00931/07.7BEBRG - Tribunal Central Administrativo Norte

I. O despacho que suspende o pagamento de subsídio de desemprego não ofende o conteúdo essencial do direito fundamental à segurança social;

II. Um recurso gracioso, para poder suspender o prazo de impugnação contenciosa, terá, obviamente, de ser interposto durante a vigência deste prazo.*

* Sumário elaborado pelo Relator

Acordam, em conferência, os Juízes da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:

Relatório

J. … - residente na Praça …, …, em Barcelos – interpõe recurso jurisdicional da decisão proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal [TAF] de Braga – em 09.06.2009 – que absolveu da instância o Instituto da Segurança Social IP [Centro Distrital de Segurança Social de Braga - ISS/CDB] com fundamento em caducidade do seu direito de acção - a decisão judicial recorrida consubstancia o saneador/sentença proferido em acção administrativa especial, na qual o ora recorrente demanda o ISS/CDB pedindo ao TAF de Braga que declare nulo, ou que anule, o despacho do Director da Unidade de Previdência e Apoio à Família do ISS/CDB, que lhe suspendeu o subsídio de desemprego, e o condene à sua devolução.

Conclui assim as suas alegações:

1- Dispõe ao CPA que são nulos os actos a que falte qualquer dos elementos essenciais ou para os quais a lei comine expressamente essa forma de invalidade;

2- O acto impugnado na acção administrativa de cuja sentença se recorre, representa esvaziamento desproporcionado do direito fundamental à segurança social, concretamente à obtenção e manutenção das prestações emergentes da situação de desemprego, constituindo por isso um acto lesivo que fere um direito fundamental, o que implica a sua nulidade;

3- Acto lesivo é todo aquele que atinge de forma negativa os direitos ou interesses legalmente protegidos do administrado, sendo certo que não existindo quaisquer dúvidas quanto ao facto de o acto recorrido ser idóneo para lesar os legítimos interesses do recorrente, que continua esbulhado do pagamento das contribuições a que tem direito;

4- Tal acto foi ainda eficaz, na medida em que impediu o recorrente de ter acesso às demais contribuições [não auferidas após o corte do subsídio de desemprego] e destinadas a diminuir consequências decorrentes das situações de desemprego involuntário, apesar de reunir todos os pressupostos necessários à atribuição;

5- Tais contribuições [subsídio de desemprego] têm consagração no artigo 59° n°1 alínea e) da CRP e são consideradas como direito fundamental de natureza análoga aos direitos liberdades e garantias;

6- São notórios os princípios de interesse público que estão subjacentes à existência do subsídio de desemprego;

7- No caso, o recorrente, em virtude do encerramento da empresa D. …, sua anterior entidade empregadora, apresentou pedido de concessão do benefício de subsídio de desemprego, o qual lhe viria a ser deferido;

8- Em 07.11.2005 foi notificado pelo ISS/CDB comunicando-lhe a intenção de cortar as prestações de desemprego, o que mereceu de imediato reclamação;

9- Ora sucede que tal despacho, como o ora em crise, não fundamentam, nem especificam as razões que sustentam tal pretensão, para além de constituir uma violação ao direito fundamental do recorrente em receber as prestações a que tem direito em virtude da situação de desemprego involuntário;

10- O recorrente, tendo sido notificado da pretensão da Segurança Social em manter a decisão de exigência de devolução das prestações de desemprego, interpôs em prazo adequado para o efeito, o competente recurso hierárquico;

11- Com a interposição desse recurso, e em obediência ao previsto na lei, o prazo para a interposição da presente impugnação judicial veio a considerar-se interrompido, até prolação da decisão final do recurso hierárquico em causa;

12- Ora, tal recurso veio a merecer despacho de rejeição, por motivos de extemporaneidade;

13- Ao recorrente nada foi dito sobre as circunstâncias que condicionaram os serviços daquela instituição a adoptar tal posição, que normas foram violadas por ele, em tudo contrariando possível e sustentável exercício do contraditório;

14- O acto impugnado padece, assim, de falta de fundamentação legal, o que condiciona a sua eficácia e validade, incorrendo em nulidade;

