01380/12 - Supremo Tribunal Administrativo

I - A cobrança de créditos de natureza não tributária, como é o caso das prestações pecuniárias devidas ao Instituto de Infra-Estruturas Rodoviárias, IP., através do processo de execução fiscal, depende de haver fundamento legal expresso o que acontece por força do estabelecido no art. 17º-A aditado à Lei nº 25/2006, de 30 de Junho, pela Lei nº 55-A/2010, de 31 de Dezembro. II - Para além deste fundamento legal especialmente plasmado, a execução coerciva da dívida em causa sempre estaria legitimada, por força da aplicação da regra geral do art. 155º, nº 1, do CPA, uma vez que o processo de execução em causa tem em vista o pagamento de prestação pecuniária que deve ser paga a “uma pessoa colectiva pública, ou por ordem desta”, caindo, desta forma, na previsão daquele preceito.

Acordam na Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo 1. A Administração Tributária e Aduaneira interpõe recurso jurisdicional da sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal de Leiria que julgou o tribunal incompetente para conhecer da oposição que A…………, identificado nos autos, deduziu à execução nº 2089201101114255 que corre termos no serviço de finanças de Santarém para cobrança de taxa de portagem, coima e custas administrativas, no valor de €266,35 que lhe foi aplicada pelo Instituto de Infra-Estruturas Rodoviárias – IP. Nas respectivas alegações, conclui o seguinte: O Tribunal a quo julgou-se incompetente, em razão da matéria, para conhecer a oposição à execução, por contra-ordenação de 2008 e respectiva coima aplicada pelo InIR, a que os autos respeitam. Sucede que a Lei n.º 55-A/2010 , de 31 de Dezembro (Lei do Orçamento do Estado para 2011), procedeu no seu artigo 175° a aditamento à Lei n.º 25/2006 , de 30 de Junho, tendo introduzido o artigo 17°-A: « 1.Compete ao Instituto de Infra-Estruturas Rodoviárias, I.P. adoptar as medidas necessárias para que, quando não ocorra o não pagamento em conformidade com o disposto no artigo 16º, haja lugar à execução do crédito composto pela taxa de portagem, coima e custos administrativos, a qual segue, com as necessárias adaptações, os termos dos artigos 148º e seguintes do Código do Procedimento e ele Processo Tributário ». 2. Ás entidades referidas nº 1 do artigo 11º da presente lei preparam e remetem, para emissão, o título executivo ao Instituto de Infra-Estruturas Rodoviárias, L P., que exerce as funções de órgão de execução, a quem compete promover a cobrança coercivo dos créditos referidos no número anterior ». Estabelece também o n.º 3 do artigo 175° da Lei n.º 55-A/2010 , de 31 de Dezembro, que tal regime aplica-se a todos os processos executivos que se iniciem após 1 de Janeiro de 2011, independentemente do momento em que foi praticado o facto que motivou a aplicação de sanção contra-ordenacional A Lei n.º 55-A/2010 , de 31 de Dezembro, previu uma autorização legislativa para a aprovação de um regime especial de execução dos créditos de que o InIR seja titular, o qual, não tendo sido aprovado, leva à aplicação do estabelecido no artigo 17°-A da Lei n.º 25/2006 , de 30 de Junho, no que respeita ao recurso ao regime processual do CPPT, designadamente os artigos 148° e seguintes. O processo executivo em causa tem como base um título executivo – certidão de dívida – emitido pelo InIR, IP., enquanto órgão de execução, tendo, por carta precatória, solicitado à AT, nos termos dos artigos 185° e 186° do CPPT , a realização de actos executórios subsequentes à emissão do titulo executivo. Os Tribunais Judiciais são os tribunais comuns em matéria cível e criminal e exercem jurisdição em todas as áreas não atribuídas a outras ordens judiciais, de acordo com o disposto nos artigos 211°, n.