01133/04 - Supremo Tribunal Administrativo

I. O tribunal ad quem pode alterar a decisão sobre a matéria de facto do tribunal de 1.ª instância se esta tiver sido apenas tomada com base nos elementos constantes dos autos e do processo burocrático (artigo 712.º, n.º 1, alínea a), e 749.º, ambos do CPC, ex vi artigo 102.º da LPTA).

II. Não merece censura a decisão de considerar como não provado que o licenciamento de obras de remodelação e ampliação de uma casa de habitação (benfeitoria feita pelo requerente, no âmbito do regime de colonia vigente na Região Autónoma da Madeira) foi um licenciamento não sujeito à condição do requerente adquirir o terreno onde essa casa estava construída, se o acto de licenciamento deferiu o respectivo pedido com base no requerimento de pedido de licenciamento e do parecer da autoridade técnico-sanitária, e, naquele requerimento, apenas era manifestado o interesse nessa aquisição, a que se seguiu uma informação dos serviços a dizer que, no momento essa aquisição não era viável, e a autoridade sanitária se limitou a confirmar a necessidade de obras, em face do estado de degradação da casa.

III. Não enferma de ilegalidade, imputada à ilegitimidade do requerente, o acto que deferiu o licenciamento das obras supra referidas em casa construída por ex-colono, licenciamento esse efectuado após a extinção do regime de colonia operado pelo Decreto Regional n.º 13/77/M, de 18/10/77, pois que, para além do ex-colono continuar a ser o titular da casa, que não podia ser remida pelo senhorio (artigos 8.º e 9.º, n.º 1, do referido diploma), passou também a ser arrendatário rural do terreno onde a casa estava implantada (artigo 1.º do mesmo diploma), pelo que, sendo a entidade licenciadora o senhorio, no acto de licenciamento não se pode deixar de ver a concessão de autorização do senhorio para realização dessas obras. E, consequentemente, era titular de direitos que lhe conferiam a faculdade de realizar as obras (cfr. artigo 9.º, n.º 1 do DL 555/99, de 16/12).

Acordam, em conferência, na 2.ª Subsecção da Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

1. RELATÓRIO

1. 1. A... e marido, com os devidos sinais nos autos, interpuseram, no Tribunal Administrativo e Fiscal do Funchal, recurso contencioso da deliberação da Câmara Municipal do Machico de 26/9/2 002, que invalidou o licenciamento de 17/10/2 001, que autorizara aos recorrentes a conservação, remodelação e ampliação de uma casa datada de 1 937, imputando-lhe vários vícios de violação de lei.

Por sentença do referido tribunal de 7/5/2 004, foi concedido provimento ao recurso contencioso e anulado o acto impugnado, por ter sido considerado verificado o vício de violação de lei, decorrente da ilegal revogação do despacho de 17/10/2 001.

Com ela se não conformando, a Câmara Municipal do Machico interpôs recurso para este STA, em cujas alegações formulou as seguintes conclusões:

1.ª - O Tribunal Administrativo do Funchal julgou mal ao ter considerado como facto não provado que a licença foi concedida na condição de os recorrentes adquirirem o terreno em causa.

2.ª - A licença de obras de ampliação foi condicionada à referida aquisição.

3.ª - Os agravados requereram à agravante autorização para ampliação da sua casa de moradia, sabendo que o prédio não era seu.

4.ª - A casa dos requerentes/agravados situa-se num terreno municipal.

5.ª - No requerimento inicial que apresentaram, os agravados referiram que condicionavam essas obras à aquisição do terreno onde se integra a casa.

6.ª - O terreno em causa pertence ao património imobiliário municipal.

7.ª - Em tempos, o regime jurídico que justificava a ocupação daquela faixa de terreno era a colonia, regime extinto e hoje convertido em arrendamento rural.

8.ª - Só os senhorios de um terreno dado de arrendamento rural têm legitimidade para requerer licenciamento de obras de edificação.

9.ª - A Câmara Municipal do Machico, ora agravante, licenciou obras de ampliação e reconstrução, condicionando essa licença, conforme o exposto pelos requerentes, ora agravados, a parecer da Comissão Técnica da Delegação de Saúde do Centro de Segurança Social do Machico.

10.ª - Este parecer referia que a casa em questão tinha más condições de salubridade e falta de espaço.

11.ª - A agravante não tinha competência, nos termos do artigo 10.º do RGEU, de passar essa licença, sem que antes a Assembleia Municipal autorizasse a aquisição dos prédios pelos agravados.

12.ª - A Edilidade só tinha competência para autorizar obras para corrigir más condições de salubridade.

13.ª - Os agravados nunca pediram à Assembleia Municipal para adquirirem o terreno em causa.

14.ª - Os agravados excederam na obra em causa.

15.ª - O acto administrativo de licenciamento é nulo, pois padece de incompetência absoluta.

16.ª - Tal configura um vício cuja cominação é a nulidade do acto, nos termos do artigo 133.º, n.º 2, alínea b), do CPTA.