15- De acordo com a legislação em vigor, mais concretamente o citado DL 119/99, constitui fundamentos para a perca da prestação social de desemprego, a verificação dos seguintes circunstancialismos: a) Se recusa um emprego conveniente, trabalho necessário ou formação profissional; b) Se falta pela 2ª vez injustificadamente a uma convocação do Centro de Emprego; c) Se utiliza meios fraudulentos para conseguir o subsídio; d) Se falta injustificadamente à convocação da Instituição de Segurança Social para receber o subsídio presencialmente; e) Se recusa um emprego conveniente, trabalho necessário ou formação profissional; f) Se falta pela 2ª vez injustificadamente a uma convocação do Centro de Emprego; g) Se utiliza meios fraudulentos para conseguir o subsídio; h) Se falta injustificadamente à convocação da Instituição de Segurança Social para receber o subsídio presencialmente;

16- Ora, não tendo o recorrente praticado qualquer uma destas condutas e, não lhe tendo sido imputado mesmo qualquer outro comportamento similar, não entende o mesmo o porquê de tal pretensão de corte da prestação social em causa.

17- No caso, e salvo melhor entendimento, verifica-se a existência vício de forma por insuficiência de fundamentação do acto impugnado, em virtude de o mesmo não ser perfeitamente claro relativamente à fundamentação de facto e de direito em que se estribou;

18- Na verdade o acto em apreço não invoca nem justifica a determinação do corte do subsídio de desemprego;

19- Tal justificação, e informação, que não foram invocados no acto que indeferiu a concessão do subsídio de emprego, é imperativo para fundamentação legal do mesmo;

20- E, no acto em causa, a recorrida limitou-se a revogar o despacho que concedeu ao recorrente o direito às prestações do subsídio de desemprego;

21- Trata-se de pai de família que face ao corte do subsídio de desemprego de que foi alvo se viu privado das mais básicas necessidades, como alimentação e vestuário da sua pessoa e demais agregado familiar;

22- O recorrente teve de solicitar junto de diversos familiares e amigos a concessão de empréstimos, os quais não poderá pagar a curto prazo, tudo face à débil situação económica em que se encontra;

23- Demais, a conduta da segurança social no caso viola o consagrado na Lei de Bases da Segurança Social;

24- Com efeito, a Lei nº32/2002, de 20.12, vem revogar a Lei nº17/2000, de 08.08, e definiu as bases gerais em que assenta o Sistema de Segurança Social, bem como as atribuições prosseguidas pelas instituições de segurança social e a articulação com entidades particulares de fins análogos;

25- A nova Lei de Bases introduz 2 novos princípios fundamentais: princípio de subsidiariedade social, que assenta no reconhecimento do papel das pessoas e das famílias, bem como o incentivo e promoção das iniciativas locais, voluntárias, privadas e mutualistas de protecção social; o princípio da coesão geracional, que implica um ajustado equilíbrio e equidade geracionais na assunção das responsabilidades do sistema;

26- A Segurança Social visa assim, entre outros, garantir a concretização do direito à segurança social; promover a melhoria das condições e dos níveis de protecção social e o reforço da respectiva equidade e proteger os trabalhadores e suas famílias nas situações de falta ou diminuição de capacidade para o trabalho, de desemprego e de morte;

27- Princípio e objectivos que se encontram constrangidos pelo acto agora em causa, de que se arguiu a nulidade;

28- À semelhança do que sucede no processo judicial comum conforme o estatuído na alínea d) do nº1 do artigo 668º do CPC, é causa de nulidade da sentença a falta de pronúncia sobre questões que o juiz deva apreciar;

29- Resultando da análise da sentença recorrida que o tribunal a quo não se pronunciou especificamente e de forma clara, rigorosa e explícita sobre todas as causas de pedir invocadas, não aluda a sobre, ainda que de forma leve, todos e cada um dos argumentos aduzidos, importa é que o tribunal decida, como decidiu, as questões postas, não lhe incumbindo apreciar todos os fundamentos ou razões em que eles se apoiam para sustentar a pretensão, conclui-se, salvo melhor entendimento que a sentença está, afectada na sua validade jurídica por omissão de pronúncia, nulidade que expressamente se arguiu [!];

