00037/04 - Tribunal Central Administrativo Norte

I. Anulado o acto administrativo que havia determinado a cessação da pensão por incapacidade que anteriormente havia sido atribuída ao requerente incumbia à Administração proceder à execução da decisão que determinou tal anulação através de três operações: a) substituição do acto anulado por outro que seja válido sobre o mesmo assunto; b) supressão dos efeitos do acto anulado, sejam eles positivos, sejam negativos; c) eliminação dos actos consequentes do acto anulado.

II. A Administração em execução da decisão anulatória fundada em vício de forma (no caso falta de fundamentação) pode optar pela emissão de novo acto administrativo contendo a adequada e necessária fundamentação ou pelo efeito repristinatório da decisão de anulação mediante a adopção das medidas necessárias à repristinação material do “status quo ante”.

III. Tendo a entidade requerida em execução de decisão judicial anulatória fundada em vício de forma (falta de fundamentação) optado, como era sua faculdade, não por emitir acto administrativo expurgado do vício em questão mas por emitir acto a ordenar o pagamento ao exequente da pensão que lhe foi retirada pelo acto anulado, tal traduz-se não numa substituição do acto anulado mas antes na execução do efeito repristinatório da decisão de anulação.

IV. Dado a Administração ter optado pela execução do efeito repristinatório da decisão de anulação então durante o período em que o exequente esteve sem receber a pensão a mesma constituiu-se em mora relativamente a cada um dos montantes mensais devidos e como tal está obrigada ao pagamento dos juros de mora devidos.

V. Não o tendo feito voluntariamente o exequente tinha que instaurar o meio processual de inexecução de sentença regulado pelo D.L. n.º 256-A/77, de 17/06, constituindo aquele o meio próprio para efectivar o seu direito a executar a decisão anulatória na parte em que a mesma ainda não o tinha sido.

Acordam no TCAN:

A Chefe de Secção da Direcção de Serviços de Benefícios Deferidos II do Centro Nacional de Pensões, id. nos autos, veio interpor recurso jurisdicional da sentença proferida a fls. 59 a 64 dos presentes autos de inexecução de sentença que contra si intentou ….., id. nos autos, por apenso aos autos de recurso contencioso de anulação que no Tribunal Administrativo do Círculo do Porto seguiram os seus termos sob o n.º 175/98 e que neles figuravam as mesmas partes nas mesmas posições processuais.

Tal sentença declarou inexistir causa legitima de inexecução do Acórdão proferido pelo STA naqueles autos e que oportunamente transitou em julgado.

A recorrente apresentou as respectivas alegações do seu recurso, tendo concluído do seguinte modo:

1. O incidente da declaração de inexistência de causa legítima de inexecução não é o meio processual próprio para obter o efeito jurídico pretendido pelo requerente;

2. Já que este pretende o pagamento dos juros decorrentes da mora da Administração pela prática do acto anulado e não da impossibilidade de execução da sentença;

3. Ao considerar que não existe erro na forma de processo a douta sentença violou os artigos 2º e 4º do CPC aplicáveis ex vi o art. 102º da LPTA;

4. Por outro lado, se se entender que o exequente peticiona tão só a declaração de inexistência de causa legitima de inexecução há contradição entre a causa de pedir e o pedido, sendo assim a petição inepta , ex vi a alínea b) do n.º 2 do art. 193º do CPC aplicável ex vi do art. 102º da LPTA;

5. A Administração com o despacho de 16/03/2001, ao determinar o pagamento das pensões em atraso, eliminou da ordem jurídica os efeitos que o acto ilegal produzira;

6. E ao determinar a retoma da pensão resolveu a questão que o acto recorrido tivera por objecto;

7. Tendo dado cumprimento ao Acórdão;

8. Ao decidir que a Administração não cumpriu o Acórdão, a sentença de que ora se recorre, violou o art. 5º do DL n.º 256-A/77;

9. Deve assim ser dado provimento ao recurso com as legais consequências.

Contra-alegou o exequente pedindo a manutenção da sentença recorrida.

