028/09 - Tribunal dos Conflitos

Os tribunais administrativos, e não os tribunais judiciais, são competentes para conhecer das questões emergentes de contratos de prestação de serviços de comunicação de dados, circuitos e banda larga celebrados entre o Estado-Maior-General das Forças Armadas e uma entidade particular, passíveis de serem submetidos a um procedimento pré-contratual de direito público.

Acordam no Tribunal dos Conflitos (TC):

A…, recorre de um acórdão proferido pelo Tribunal da Relação de Lisboa (TRL) que, confirmando o decidido em primeira instância, julgou a jurisdição administrativa competente para julgar um pedido que a mesma recorrente formulara no sentido da condenação do Estado / Estado-Maior-General das Forças Armadas (EMGFA) no pagamento de determinada quantia, com base em incumprimento de “vários contratos de Prestação de Serviços de Comunicação de dados, Circuitos e Banda Larga”.

Fundamento do decidido foi, em suma, a circunstância de a questão discutida nos autos dizer respeito à execução de “contratos sujeitos a um procedimento contratual regulado por normas de direito público”, no caso os Decr.-Leis n°s 197/99 de 8 de Junho e 1/05 de 4 de Janeiro, o que implica a competência da jurisdição administrativa por via do disposto do art. 40 n° 1 al. e) do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (ETAF).

A recorrente lançara mão do instrumento processual do recurso de revista excepcional para o Supremo Tribunal de Justiça (STJ) nos termos do art. 721°-A n° 1 al. c) do CPC, invocando um acórdão da Relação do Porto que, no seu entender, defende posição contrária.

Por acórdão do STJ não foi admitido esse recurso por não se verificarem, no caso, os respectivos pressupostos mas, “tendo em conta o princípio da economia processual, na sua vertente de economia de actos e formalidades e o princípio da adequação formal” foi ordenada a remessa dos autos a este Tribunal dos Conflitos.

Nas suas alegações a recorrente formula as seguintes conclusões:

“1. O douto Acórdão recorrido deve ser revogado pois nele se fez, salvo o devido respeito, errada aplicação do direito.

2. O contrato entre A. e R. é um contrato de cariz privado.

3. O contrato celebrado entre A. e R. não é um contrato administrativo.

4. Estamos perante um contrato de prestação de serviços de origem, tratamento e raiz cível, no qual o Estado intervém como entidade privada assumindo um acto de gestão privada.

5. A relação jurídica estabelecida entre a A. e a R. não teve por base qualquer procedimento pré-contratual de cariz administrativo.

6. É incorrecta a interpretação dos artigos 40 n° 1 e) e f) do ETAF, no sentido de abrangerem todos os contratos de prestação de serviço que envolvam um ente público.

7. Só perante um contrato que tenha sido precedido, ou que o deva ser obrigatoriamente, de um procedimento pré-contratual é que a competência ficará atribuída à jurisdição administrativa.

8. A atribuição de competência à jurisdição administrativa, ou civil, deve ser apreciada tendo em conta o contrato concreto.

9. In casu, o tribunal competente é o de jurisdição cível.”

Por seu turno, a entidade recorrida entende que, sendo o Tribunal dos Conflitos competente para dirimir o presente litígio, tendo o recurso sido indevidamente interposto para o STJ, a recorrente perdeu o prazo para recorrer para o TC, transitando, assim, o acórdão do TRL.

Quanto ao fundo, alega nas conclusões:

“5. A celebração dos contratos em causa obedecia ao regime previsto no Decreto-Lei n° 197/99, de 8 de Junho, o qual prevê normas pré-contratuais relativas à realização de despesas públicas com aquisição de serviços em que intervenha o Estado;

6. Pelo que, existindo relativamente a estes contratos lei específica que os submete, ou que admite que sejam submetidos, a um procedimento pré-contratual regulado por normas de direito público, basta a existência de tais normas, para a atribuição de competência à jurisdição administrativa;

7. A jurisdição administrativa, e não a comum, é a competente para conhecer dos litígios que tenham por objecto contratos a respeito dos quais haja lei específica que os submeta, ou que admita que sejam submetidos, a um procedimento pré-contratual regulado por normas de direito público, atento o disposto nas alíneas a) e f) do n° 1 do artigo 4° do ETAF, razão pela qual não é merecedor de qualquer reparo o despacho proferido pelo Mmo. Juiz da 5ª Vara Cível, 2ª Secção do Tribunal da Comarca de Lisboa e confirmado pelo Acórdão da Relação de Lisboa.”