30- A nulidade da sentença geralmente designada por excesso ou indevida pronúncia, segundo o disposto no artigo 668º nº1 alínea d) [2ª parte] do CPC e artigo 125º do CPPT, existe quando o tribunal toma conhecimento de questão de que não se podia conhecer;

31- Ora, se a excepção da caducidade não foi conhecida mesmo depois do despacho liminar, a mandar prosseguir a impugnação, pelo que, salvo melhor entendimento, faz caso julgado pelo que, a essa luz, também pode afirmar-se, que existe nulidade por excesso de pronúncia;

32- De facto, no despacho de convolação se ter considerado não caducado o direito à impugnação, o TAF veio a pronunciar-se sobre a dita caducidade, violando o caso julgado constituído pelo despacho liminar;

33- A não especificação dos fundamentos de facto da decisão constitui causa de nulidade da sentença prevista no nº1 do artigo 125º do CPPT que é de conhecimento oficioso por força do nº4 do artigo 712º do CPC;

34- O recorrente invoca assim a falta absoluta da motivação, excluída ficou a sentença da previsão da alínea b) do nº1 do artigo 668º do CPC, irrelevando que ela seja deficiente ou que ocorra mesmo a falta de justificação dos fundamentos;

35- Causa a nulidade da sentença a oposição dos fundamentos com a decisão, sendo que este vício afecta a estrutura lógica da sentença, por contradição entre as suas premissas, de facto e de direito, e a conclusão;

36- Ou seja: existe aqui um vício real no raciocínio do julgador, uma real contradição entre fundamentos e decisão;

37- Vício que expressamente se invoca e que, salvo melhor entendimento, determina a nulidade da sentença recorrida;

38- Em conclusão: A sentença recorrida não se pronunciou especificamente e de forma clara, rigorosa e explícita sobre todas as causas de pedir invocadas, não alude, ainda que de forma leve, a todos e cada um dos argumentos aduzidos, importa é que o tribunal decida, como decidiu, as questões postas, não lhe incumbindo apreciar todos os fundamentos ou razões em que eles se apoiam para sustentar a pretensão, conclui-se, salvo melhor entendimento, que a sentença está afectada na sua validade jurídica por omissão de pronúncia, nulidade que expressamente se invoca.

E é assim, nesta base, que o nosso recorrente vem pedir, a este tribunal superior, a nulidade, e não a revogação, da decisão recorrida.

O ISS/CDB contra-alegou concluindo assim:

1- Ao contrário do entendido pelo recorrente, o acto não padece de vício que gere a nulidade;

2- Os procedimentos que ditaram a cessação da prestação do desemprego obedeceram a todas as disposições legais, pelo que, os actos administrativos a que deram origem são válidos e eficazes, não se verificando nenhum dos vícios apontados pelo recorrente;

3- O recorrente pretende, injustificadamente, receber uma prestação a que não tem direito, por não se verificar o preenchimento dos requisitos legais para a atribuição do subsídio de desemprego;

4- Por tudo isso, só se pode concluir inexistir qualquer fundamento para o presente recurso, que deverá improceder.

Termina pedindo o não provimento do recurso jurisdicional.

O Ministério Público pronunciou-se [artigo 146º nº1 do CPTA] a favor do não provimento do recurso.

De Facto

São os seguintes os factos considerados provados na sentença recorrida:

1- O autor, em 14.04.2005, apresentou no serviço local de Barcelos do Centro Distrital de Braga, o requerimento de prestações de desemprego;

2- O requerimento foi deferido;

3- Na sequência de uma acção inspectiva, foi elaborada a informação de 08.08.05, remetida à secção de desemprego [folhas 33/39 do PA, dadas por reproduzidas];

4- A 30.09.2005 foi emitido o seguinte parecer “Propõe-se a suspensão de Subsídio de Desemprego desde 26.04.05, ao beneficiário J. …, por ser encontrado pela Fiscalização a trabalhar naquela data” [folha 41 do PA cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido];