Posteriormente foi proferida a fls. 140 a 145, nova decisão no âmbito da especificação dos actos e operações em que deve consistir a execução do já referido Acórdão do STA tendo-se aí decidido que deveria a entidade executada proceder à prolação de novo despacho sobre a mesma matéria que constituía objecto do despacho anulado com sanação do vício de forma , por falta de fundamentação, de que enfermava o despacho anulado pela sentença exequenda.

Desta decisão interpôs recurso o exequente Fernando Pinto do Nascimento, tendo apresentado alegações onde concluiu pela seguinte forma:

1ª No requerimento elaborado ao abrigo do disposto no art. 9º, n.º 2 do DL n.º 256-A/77 de 17/6 o recorrente especificou os actos e operações em que deve consistir a execução da douta sentença proferida nos autos principais;

2ª Tais actos e operações foram os seguintes: a) pagamento ao recorrente da quantia de € 2.780,64, a título de juros moratórios; b) ser o recorrente considerado como inválido para todos os efeitos legais, por padecer de incapacidade definitiva para o exercício da sua profissão, tal foi decidido pela junta médica a que foi submetido em 12 de Janeiro de 1988;

3ª Como se alcança da simples leitura do respectivo texto, a douta sentença recorrida não se pronunciou, como deveria, sobre as operações materiais enunciadas na precedente conclusão 2ª;

4ª Padece assim a douta sentença recorrida do vício de omissão de pronúncia, sendo por isso nula (Cód. Proc. Civil, art. 668º-1-d);

5ª A execução de sentença anulatória do acto administrativo consiste na prática pela Administração – a quem incumbe tirar as consequências da anulação – dos actos e operações materiais necessárias à reintegração da ordem jurídica violada, de modo a restabelecer a situação que o mesmo teria se o acto não tivesse sido praticado;

6ª Se o acto anulado nos autos principais não tivesse sido praticado, o recorrente teria recebido a pensão de invalidez a que tem direito nos meses próprios dos anos próprios;

7ª Por isso que, reconstituir a situação actual hipotética do recorrente é reconstituir a sua carreira retributiva, ressarcindo-o dos efeitos corrosivos que o decurso do tempo provocou no montante da sua pensão, o que só se alcança com o pagamento dos juros moratórios;

8ª É, assim que, ao não determinar o pagamento ao recorrente dos juros peticionados, a douta sentença recorrida violou, salvo o devido respeito, o disposto no art. 9º-2 do DL n.º 256-A/77 de 17/6;

9ª Deve, na procedência do recurso, ser a douta sentença recorrida declarada nula por padecer do vício de omissão de pronúncia nos termos do disposto no art. 668º-1-d) do Cód. Proc. Civil;

10ª Quando assim se não entenda, deve a douta sentença ser revogada por ofender o estatuído no art. 9º-2 do DL n.º 256-A/77 de 17/6, especificando-se como actos e operações materiais de execução da douta sentença proferida nos autos principais, os enunciados na conclusão 2ª destas alegações.

Contra-alegou a entidade executada concordando com o recorrente de que a sentença enferma de omissão de pronúncia.

O Ministério Público emitiu parecer no sentido da improcedência de ambos os recursos.

Porque não foi posta em causa a factualidade concreta que foi considerada como assente em ambas as sentenças dá-se aqui a mesma integralmente por reproduzida nos termos do disposto no art. 713º, n.º 6 do CPC.

Cumpre decidir.

As questões que vêm colocadas nos recursos jurisdicionais interpostos a fls. 69 e 147 estão intimamente conexionadas com os efeitos repristinatórios do Acórdão anulatório de acto renovável proferido nos autos principais.