O Digno Magistrado do M° P° pronunciou-se no sentido do improvimento do recurso com fundamento nas razões anteriormente utilizadas pelas instâncias.

Decidindo.

A questão que vem submetida a este TC, como resulta do exposto, encontra-se perfeitamente delineada: Trata-se de saber qual a ordem de tribunais, judiciais ou administrativos, que é competente para julgar as questões emergentes de vários contratos de prestação de serviços de comunicação de dados, circuitos e banda larga, celebrados entre a recorrente, entidade de direito privado, e o Estado-Maior General das Forças Armadas.

Antes, porém, de abordar o objecto do presente recurso, cumpre conhecer da questão prévia suscitada pela entidade recorrida: se a circunstância de o recurso ter sido indevidamente interposto para o STJ fez o recorrente perder o respectivo prazo, o qual se encontrava já esgotado no momento em que os autos deram entrada neste TC.

Diremos, desde já, que não pelo motivo seguinte.

A questão do prazo - sendo indiscutível que ele ainda decorria quando o recurso deu entrada no STJ - depende da possibilidade de convolação do referido recurso de revista em recurso para o TC. Admitida tal possibilidade, fica naturalmente salva a tempestividade do recurso anteriormente adquirida naquele Tribunal Supremo.

Ora, essa possibilidade de convolação tem sido reiteradamente afirmada pela jurisprudência do TC, quer de forma expressa, quer de forma implícita, (cfr., entre outros, os acs. de 6.07.2006, de 18.01.2006 e de 29.09.2005, proferidos, respectivamente, nos conflitos n°s 28/05, 19/05 e 9/05) com fundamento no princípio pro actione ínsito no art. 265° do Código de Processo Civil e no carácter secundário da violação da norma processual contida no art. 107° n° 2 do mesmo diploma, por isso ultrapassável face àquele princípio.

É essa a posição que, pelo seu sólido fundamento, se segue.

Por conseguinte, improcede a invocada excepção.

Quanto ao mérito.

Como se referiu, a controvérsia que suscita o problema de competência a resolver diz respeito a um alegado incumprimento, por parte do Estado/EMGFA, de vários contratos de prestação de serviços de comunicação de dados, circuitos e banda larga mencionados na petição inicial, que obrigavam a entidade pública ao pagamento das quantias referidas no ponto 4. desta peça processual nas datas aí estabelecidas (entre 17.11.2000 e 31.12.2007) e correspondendo a facturas também datadas de 2000 a 2007. Pagamento que, segundo a recorrente, não foi efectuado e que pretende que lhe seja feito, acrescido dos respectivos juros de mora.

Vejamos.

Dispõe o art. 4º n° 1 al. e) do ETAF que “compete aos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal a apreciação de litígios que tenham, nomeadamente, por objecto:” (...) “questões relativas à validade de actos pré-contratuais e à interpretação, validade e execução de contratos a respeito dos quais haja lei específica que os submeta, ou que admita que sejam submetidos, a um procedimento pré-contratual regulado por normas de direito público.”

Tudo está, pois, em averiguar se, relativamente aos contratos visados nos autos, havia lei específica que os submetesse ou permitisse a sua submissão a um regime pré-contratual de carácter juspublicístico.

A resposta a esta pergunta não se antolha difícil.