5- A 17.10.2005, sob o referido parecer, o chefe de secção proferiu o seguinte despacho “Concordo. Notifique-se o beneficiário”;

6- Em 07.11.2005, o autor recebeu notificação do ISS/CDB comunicando-lhe a pretensão de cortar as pretensões de desemprego;

7- Em 07.11.2005, o autor dirigiu exposição escrita ao Director do Centro Distrital de Solidariedade e Segurança Social de Braga nos seguintes termos “Não concordar com a suspensão do subsídio de desemprego visto que até à data não tive nem tenho qualquer trabalho”;

8- Em 20.12.2005 foi emitido este parecer “Face ao relatório dos serviços de fiscalização, deverá ser proferida decisão de suspensão, nos termos da alínea a) do nº1 do artigo 37º do DL 119/99 de 14.04, notificando-se o beneficiário dos prazos para reclamar e/ou recorrer”;

9- Sob este parecer, a 27.12.2005, o Director da UPAF proferiu o despacho “Concordo. Notifique-se o beneficiário quanto aos prazos”;

10- Por ofício datado de 03.01.2006, foi o autor notificado nos seguintes termos: “Serve o presente para informar V. Exa. que, relativamente à sua exposição apresentada em 07.11.2005, se procedeu a nova apreciação do processo, tendo o requerimento sido suspenso, por despacho superior de 27.12.2005 do Director de Unidade de Previdência e Apoio à Família, no uso de subdelegação de competências, com os seguintes fundamentos:

- Exercer actividade [alínea a) do nº1 do artigo 37º do DL nº119/99 de 14.04] conforme averiguação dos nossos Serviços de Fiscalização.

Este acto é recorrível contenciosamente no prazo de três meses, o qual é suspenso se apresentar reclamação [no prazo de 15 dias úteis a contar da data de notificação, para o autor do acto] ou recurso hierárquico [no prazo de três meses, para o Conselho Directivo do Instituto de Segurança Social, IP]” [folha 49 do PA e documento junto com a petição inicial];

11- A 24.04.2006, o autor interpôs recurso hierárquico [folhas 51 a 57 PA, cujo teor se dá por integralmente reproduzido];

12- A 22.05.2006 o Director de Unidade de Previdência e Apoio à Família proferiu o seguinte despacho “Nos termos do artigo 172º do CPA, confirmo o despacho de indeferimento de 27.12.2005, proferido nos termos da alínea a) do nº1 do artigo 37º do DL nº119/99 de 14.04”;

13- Por ofício datado de 07.06.2007, foi o autor notificado da decisão de rejeição do recurso hierárquico por extemporaneidade [folha 65 do PA cujo teor se dá por integralmente reproduzido];

14- A petição inicial desta acção administrativa especial deu entrada em Tribunal no dia 16.06.2007 [comprovativo de entrega de documento constante dos autos].

Nada mais foi dado como provado.

Cumpre apreciar e decidir o recurso jurisdicional.

De Direito

I. Cumpre apreciar as questões suscitadas pelo recorrente, o que deverá ser efectuado dentro das balizas estabelecidas, para o efeito, pela lei processual aplicável - ver artigos 660º nº2, 664º, 684º nº3 e nº4, e 690º todos do CPC, aplicáveis ex vi artigo 140º do CPTA, e ainda artigo 149º do CPTA, a propósito do qual são tidas em conta as considerações interpretativas tecidas por Vieira de Andrade, A Justiça Administrativa (Lições), 10ª edição, páginas 447 e seguintes, e Aroso de Almeida e Fernandes Cadilha, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 2ª edição revista, página 850 e 851, nota 1.

II. O autor da acção administrativa especial pediu ao TAF que declarasse nulo, ou anulasse, o despacho de 27.12.2005, do Director da UPAF do ISS/CDB, que lhe suspendeu o pagamento das prestações de desemprego que vinha recebendo, e condenasse o demandado à sua devolução.

Para o efeito, articula que o acto impugnado ofende o conteúdo essencial de um direito que diz fundamental, o direito ao subsídio de desemprego [artigo 59º nº1 e) da CRP], e carece da devida fundamentação.