Tendo sido anulado o acto administrativo que havia determinado a cessação da pensão por incapacidade que anteriormente havia sido atribuída ao requerente incumbia à administração proceder à execução da decisão que determinou tal anulação e que no dizer de Freitas do Amaral se consubstanciaria em três operações:

1ª A substituição do acto anulado por outro que seja válido sobre o mesmo assunto;

2ª A supressão dos efeitos do acto anulado, sejam eles positivos, sejam negativos;

3ª A eliminação dos actos consequentes do acto anulado, cfr. Direito Administrativo, Vol. IV, pág. 240.

Traduz-se, portanto, tal execução, na reposição da situação que existiria se o acto administrativo anulado nunca tivesse sido praticado, é como se o acto anulado nunca tivesse existido na ordem jurídica, desaparece o acto bem como todos os efeitos jurídicos e materiais que se vieram a repercutir na esfera jurídica do interessado.

“Em termos gerais, pode, assim, dizer-se que, para a reintegração da ordem jurídica ofendida e portanto, para o restabelecimento da situação jurídica do recorrente, lesado pelo acto ilegal, não basta a anulação. Suprimindo os efeitos jurídicos do acto, a anulação privou a sua execução da necessária base jurídica. Se e enquanto a Administração não cumprir, no entanto, o dever que, na sequência da anulação, se lhe impõe de restabelecer a situação jurídica ilegalmente alterada pelo acto anulado e portanto, as posições jurídicas subjectivas pré-existentes, a execução do acto “subsiste como uma situação de facto, contrária à situação de direito criada pela anulação, que a restituição…deve fazer desaparecer, a fim de tornar o facto conforme ao direito.

Sempre que o acto ilegal tenha dado lugar a modificações, no plano dos factos, que, uma vez anulado o acto, se tornem antijurídicas, a anulação tem, pois, o alcance de constituir a Administração em deveres deste tipo, no quadro de uma relação jurídica de conteúdo repristinatório que não existia antes da anulação e que diz respeito à concretização, no plano dos factos, do efeito repristinatório operado pela sentença.”, cfr. M. Aroso de Almeida, Anulação de Actos Administrativos e Relações Jurídicas Emergentes, págs. 428 e 429.

É certo no entanto que a decisão anulatória de que agora se trata se fundou em razões de ordem formal, ou seja, a razão determinante da anulação do acto consistiu apenas na falta de fundamentação de que o mesmo estava inquinado, pelo que, se tratava de acto renovável pela simples emanação de outro acto devidamente fundamentado, é isto que vem entendendo a jurisprudência, cfr. Acs. do TCA de 24/01/2002, Rec. n.º 10781/01 e de 11/04/2002, Rec. n.º 10662/01, e com isso considerar-se-ia executada a decisão anulatória.

Mas não foi o que fez a entidade recorrida.

Ao reanalisar o acto que havia sido anulado quanto aos seus fundamentos, certamente por ter entendido que se trataria de um acto ilegal por violar normas jurídicas ou pressupostos factuais que devessem ser considerados, decidiu recolocar a situação que se verificava em data anterior à da prática de tal acto e procedeu ao pagamento de todas as pensões que havia deixado de pagar por força de tal acto, desde Julho de 1995 até Janeiro de 2001; não procedeu, assim, à verdadeira substituição do acto anulado pelo Acórdão exequendo, por outro com o mesmo sentido, mas em que tivesse corrigido a ilegalidade formal anteriormente verificada.