Os recorrentes contenciosos contra-alegaram, tendo formulado as seguintes conclusões:

1.ª - A licença foi concedida de forma incondicional, ou seja, a condição de aquisição do terreno não era condição de validade para emissão da licença de construção.

2.ª - Houve sim, da parte dos ora agravados, numa exposição dirigida à autarquia, a manifestação de vontade em adquirir o solo respeitante às benfeitorias urbanas.

3.ª - Sem que isso, reafirme-se, tenha constituído condição de licenciamento.

4.ª - Tal licença foi emitida para ampliação e reconstrução da moradia existente.

5.ª - E a obra estava a ser executada em conformidade com o que havia sido deferido.

6.ª - Os prédios que foram submetidos a tal regime continuam, até hoje, a constituir propriedades imperfeitas, pois, quer o senhorio, quer o colono, continuam a gozar de direitos sobre os mesmos, os quais não podem fazer valer-se separadamente.

7.ª - À luz do regime de colonia, constituíram-se direitos prediais que ultrapassam o regime de arrendamento rural.

8. ) - Os agravados possuem aquela benfeitoria há cerca de sessenta anos, o que lhes atribui direitos sobre aquele prédio que ultrapassa a própria qualidade de colono, constituindo um direito autónomo já adquirido.

9.ª - Até por que em sentido contrário dispõem os n.ºs 1 e 2 do artigo 9.º do Decreto Regional n.º 13/77/M, com remissão para o artigo 6.º do mesmo diploma, donde resulta claro que, mesmo que o senhorio quisesse remir as benfeitorias não podia remir a parte correspondente à habitação e ao logradouro.

10.ª - O licenciamento concedido, não punha em causa direitos da autarquia, pois refere-se a um espaço cuja ocupação é feita pelos agravados e sua família há mais de sessenta anos (protegido pelos Decretos regionais que procederam à extinção da colonia), constituindo um espaço onerado.

11.ª - Em termos fiscais o prédio é composto por duas partes (a nua propriedade e a benfeitora), tendo inclusive inscrição matricial a favor dos colonos.

12.ª - O prédio em questão não tem a área de 64 859m2, conforme é referido no parecer da autarquia.

13.ª - O prédio colonizado pelos agravados tem a área de 330 m2 e constitui o prédio 125/21 da Secção "BS" da freguesia do Machico.

14.ª - Pelo que a sua alienação não extravasava a competência do Presidente da Câmara.

15.ª - O prédio em questão possui rendimentos e artigos autónomos, não necessitando, pois, de nenhum acto administrativo de autonomização (ao contrário do invocado no douto parecer jurídico que serviu de fundamento ao embargo.

16.ª - Mas, mesmo que necessário fosse, o fraccionamento era sempre possível à luz do artigo 8.º do Decreto Regional n.º 16/79.

1. 2. O Exm.º Magistrado do Ministério Público emitiu o douto parecer de fls 138-138, no qual se pronunciou pelo não provimento do recurso, por, em síntese: a questão da incompetência da Câmara recorrida para o licenciamento em causa não ter sido objecto de conhecimento na sentença recorrida e, como tal, não poder ser conhecido o recurso jurisdicional relativamente a essa questão, em virtude de se tratar de uma incompetência relativa, geradora de mera anulabilidade e, como tal, insusceptível de conhecimento oficioso; não merecer censura a sentença recorrida relativamente à legitimidade dos recorrentes para requerem a licença de obras em causa, em virtude de, no regime de colonia, as benfeitoria (casas onde vivem) pertencerem aos colonos e o licenciamento em causa ter por objectivo obras de remodelação, conservação e ampliação de uma casa que fora submetida a esse regime.

1. 3. Foram colhidos os vistos dos Exm.ºs Juízes Adjuntos, pelo que cumpre decidir.

2. FUNDAMENTAÇÃO

2. 1. OS FACTOS:

A sentença recorrida deu como provados os seguintes factos:

1. Por requerimento apresentado na CMM a 25/8/2 000, os recorrentes solicitaram ao presidente da CMM licença para obras de conservação, remodelação e ampliação de uma moradia no Sítio da Misericórdia do Machico, construída em 1937, conforme melhor consta da p. i. e do PI em anexo, que dou aqui por reproduzido;

2. Em 17/10/2 001, foi deferido o projecto da alterações, apresentado em 10/10/2 001, àquele projecto, tendo por base a exposição de 25/8/2 000 e a vistoria técnico-sanitária da Autoridade de Saúde de 30/11/2 000, emitindo-se depois o alvará de licença n.º 414, de 19/11/2 001 (doc.2);

3. A Autoridade de Saúde informou que a habitação existente estava degradada e sem condições de higiene, saúde e salubridade;

4. Em 26/9/2 002, a CMM deliberou invalidar o acto de 17/10/2 001 de acordo com o parecer do Gabinete jurídico.

5. Esta parecer, datada de 10/9/2 002, diz que:

Face à presente exposição (da ora recorrente pedindo autorização para continuar a obra embargada), mantemos a posição do parecer destes serviços de 30/1/2 002.