O TAF, no saneador, e conhecendo de excepção suscitada pela entidade ré, julgou caducado o direito de acção exercido pela autora, sendo que, para tal, entendeu que as ilegalidades imputadas ao acto impugnado eram potencialmente geradoras de mera anulabilidade, e que o prazo para intentar a acção especial era de três meses.

O autor, ora como recorrente, discorda desta decisão judicial, e vem apontar-lhe nulidades e erro de julgamento de direito.

Ao conhecimento dessas nulidades e erro se reduz, portanto, o objecto deste recurso jurisdicional.

III. Para o recorrente a sentença recorrida é nula por omissão de pronúncia e excesso de pronúncia, por falta de fundamentação e contradição entre a fundamentação e a decisão.

Efectivamente, o artigo 668º nº1 do CPC [aplicável supletivamente por força do artigo 1º do CPTA], comina com a nulidade a sentença em que o juiz deixe de se pronunciar sobre questões que devesse apreciar ou conheça de questões de que não podia tomar conhecimento [alínea d)], em que não especifique os fundamentos de facto e de direito que justificam a sua decisão [alínea b)], e quando os fundamentos estejam em oposição com a decisão [alínea c)].

O âmbito jurídico destas causas de nulidade já está sobejamente delimitado pela doutrina e pela jurisprudência. Limitar-nos-emos, pois, a aflorá-las, no intuito único de enquadrar as questões a decidir.

Assim, é verdade que o tribunal deverá decidir, na sentença ou acórdão, todas as questões que as partes tenham submetido à sua apreciação, exceptuadas aquelas cuja solução esteja prejudicada pela solução dada a outras, e não pode ocupar-se senão das questões suscitadas, salvo quando a lei lhe permita ou imponha conhecimento oficioso de outras [artigo 660º nº2 CPC, e 95º nº1 do CPTA]. Porém, e neste âmbito, há que distinguir entre questões e fundamentos, pois que se a alínea d) do artigo 668º sanciona com a nulidade o conhecimento de uma questão [porque não suscitada nem de conhecimento oficioso], ou a omissão de conhecimento de questão que foi suscitada [ou que é de conhecimento oficioso], já não proíbe que o juiz decida o mérito da causa, ou as questões parcelares nela suscitadas, baseando-se em razões jurídicas novas [porque não utilizadas pelas partes - note-se que, quanto a razões de facto, sempre o julgador estará limitado pelo princípio do dispositivo – artigos 264º e 664º do CPC ex vi 1º CPTA], ou deixe de apreciar algum dos fundamentos que estribam questões suscitadas pelas partes. Deste modo, questões, para o referido efeito sancionatório, são todas as pretensões formuladas pelas partes no processo, que requerem a decisão do tribunal, bem como os pressupostos processuais de ordem geral, e os específicos de um qualquer acto especial, quando debatidos entre elas [Antunes Varela, RLJ, Ano 122º, página 112; ver Alberto dos Reis, Comentário ao Código de Processo Civil, volume V, página 143, e Rodrigues Bastos, Notas ao Código de Processo Civil, volume III, 1972, página 228; ver, entre outros, AC STJ de 09.10.2003, Rº03B1816, AC STJ de 12.05.2005, Rº05B840; AC STA/Pleno de 21.02.2002, Rº034852; AC STA de 02.06.2004, Rº046570; AC STA de 10.03.2005, Rº046862]. O importante é, pois, que o tribunal decida as questões suscitadas pelas partes, mesmo usando argumentos novos, e não decida questões novas, a não ser as de conhecimento oficioso.

Quanto à alínea b) do artigo 668º, a jurisprudência dos tribunais superiores vem concluindo, e de forma praticamente uniforme, que a nulidade da sentença por falta de fundamentação apenas ocorre quando se verifique completa ausência da mesma, e não quando seja incompleta ou deficiente, pois apenas no primeiro caso o destinatário da sentença ficará na ignorância das razões, de facto ou de direito, pelas quais foi tomada aquela decisão, e o tribunal superior fica impedido de sindicar a lógica inerente ao silogismo judiciário que a ela presidiu - por todos, AC STJ 26.02.2004, Rº03B3798, e AC STA de 26.07.2000, Rº46382.