“…já não deve…falar-se de substituição do acto anulado quando, na sequência da anulação, a Administração determina a restituição do prédio que tinha sido objecto de apropriação ilegal ou a reintegração do funcionário que tinha sido ilegalmente demitido (igualmente se passa no nosso caso em que por força do Acórdão anulatório a Administração não repetiu o acto expurgado do vício de forma, mas decidiu proceder ao pagamento das pensões em falta durante o período em que o acto anulado produziu os seus efeitos). ….os eventuais actos de execução do efeito repristinatório da anulação apresentam natureza claramente distinta da do acto que tinha sido anulado: o alcance do acto de reintegração do funcionário ou do acto que determina a restituição da coisa apreendida (ou no nosso caso do acto que determina o reinicio do pagamento da pensão desde a data em que se iniciou a suspensão do pagamento) é claramente diverso do do acto pelo qual se tinha concluído, no termo do procedimento disciplinar ou expropriativo (ou de reavaliação da incapacidade), que o funcionário devia ser demitido ou que o prédio devia ser expropriado (ou que a pensão já não deveria ser paga para futuro), porque, naquele caso, não está em causa o exercício do mesmo poder, nem tão-pouco de um qualquer poder de definição conformadora da situação jurídica do imóvel ou do funcionário (ou do pensionista).

..aqueles actos não constituem substituição do acto anulado, mas a execução do efeito repristinatório da anulação.”, cfr. M. Aroso de Almeida, idem, págs. 479 e 480.

Não pretendendo ou não querendo, assim, a Administração reinstruir ou reexaminar o procedimento do acto que levou à cessação do pagamento da pensão mensal por incapacidade o acto de reinicio de pagamento da pensão a partir do momento em que a mesma deixou de ser paga reconduz-se á execução do efeito repristinatório do Acórdão anulatório mediante a adopção das medidas necessárias à repristinação material do statu quo ante.

Daqui resulta que a Administração dispunha de duas formas distintas de executar tal Acórdão anulatório, ou substituía o acto anulado por outro expurgado do vício que havia determinado a sua anulação ou como fez neste caso a entidade recorrida executava o efeito repristinatório dessa mesma anulação.

E tendo optado por esta segunda hipótese parece que não há dúvida que durante o período durante o qual o exequente esteve sem receber os seus vencimentos a Administração se constituiu em mora relativamente a cada um dos montantes pecuniários mensais da pensão que o exequente deixou de receber.

Tal obrigação de pagamento dos juros que recai sobre a Administração resulta directamente do disposto nos arts. 550º e 806º do Código Civil.

Pode-se, assim concluir do seguinte modo:

Tendo a Administração optado por executar os efeitos repristinatórios do Acórdão anulatório deveria então ter extraído daí todas as consequências legais e deveria ter procedido ao pagamento das pensões e respectivos juros nos termos atrás apontados.

Não o tendo feito voluntariamente poderia e deveria o exequente, como efectivamente veio a acontecer, lançar mão do meio processual de inexecução de sentença regulado nos termos do DL n.º 256-A/77 de 17/6, pedindo que se declarasse inexistir causa legitima de inexecução do Acórdão anulatório no tocante aos juros que no seu entender se teriam vencido sobre os montantes mensais das pensões que oportunamente lhe foram indevidamente retidos.

Sendo este o meio processual próprio para ser dado à execução um Acórdão anulatório, no tocante a todos os seus efeitos repristinatórios, que como já atrás vimos se reconduzem a três tipos, 1-substituição do acto anulado por outro que seja válido sobre o mesmo assunto, 2-supressão dos efeitos do acto anulado, sejam eles positivos, sejam negativos, e 3-eliminação dos actos consequentes do acto anulado, também se deve considerar ser este o meio processual próprio para o exequente obter da Administração a indemnização a que tem direito por força da mora em que a mesma Administração se constituiu, cfr. arts. 804º, 805º, n.º 2 al. a) e 806º do Código Civil, e que consiste em proceder ao pagamento dos juros contados à taxa legal relativamente a cada pensão de cada mês e ano, a partir do momento em que deveriam ter sido abonados.