º 1, e 213° da Constituição da República Portuguesa, o que não é o caso dos autos. Acresce que, ao contrário do que resulta da decisão a quo, o artigo 148º do CPPT estabelece que poderão ser cobradas mediante processo de execução fiscal outras dividas ao Estado e a outras pessoas colectivas de direito público que devam ser pagas por força de acto administrativo, desde que exista previsão legal expressa, o que claramente se verifica com a introdução do artigo 17°-A à Lei n.º 25/2006 , de 30 de Junho. Os Tribunais Judiciais têm-se vindo a declarar materialmente incompetentes nos processos de cobrança coerciva do crédito composto pelas taxas de portagem, coima e custos administrativos. Destarte, tomando em conta o invocado, impunha-se que o Tribunal a quo tivesse feito prosseguir o processo de oposição, julgando-se materialmente competente para o conhecimento do mérito da causa. Não houve contra alegações. O Ministério Público emitiu parecer no sentido de ser declarada a competência do tribunal, nos termos definidos pelo artigo 17º-A da Lei nº 25/2006 , de 30 de Junho, aditada pelo artigo 175º da Lei nº 55-A/2010 , de 31 de Dezembro. 2. A sentença recorrida, naquilo que é relevante, é do seguinte teor: “ O TAF, porém, não têm competência material, para conhecer desta matéria, porque o INIR e a DCCI, pelo menos em 2008, não tinham qualquer norma legal, que lhes permita, por protocolo/acordo (que neste processo não consta junto, como devia, e não se percebe porquê) definir a competência legal deste tribunal e da AT, e subtrair o processo do foro legal dos tribunas comuns. Vejamos. Contextualizando. O regime aplicável às coimas é o do RGIT, subsidiariamente (artigo 3° do RGIT) o RGCO, que remete (artigos 32 e 41) para o C.P e o CPP, respectivamente. O paradigma é, portanto, o do direito penal. A decisão que condena em coima não constitui decisão de tipo administrativo, mas antes de tipo “penal”/jurisdicional; não configura, pois, qualquer acto administrativo, desenhado no artigo 120 do CPA . O direito contra-ordenacional é direito “para-penal”, que integra o direito penal secundário; o direito CO há muito deixou de constituir um direito de bagatelas, como resulta do preâmbulo dos diplomas do RGCO. O direito penal/CO não visa obter receitas para o Estado; visa punir comportamentos considerados intoleráveis pela lei. A execução das coimas não é mais do que a execução da pena/coima, por cumprimento coactivo, nos moldes da execução da pena de multa criminal (artigo 88 e 89, do RGCO) O PEF por coima, previsto no artigo 65 do RGIT, foi ali consagrado por razões de economia processual, de meios e esforços, para melhor assegurar a defesa e a paz jurídica do arguido em processo de CO tributário, a que a sanção/coima está umbilicalmente ligada. Não se confunde com qualquer execução de dívida tributária, ao contrário do que emana dos autos. Os factos respeitam ao ano de 2008. E há que ter presente inter alia o artigo 3° do RGCO. O artigo 65-1, do RGIT, dispõe que «As coimas aplicadas em processo de contra-ordenação tributário são cobradas coercivamente em processo de execução fiscal». Assim, só é cobrável através de PEF a coima/pena aplicada (em processo de contra-ordenação tributária». Este artigo 65 , do RGIT, remete-nos, entre o mais, para o artigo 148 do CPPT , onde regula o PEF. O artigo 148 -1, do CPPT , dispõe que «O processo de execução fiscal abrange a cobrança coerciva das seguintes dívidas: a) Tributos, incluindo impostos aduaneiros, (...) b) Coimas e outras sanções pecuniárias fixadas em decisões, sentenças ou acórdãos relativos a contra-ordenações tributárias, salvo quando aplicadas pelos tribunais comuns. (A Lei 3-B/2010 , de 28/4 aditou a seguinte alínea: «c) Coimas e outras sanções pecuniárias decorrentes da responsabilidade civil determinada nos termos do Regime Geral das Infracções Tributárias.» Daqui resulta que o PEF apenas se aplica a «contra-ordenações tributárias». A alínea c), aditada em 2010, respeitará fundamentalmente às coimas e outras sanções revertidas para o devedor subsidiário, nos termos do artigo 8° do RGIT. Se a coima for de natureza não tributária, a impugnação