A nulidade da alínea c) do artigo 668º sanciona um vício formal, que afecta o respectivo silogismo judiciário, e se concretiza num vício lógico de construção da decisão, em que as premissas de facto ou de direito que foram efectivamente invocadas pelo juiz conduziriam não à conclusão decisória tirada mas antes a uma diferente, e quiçá oposta àquela [a respeito, AC STA de 01.02.2001 Rº39.011, e AC STA/Pleno de 06.02.2007 Rº322/06; Alberto dos Reis, in Código de Processo Civil Anotado, 1982, Tomo V, página 141]. Sublinha-se, portanto, que a contradição relevante em termos de nulidade é a havida entre a decisão e os fundamentos utilizados na sentença, e não entre esta e o arrazoado do respectivo processo, cuja discrepância poderá, apenas, configurar erro de julgamento [a respeito, AC STA/Pleno de 17.03.1992, Rº17.017, e AC STA de 13.02.2002, Rº47203].

Feitas estas breves considerações, no confessado intuito, temos que o recorrente se queixa de o TAF não se ter pronunciado especificamente e de forma clara, rigorosa e explícita, sobre todas as causas de pedir invocadas, e não alude, ainda que de forma breve, a todo e cada um dos argumentos aduzidos, e ainda de ter conhecido, em excesso, a questão da caducidade do direito de acção, pois que a mesma já havia sido ultrapassada pelo despacho liminar, que constitui caso julgado. Queixa-se também de a sentença recorrida não especificar os fundamentos de facto da decisão, e da decisão tomada estar em oposição com os seus fundamentos.

Ora, trata-se de queixas manifestamente improcedentes.

Na verdade, e na decorrência da interpretação feita das 3 alíneas em questão, desde logo se constata que ao TAF não se impunha uma pronúncia sobre questões cuja solução ficou prejudicada por causa do juízo positivo acerca da caducidade do direito de acção. E no que toca ao alegado excesso, confunde-se o recorrente, porque para além de não ter havido qualquer despacho liminar, dado que a citação do réu é de iniciativa oficiosa da secretaria [81º nº1 CPTA], apenas no saneador o juiz do processo foi confrontado com a questão da caducidade, que tinha sido suscitada pela entidade ré na sua contestação.

Não houve, portanto, qualquer omissão ou qualquer excesso de pronúncia por banda do TAF. E isto é, a nosso ver, incontroverso.

Mais inexplicável se mostra, ainda, a invocação das nulidades das alíneas b) e c) do artigo 668º do CPC pelo recorrente. É que, perante a matéria de facto que já reproduzimos, e que resulta do julgamento de facto do TAF, não vemos onde possa estar a falta de especificação de fundamentos apregoada pelo recorrente. E lida e relida a sentença, patenteia-se a sintonia da sua decisão com os seus fundamentos. O recorrente, na ânsia, cremos, de discordar e lutar por outra decisão, excedeu-se em nulidades, esbanjando e fazendo esbanjar tempo.

Bastava alegar o erro de julgamento de direito. O que, é certo, também fez.

IV. Relativamente ao erro de julgamento de direito, o recorrente insiste em que o despacho impugnado ofende o conteúdo essencial do direito fundamental à segurança social, ofensa que acarretará a sua nulidade ao abrigo do artigo 133º, nº2 alínea d), do CPTA. Daqui quer retirar, obviamente, uma ausência de prazo para intentar a acção, de acordo com o preceituado no artigo 58º nº1 do CPTA.

A este respeito, foi o seguinte o julgamento do TAF:

[…]

O autor invoca o artigo 133º, nº2 alínea f), do CPA, e afirma que o acto impugnado está ferido de nulidade. Analisada a petição inicial verifica-se que ele aponta ao acto vício de falta de fundamentação, nada alegando em concreto que possa configurar a carência em absoluto de forma legal.

Ora, é pacífico na jurisprudência que o vício de falta de fundamentação é gerador de mera anulabilidade, e não de nulidade, ao contrário do que ele sustenta, pelo que, quanto a este vício, procede a arguição de verificação da excepção dilatória em apreço.

