), não há lugar para a convocação dos princípios orientadores da atividade administrativa para sindicar a decisão impugnada, mas antes se ponderam e aplicam as normas legais que regulam a situação em apreço.
Nessa medida, não se verificam os demais vícios invocados pelo Autor, nomeadamente quanto à violação dos princípios da igualdade, proporcionalidade, justiça e da proteção da confiança, nem as inconstitucionalidades daí derivadas.
Impondo-se a anulação da decisão impugnada e o reconhecimento do direito do Autor a auferir a pensão de reforma no montante cujo cálculo desconsidere as reduções remuneratórias, tem este o direito a receber as diferenças entre os valores devidos e aqueles que lhe foram pagos até ao momento por parte da Entidade Demandada a esse título, a que acrescem juros moratórios, à taxa legal anual de 4%, computados desde a data da citação até ao efetivo e integral pagamento, como forma de ressarcir o mesmo dos prejuízos causados pela mora, atento o disposto nos artigos 804º a 806º do Código Civil.
Nos termos e para os efeitos previstos nos artigos 299.º, n.º 1 e 306.º do Código de Processo Civil (CPC), aplicáveis ex vi artigo 1.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA), fixa-se o valor da causa em 30.000,01 EUR (trinta mil euros e um cêntimo), por ser esse o valor indicado pelo Autor, o qual não foi impugnado pela contraparte e se encontra em consonância com o disposto nos artigos 31.º, n.º 1 e 4 e 34.º, n.º 1 e 2 do CPTA.
Considerando o regime previsto no artigo 527.º, n.ºs 1 e 2 do CPC, é a Entidade Demandada, aqui integralmente vencida, a responsável pelo pagamento da totalidade das custas processuais a que haja lugar, que se fixa pelo mínimo legal (Cfr. 6.º, n.º 1, 1ª parte, e 12.º, n.º 1, alínea c) todos do Regulamento das Custas Processuais [“RCP”] aplicável ex vi artigo 189.º, n.º 1, do CPTA).