Atendendo à situação no tempo da causa de pedir, é patente que têm aqui aplicação os Decrs.-Leis nos 197/99 de 8 de Junho e 1/05 de 4 de Janeiro. O primeiro “estabelece o regime de realização de despesas públicas com locação e aquisição de bens e serviços bem como da contratação pública relativa à locação e aquisição de bens móveis e serviços”, com o seguinte esclarecimento (art. 1° n° 2): “A locação, sob qualquer regime, ou a aquisição de bens e serviços de informática rege-se pela legislação geral aplicável à adjudicação de bens e serviços para o Estado, com as especificidades previstas no presente diploma.” O segundo fixou “o regime da contratação pública relativa à locação e aquisição de bens, serviços e redes de comunicações electrónicas, bem como dos equipamentos e serviços conexos”, considerando subsidiariamente aplicável, entre outros, o primeiro diploma (art.1° n° 3).

Quer o Decr.-Lei n° 197/99 (art. 2°) como o Decr.-Lei n° 1/05 (art. 3°), são aplicáveis ao Estado e a outras pessoas colectivas públicas e estabelecem, relativamente às matérias de que se ocupam, acima mencionadas, normas procedimentais específicas.

Também não vem contraditado que os contratos em questão, pela sua natureza, caem dentro do âmbito de aplicação dessas regras de procedimento pré- contratual.

Defende antes o recorrente que, no caso, elas não foram efectivamente aplicadas, pelo que não estaríamos perante um contrato administrativo, mas face a um contrato “de origem, tratamento e raiz cível”, em que o Estado interveio nesse plano e não como detentor de poderes de gestão pública. Daí a competência da jurisdição cível.

Mas não é assim.

Logo, por uma razão de texto.

O legislador do ETAF, no preceito acima transcrito, submete à jurisdição administrativa e fiscal não apenas os contratos efectivamente regidos por um procedimento pré-contratual de direito público, mas ainda aqueles que a lei admita que sejam submetidos a um tal procedimento. Não se exige, assim, uma submissão concretizada em acto, mas uma submissão meramente possível, potencial. E não há qualquer dúvida de que os contratos em apreço, quer pelo seu objecto, quer pela qualidade de uma das partes (o Estado), poderiam ser regulados pelas normas procedimentais constantes dos citados diplomas.

Depois, por uma razão lógica ou de interpretação do sentido do sistema.

Sabe-se que, neste domínio, foi intenção clara do legislador alargar o âmbito da competência da jurisdição administrativa, procedendo a uma delimitação pontual do conceito de “relação jurídica administrativa” (art. 212° n° 3 da Constituição [CRP]) através de um critério mais abrangente do que o usado pelo direito ordinário anterior.

Abandonou, assim, a distinção tradicional entre “actos de gestão pública” e “actos de gestão privada”, categorias que deixaram, para o efeito, de oferecer interesse operatório, orientando-se antes pela referida qualificação constitucional da relação jurídica que entreviu em situações que, anteriormente, não cabiam, pelo menos de forma expressa, nos limites da jurisdição. É o caso, designadamente, dos contratos cujo objecto seja passível de acto administrativo e dos contratos com regime substantivo regulado, em algum aspecto, por normas de direito público ou que as partes tenham remetido para uma disciplina juspublicística.

É justamente nesta linha de pensamento que se insere a transcrita disposição do ETAF que abstrai da natureza das normas que materialmente regulam o contrato, colocando-o na órbita dos tribunais administrativos desde que a lei preveja a possibilidade da sua submissão a um procedimento pré-contratual de direito público. O acento tónico indiciador da natureza administrativa da relação jurídica é aqui colocado, não no conteúdo do contrato nem na qualidade das partes, mas nas regras de procedimento pré-contratuais potencialmente aplicáveis.

Posto isto, forçoso é concluir que bem andaram as instâncias ao decidir, com fundamento na citada disposição do art. 4° n° 1 al. e) do ETAF em conjugação com o art. 212° n° 3 da CRP, que, para o julgamento da presente acção, são competentes os tribunais da jurisdição administrativa e fiscal e não os tribunais judiciais.

Pelo que se nega provimento ao presente recurso.

Sem custas.

Lisboa, 11 de Março de 2010. – Fernando Manuel de Azevedo Moreira (relator) – Carlos Francisco de Oliveira Lopes do Rego – Fernanda Martins Xavier e Nunes – Isabel Celeste Alves Pais Martins – José António de Freitas Carvalho – Manuel Joaquim Braz.