Alegou ainda que o acto ofende o conteúdo essencial de direito fundamental, a saber o direito fundamental à segurança social, concretamente à obtenção e à manutenção das prestações emergentes da situação de desemprego, consagrado no artigo 59º nº1 alínea e) da CRP.

Preceitua esse artigo 59º nº1 alínea e) que Todos os trabalhadores, sem distinção de idade, sexo, raça, cidadania, território de origem, religião, convicções políticas ou ideológicas, têm direito: […] e) À assistência material, quando involuntariamente se encontrem em situação de desemprego”.

A este propósito, embora reportado a lei anterior, no acórdão do STA de 05.06.2008, Rº0275/07, foram sumariadas as seguintes conclusões:

A CRP estabelece, na Parte I, dois tipos de direitos fundamentais: os direitos, liberdades e garantias que integram o Título II da Parte I, bem como os direitos de carácter análogo [artigo 17º], e os direitos económicos, sociais e culturais, vulgo «direitos sociais» que integram o Título III da Parte I.

A estes dois tipos de direitos correspondem regimes jurídicos diferentes.

Está, sem dúvida, dentro da previsão normativa da norma referida em III [referindo-se ao artigo 133º nº2 alínea d) do CPA], a violação dos direitos, liberdades e garantias que integram o Título I da Parte II da CRP e os direitos de carácter análogo [artigo 17º da CRP], porque o conteúdo essencial de tais direitos é determinado ou determinável a nível constitucional, sem necessidade de intervenção do legislador ordinário, por isso são directamente aplicáveis [artigo 18º da CRP].

Já o conteúdo dos chamados «direitos sociais» e, sobretudo, os «direitos a prestações materiais», não é determinado ao nível da Constituição, mas sim por opções do legislador ordinário, pelo que a violação desses direitos constitui, em regra, violação de lei, geradora de mera anulabilidade.

O direito à segurança social previsto no artigo 63º, nº1, da CRP, que corresponde ao dever do Estado em criar as condições para fornecer prestações de segurança social, como é o caso do subsídio de desemprego em caso de desemprego involuntário [ver artigo 59º, e), da CRP, conjugado com o nº3 do citado artigo 63º], enquanto mera categoria abstracta não se confunde, naturalmente, com o direito subjectivo ao subsídio de desemprego.

A concretização dessa prestação depende de o interessado preencher as condições e requisitos que a própria lei ordinária estabelece, em concretização dos citados preceitos constitucionais [artigo 3º do DL nº79-A/89, de 13.03, na redacção do DL nº418/93, de 24.12].

O que significa que a eventual violação do citado artigo 3º do DL nº79-A/89, na apontada redacção, pelo acto impugnado, não poderia nunca ofender os citados preceitos constitucionais, antes se traduzindo numa ilegalidade que, enquanto reportada às condições em que pode ser exercido o direito ao subsídio de desemprego previstas na lei ordinária, é simplesmente causa da anulação do acto [artigo 135º do CPA].

Em suma, o conteúdo essencial do direito à protecção no desemprego não se mostra determinado [ou determinável] só com recurso à norma constitucional, a sua concretização foi delegada no legislador ordinário, a quem coube definir os seus pressupostos e assegurar as condições da sua realização.

Nem todos os trabalhadores desempregados têm direito ao subsídio de desemprego. A concretização desta prestação depende do respectivo interessado preencher as condições e requisitos que a própria lei ordinária estabelece.

Assim, a eventual invalidade do acto impugnado, enquanto reportado às condições em que pode ser exercido o direito ao subsídio de desemprego, previstas na lei ordinária, é simplesmente causal da anulação do acto.

Termos em que, também quanto a este vício, procede a arguição de verificação da excepção dilatória de caducidade do direito de acção.