É que tal indemnização é uma consequência indirecta ou mediata dos efeitos do acto anulado que não pode deixar de ser considerada e tida em conta em sede de execução do Acórdão anulatório de modo a que seja restabelecida na sua plenitude a posição jurídica subjectiva de que o exequente dispunha no momento inicial anterior à prolação do acto anulado, tanto mais que se assim não fosse, sempre haveria um enriquecimento ilegítimo por parte da Administração e um empobrecimento por parte do exequente no tocante ao momento em que este pode dispor das pensões a que tinha direito e que não lhe foram atempadamente pagas. De resto tal indemnização configura-se mesmo como uma sanção que recai sobre o devedor da prestação por não a ter realizado no momento devido. – Coisa diferente desta indemnização são os efeitos corrosivos que o decurso do tempo provocou no montante da sua pensão, a que o exequente alude na conclusão 7ª das suas alegações. Efectivamente a degradação da sua pensão pelo decurso do tempo prende-se com a inflação que se verifica anualmente e os aumentos das pensões entretanto verificados, se os houve, que o exequente também deixou de receber. Tal correcção da pensão está também directamente conexionada com a execução dos efeitos represtinatórios que incumbe à Administração implementar de modo a que sejam expurgados na totalidade os efeitos do acto anulado. No entanto tal pedido não foi formulado no requerimento inicial de execução, resultando mesmo desse requerimento que o exequente considerou a sua pretensão satisfeita quanto ao capital da pensão em dívida.

Tendo precisamente o exequente peticionado no seu requerimento inicial de execução que fosse declarada a inexistência de causa legitima de inexecução quanto ao pagamento de tal indemnização em sede de execução do efeito repristinatório da anulação não se vislumbra que haja erro na forma de processo ou contradição entre o pedido e a causa de pedir.

Contudo a decisão sobre a qual recaiu tal recurso também decidiu que a Administração não cumpriu o Acórdão anulatório uma vez que se lhe impunha a “…prolação de novo despacho com sanação do vício de forma que determinou a sua anulação contenciosa…”, o que se impunha.

Nesta parte é que já não pode este Tribunal concordar com tal decisão uma vez que, como já vimos, a Administração executou o efeito repristinatório da anulação ao invés de ter substituído o acto por outro expurgado do vício de forma que determinou a anulação.

Seria até ilógico e contraditório exigir agora à Administração, que voluntariamente procedeu ao pagamento das pensões em falta, que proferisse novo acto administrativo no sentido desse pagamento ser suspenso; a causa ilegítima de inexecução existe mas reconduz-se apenas ao valor respeitante aos juros de mora que a administração entende não querer pagar, mas a cujo pagamento está obrigada por força das normas atrás apontadas.

Já que, com o pagamento do valor mensal da pensão que não foi em devido tempo pago e o retomar do pagamento regular da pensão para o futuro é a própria Administração a reconhecer que o exequente tem direito à pensão por invalidez por reunir, de momento, as condições indispensáveis à sua atribuição, sendo até desnecessário o pedido que o exequente faz nesse sentido ao abrigo do disposto no art. 9º, n.º 1 do DL n.º 256-A/77.

Incumbia portanto ao Sr. Juiz a quo ter emitido pronúncia quanto às operações matemáticas, ou outras, a realizar para que se pudesse concluir pelo valor concreto e exacto da indemnização a título de juros de mora a que o exequente tem direito a receber da Administração.

Por tudo o que fica exposto acordam os juízes deste tribunal em:

Confirmar a decisão recorrida inserta a fls. 59 a 64 dos autos com os fundamentos atrás apontados, assim se negando provimento ao recurso interposto pela entidade executada;

Revogar a decisão constante de fls. 140 a 145, devendo os autos baixar à primeira instância afim de ser determinado o pagamento dos juros de mora exequendos, assim se concedendo provimento ao recurso interposto pelo exequente.

Sem custas, por delas estar isento o executado e por não serem devidas pelo exequente.

Registe e notifique.

Porto, 30-09-2004

Jorge Miguel B. Aragão Seia

Ana Paula Portela

Lino José B. R. Ribeiro