judicial da condenação é feita, nos termos do artigo 59º do RGCO, para o tribunal comum. Se a coima for de natureza fiscal a impugnação da decisão condenatória é feita nos termos do artigo 80º do RGIT. O artigo 32 - 10, da CRP garante ao arguido CO todos os mecanismos legais de defesa, incluindo em sede de execução de coima/pena. A coima aplicada pelo INIR por CO estradal, por transposição da portagem pela via verde, (não vem a condenação - título da coima/pena), não constitui sanção de natureza tributária, nem é aplicada em processo de natureza fiscal e/ou tributária, Nos termos do artigo 13 , do CPTA, ex vi artigo 2° , do CPPT , «O âmbito da jurisdição administrativa e a competência dos tribunais administrativos, em qualquer das suas espécies, é de ordem pública e o seu conhecimento precede o de qualquer outra matéria». Nos termos do artigo 49-1, do ETAF, compete aos tribunais tributários conhecer da impugnação de decisões de aplicação de coimas e sanções acessórias «em matéria fiscal». Nos termos dos artigos 202, da CRP e 1°, do ETAF, os tribunais da jurisdição administrativa e fiscal «são os órgãos de soberania com competência para administrar a justiça em nome do povo nos litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais)»; e nos feitos submetidos a julgamento, os tribunais da jurisdição administrativa e fiscal não podem aplicar normas que infrinjam o disposto na Constituição ou os princípios nela consagrados. Nos termos do Artigo 212-3, da CRP, compete aos tribunais administrativos e fiscais o julgamento das acções e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir os litígios «emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais». O artigo 4° do ETAF estabelece que compete aos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal a apreciação de «litígios que tenham nomeadamente por objecto: (.,.) 1) Promover a prevenção, cessação e reparação de violações a valores e bens constitucionalmente protegidos, em matéria de (,..), quando cometidas por entidades públicas e desde que não constituam ilícito penal ou contra-ordenacional;». No que não esteja especialmente regulado, são subsidiariamente aplicáveis aos tribunais da jurisdição administrativa fiscal, com as devidas adaptações, as disposições relativas aos tribunais judiciais [artigo 7°, do ETAF). O sistema fiscal visa a satisfação das necessidades financeiras do Estado e entidades públicas e uma repartição justa dos rendimentos e da riqueza (artigo 103, da CR). Nos termos do artigo 164, da CRP, é da «exclusiva competência da Assembleia da República legislar sobre (...) (m) Estatuto dos titulares dos órgãos de soberania (...)»; e é da exclusiva competência da Assembleia (...) legislar sobre matérias (salvo autorização ao Governo) relativas ao (d) «Regime geral de punição das infracções (...), bem como dos actos ilícitos de mera ordenação social e do respectivo processo; (...) p) Organização e competência dos tribunais (...)» Como vimos, os factos remontam a 2008. A Lei 25/2006 , de 30/06, vigente à data dos factos, não atribui qualquer competência à AT. E também não atribui competência para conhecer da matéria aos TAF; nem podia sem prévia delimitação em autorização da AR, que inexistiu, para modificar a competência do órgão de soberania TAF. A Lei 25/2006 , de 30/06, então vigente, dispunha no seu artigo 18, que «Às contra-ordenações previstas na presente lei, e em tudo quanto nela se não encontre expressamente regulado, são subsidiariamente aplicáveis as disposições do regime geral do ilícito de mera ordenação social e respectivo processo.». E as alterações posteriores desta lei não atribuíram qualquer aplicação retroactiva a casos do passado. Não existia pois qualquer norma a atribuir competência aos TAF ou sequer à AT; e, seguindo-se o RGCO a competência material da impugnação e da execução, esta aqui em jogo, era dos tribunais comuns e não da AT e respectivo TAF. Pelo exposto, não há