[…]

Este julgamento, no que concerne à caracterização da natureza da sanção jurídica correspondente à eventual procedência dos vícios, formal e substantivo, invocados pelo autor, mostra-se correcto, e é por nós secundado quer quanto à decisão quer quanto aos respectivos fundamentos que, aliás, provêem do nosso mais alto tribunal [713º nº5 do CPC, na versão aplicável, ex vi do 140º do CPTA]. Acrescente-se, ainda, que as teses jurídicas adoptadas na sentença pelo TAF estão em completa sintonia com a jurisprudência deste Tribunal Central, que não vemos razão para alterar no presente caso [por todos, AC TCAN de 26.06.2008, Rº00255/04, e AC TCAN de 25.02.2011, Rº2382/07.04BEPRT].

Também no que respeita à determinação concreta da caducidade do direito de acção, por aplicação do prazo de 3 meses do artigo 58º nº2 alínea b) do CPTA, se nos impõe, por correcto, o julgamento feito pelo TAF.

A este respeito, e depois de concluir pela sanção da anulabilidade, em vez da nulidade, diz a sentença recorrida o seguinte:

[…]

Sendo os vícios imputados ao despacho impugnado geradores de mera anulabilidade, cumpre averiguar da tempestividade da acção, dando por reproduzidos os já transcritos nºs 2 alínea b) e 3 do artigo 58º, e nºs 1 e 4 do artigo 59º, ambos do CPTA.

Consta da matéria assente que a decisão de suspensão do subsídio de desemprego data de 27.12.2005, e foi notificada a 06.01.2006 [considerando que o ofício respectivo data de 03.01.2006].

O recurso hierárquico foi intentado a 24.04.2006.

A presente acção foi intentada a 16.06.2007.

O CPTA veio consagrar, como regra geral, a extinção da necessidade do recurso hierárquico face ao que se mostra definido conjugadamente nos artigos 51º nº1 e 59º nº4 daquele Código.

Com efeito, o CPTA deixou de exigir, em termos gerais, e como condicionante da própria sindicabilidade contenciosa, que os actos administrativos tenham sido objecto de prévia impugnação administrativa para que possam ser objecto de impugnação contenciosa, afirmando-se, ao invés, a regra geral da desnecessidade da utilização da via de impugnação administrativa para aceder à via contenciosa […].

Do exposto resulta que em 24.04.2006 haviam já decorrido os prazos para reagir contra o acto em apreço, quer para intentar recurso hierárquico [artigo 168º nº2 do CPA] - o qual, sendo facultativo, apenas implicaria a suspensão do prazo de impugnação contenciosa e não a interrupção - quer para o impugnar contenciosamente.

Atento o explanado, julga-se procedente a questão dilatória de caducidade de direito de acção, suscitada pela entidade demandada, e, consequentemente, absolve-se esta da instância [alínea h) do nº1 do artigo 89º do CPTA e nº2 do artigo 493º do CPC].

[…]

Efectivamente, o prazo de caducidade de três meses previsto no artigo 58º nº2 alínea b) do CPTA é o aplicável a este caso, e deve ser contado nos termos do artigo 144º nº1 do CPC [ex vi nº4 desse 144º e ex vi 58º nº3 do CPTA].

O prazo de três meses, assim contado, terminou em 06.04.2006, muito antes de ter sido interposto o recurso hierárquico facultativo, e muito antes, obviamente, de ter sido intentada a acção impugnatória, sendo certo que aquele recurso gracioso teria de ser interposto dentro do prazo para intentar esta acção para poder ter o efeito suspensivo do prazo de caducidade previsto no artigo 59º nº4 do CPTA [artigo 168º, nº2, do CPA, segundo o qual o recurso hierárquico facultativo deve ser interposto dentro do prazo para interposição de recurso contencioso (hoje acção administrativa especial) do acto em causa].

Deverá, pois, ser negado provimento ao recurso jurisdicional, e ser confirmada a sentença recorrida.

Assim se decidirá.

Decisão

Nestes termos, decidem os Juízes deste Tribunal Central, em conferência, negar provimento ao recurso jurisdicional, e manter a sentença recorrida.

Custas pelo recorrente, com redução a metade da taxa de justiça - artigos 446º CPC, 189º CPTA, 73º-A e 73º-E nº1 alínea a) do CCJ.

D. N.

Porto, 02.03.2012

Ass. José Augusto Araújo Veloso

Ass. Fernanda Brandão

Ass. Antero Pires Salvador