suporte legal para o presente processo de execução de coima seguir o PEF do artigo 65 , do RGIT e 148-1-b), do CPPT , nem de onde resulte a competência material do TAF, pelo que, este tribunal é incompetente em razão da matéria ” 3. Como se acaba de ler, a sentença recorrida considera que não há norma legal que atribua a competência à Administração Tributária e aos Tribunais Tributários para conhecer da execução das dívidas provenientes de coimas aplicadas pelo Instituto de Infra-Estruturas Rodoviária, uma vez que tais dívidas não têm natureza tributária. Entendimento diferente tem a recorrente, que entende que o artigo 17º-A da Lei nº 25/2006 , de 30/6, aditado pela Lei nº 55-A/2010 de 31/12, atribui competência ao serviço de finanças para executar coactivamente as dívidas resultantes de coimas aplicadas por passagem na via verde sem pagamento da taxa de portagem. Nos termos em que a questão da competência foi abordada pelo tribunal em duas vertentes distintas: (i) a competência do serviço de finanças para cobrança das coimas através do processo de execução fiscal; (ii) e a competência do tribunal para conhecer da oposição a uma execução fiscal já instaurada. Parece evidente que se foi instaurada uma execução fiscal, o meio processual que o executado tem para a contestar, ainda que seja apenas para invocar apenas a ilegalidade por incompetência do seu autor, só pode ser a oposição. Correndo a execução nos serviços de finanças, a oposição só pode ser deduzida nos tribunais tributários, tal como se prescreve nos artigos 151º e 152º do CPPT . Se assim não fosse, o executado ficaria sem meio processual para defesa dos seus interesses, o que constituiria uma restrição inadmissível ao princípio da tutela jurisdicional efectiva, tal como o artigo 20º da CRP o garante. É que a oposição não pode ser deduzida em nenhum tribunal comum, pela razão simples de que a execução em causa não pende em nenhum deles mas em repartição de finanças. E assim sendo o tribunal não pode pura e simplesmente dizer que não é competente para decidir a oposição, pois o efeito que esse juízo geraria era a continuação do processo de execução sem que o executado tivesse possibilidade de contra agir. Como se refere no sumário do acórdão do Tribunal de Conflitos proferido no recurso nº 06/03, de 13/5/2003, « pendendo a execução fiscal numa repartição de finanças e devendo esta remetê-la ao Tribunal Tributário, por força do disposto no nº 1 do artigo 151º do CPPT , é este o competente para decidir da respectiva oposição e não os tribunais comuns ». A questão da competência restringe-se assim à competência da administração tributária para instaurar processos de execução fiscal por dívidas resultantes de coimas por falta de pagamento das taxas de portagem. Para responder a essa questão é importante saber que processo de execução iniciou-se em ….. Apesar do facto que motivou a aplicação da sanção contra-ordenacional ter ocorrido em 2008, o título executivo foi extraído em …. e o despacho do órgão de execução fiscal a ordenar a citação do executado é de …. A data da instauração do processo tem relevância no caso porque o artigo 175 da Lei nº 55-A/2010 , que aditou o artigo 17º-A à Lei 25/2006 , estabeleceu no seu número 3 que o regime deste artigo se aplica “ a todos os processos executivos que se iniciem após 1 de Janeiro de 2011, independentemente do momento em que foi praticado o facto que motivou a aplicação de sanção contra-ordenacional ”. Sendo o processo instaurado após 1/1/2011, a cobrança da dívida é feita através do processo de execução fiscal por directa remissão daquele artigo 17º-A que diz o seguinte: “1.Compete ao Instituto de Infra-Estruturas Rodoviárias, I.P., adoptar as medidas necessárias para que, quando não ocorra o não pagamento em conformidade com o disposto no artigo 16.º, haja lugar à execução do crédito composto pela taxa de portagem, coima e custos administrativos, a qual segue, com as necessárias adaptações, os termos dos artigos 148° e seguintes do Código do Procedimento e de Processo Tributário. 2. As entidades referidas no nº 1 do artigo 11.º da presente lei preparam e remetem, para emissão, o título executivo ao Instituto de Infra-Estruturas Rodoviárias, I. P., que exerce as funções de órgão de execução a quem compete promover a cobrança coerciva dos créditos referidos no número anterior .” A questão foi recentemente analisada por este Tribunal no acórdão proferido no recurso nº 01242/12 de 27/2/2013, no sentido de se atribuir competência à administração tributária para a cobrança daquele tipo de dívidas. Refere-se nesse acórdão que « na ausência de criação de procedimento específico para o efeito, a execução há-de regular-se nos termos gerais, com base no consagrado no art. 148º do CPPT . Com efeito, dispõe o referido preceito que o processo de execução é aplicável, entre o mais, a “Outras dívidas ao Estado e a outras pessoas colectivas de direito público que devam ser pagas por força de acto administrativo.” Em anotação a este preceito, JORGE LOPES DE SOUSA (Cfr. Código de Procedimento e de Processo Tributário, 6ª ed., Áreas Editora, 2011, Lisboa, vol. III, p.32.) pondera que “A cobrança de créditos de natureza não tributária”, como é o caso, “através do processo de execução fiscal depende sempre da existência de lei expressa que preveja tal forma de cobrança, como resulta do corpo do nº 2 deste artigo. Relativamente às dívidas que devam ser pagas por força de acto administrativo, existe norma de carácter geral que autoriza a utilização do processo de execução fiscal, que é o art. 155º , nº 1, do CPA , em que se estabelece que «quando por força de um acto administrativo devam ser pagas a uma pessoa colectiva pública, ou por ordem desta, prestações pecuniárias, seguir-se-á, na falta de pagamento voluntário no prazo fixado, o processo de execução fiscal regulado no Código de Processo Tributário». Aplicando o exposto ao caso em apreço, temos, em primeiro lugar, que existe o fundamento legal exigido no corpo do nº 2 do art. 48º do CPPT , e que é, como vimos, a Lei nº 55-A/2010 , de 31 de Dezembro. Para além deste fundamento legal especialmente plasmado, a execução coerciva da dívida em causa sempre estaria legitimada, por força da aplicação da regra geral do art. 155º do CPA , uma vez que o processo de execução em causa tem em vista o pagamento de prestação pecuniária, que deve ser paga a “uma pessoa colectiva pública, ou por ordem desta”, caindo, desta forma, na previsão do nº 1 daquele preceito do CPA. Finalmente, como alega a recorrente, o regime instituído pela Lei nº 55-A/2010 aplica-se a todos os processos iniciados após 1 Janeiro 2011, independentemente do momento em que foi praticado o facto que motivou a aplicação da sanção contraordenacional, nos termos do disposto no art. 175º, nº 3, daquele diploma ». Concordando-se basicamente com esta posição, temos que concluir que assiste razão à recorrente quando afirma a competência dos Tribunais Administrativos e Fiscais para conhecer os litígios derivados da execução coactiva das dívidas que devam ser pagas ao INIR, IP., por força da aplicação do regime resultante do art. 17º-A, preceito aditado pela Lei nº 55-A/2010 , de 31 de Dezembro, à Lei nº 25/2006 , de 30 de Junho. Termos em que, a sentença recorrida que decidiu em sentido diverso deve ser revogada, dando-se provimento ao recurso, impondo-se, nesta sequência, que os autos baixem à 1ª instância para que, se a tal nada mais obstar, seja conhecido o mérito da oposição. 4. Face ao exposto, os Juízes da Secção do Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo acordam, em conferência, conceder provimento ao recurso, revogar a sentença recorrida e ordenar que os autos regressem à 1ª instância para aí prosseguirem, se a tal nada mais obstar. Sem custas. Lisboa, 18 de Junho de 2013. – Lino Ribeiro (relator) – Dulce Neto – Isabel Marques da Silva.