(...) somos de parecer que a CMM deve deliberar no sentido da invalidade da licença, nos termos do artigo 67.º do RJUE.

6. O parecer de 30/1/2 002 diz que:

- a requerente está a edificar uma moradia completamente nova, o que excede o âmbito do RGEU;

- foi violado o artigo 53.º, 2, i) da LAL;

- a licença é inválida ao abrigo do artigo 67.º do RJUE.

2. 2. O DIREITO:

No presente recurso jurisdicional, os recorrentes põem em causa a sentença recorrida relativamente a: i) - decisão sobre a matéria de facto, na parte em que deu como não provado que a licença invalidada foi concedida sob a condição dos recorrentes adquirirem o terreno onde a casa estava construída (conclusões 1.ª a 7.ª e 9.ª); ii) - decisão que julgou os recorrentes detentores de legitimidade para requererem o licenciamento em causa (conclusão 8.ª); iii) - decisão que julgou a recorrida competente para efectuar esse licenciamento (conclusões 10.ª a 16.ª).

Vejamos se lhe assiste razão.

2. 2. 1. De acordo com o estabelecido no n.º 1 do artigo 712.º do CPC, aplicável ex vi artigo 749.º do mesmo diploma e artigo 102.º da LPTA, a decisão do tribunal de 1.ª instância sobre a matéria de facto pode ser alterada, além do mais, "se do processo constarem todos os elementos de prova que serviram de base à decisão sobre os pontos da matéria de facto em causa (...) - alínea a), 1.ª parte.

Não se verificando, in casu, qualquer das circunstâncias previstas na 2.ª parte da referida alínea e nas alíneas b) e c) do mesmo preceito, não tendo sequer havido audiência de discussão e julgamento, essa decisão só assentou nos elementos constantes dos autos e do processo burocrático, pelo que pode este Supremo Tribunal sindicar essa decisão.

O que os recorrentes põem em causa é não ter sido dado como provado que o licenciamento invalidado foi concedido sob a condição dos recorrentes adquirirem o terreno onde a moradia em questão estava construída.

Mas não lhes assiste razão.

Na verdade, o licenciamento em causa, revogado pelo acto contenciosamente impugnado, foi deferido, "tendo em conta a exposição da requerente de 25/8/2 000 e a vistoria técnico - sanitária da Autoridade de Saúde de 30/11/2 000 (fls 97 do processo burocrático).

Na referida exposição, a requerente, após referir que residia num terreno municipal e que possuía a benfeitoria existente nesse espaço (uma moradia), que era insuficiente para albergar o seu agregado familiar, pediu autorização para proceder à ampliação dessa moradia, manifestando ainda o seu interesse em comprar o terreno camarário onde a mesma estava implantada (fls 1 e 2 do p.b.).

A Autoridade de Saúde emitiu um parecer que consta de fls 7 e 8 dos autos e consigna, em síntese, como consta do n.º 3 da matéria de facto provada, que a habitação existente estava degradada e sem condições de higiene, saúde e salubridade.

Na sequência, foi efectuada uma análise dos serviços ao processo e relatório técnico-sanitário, na qual consta, nomeadamente, que, "relativamente à pretensão de compra, que a requerente expõe, não nos parece viável, uma vez que com o novo arruamento e urbanização se reformulará o cadastro, dificultando-se o processo com a alienação de bens/património camarário que a pretensão subentende, devendo, tal como foi referido, aguardar-se o parcelamento em estudo e posteriormente a aquisição por parte dos interessados (fls 48 do p. b.).

Seguiu-se a apresentação de uma alteração ao projecto (fls 50 e seguintes do p. b.), sobre o qual recaiu parecer favorável da autoridade sanitária (fls 96), tendo, depois, sido deferida a licença de ampliação da moradia (fls 97).

Do exposto resulta que a requerente apenas manifestou interesse em adquirir o terreno em causa, não se vinculando a essa aquisição, tendo os próprios serviços da recorrida emitido parecer de inviabilidade dessa aquisição, havendo, assim, de se interpretar o licenciamento como um licenciamento incondicional, ou seja, não dependente da aquisição do terreno, que até era considerada inviável, mas apenas motivado pela insuficiência da moradia em causa para albergar o seu agregado familiar, pelo seu mau estado de conservação e pelo cumprimento do projecto das regras de construção, do ponto de vista urbanístico e sanitário.

Não merece, por isso, qualquer censura a decisão da sentença recorrida de considerar como não provado que a licença invalidada pelo acto recorrido foi concedida na condição dos recorrentes adquirirem o terreno em causa, pelo que improcedem as conclusões 1.ª a 7.ª e 9.ª das alegações da recorrente.

2. 2. 2. Defende a recorrente que a sentença recorrida errou ao decidir que os recorrentes contenciosos detinham legitimidade para requerer o licenciamento em causa, em virtude do terreno onde a moradia estava implantada não ser seu, mas apenas dele serem arrendatários, em virtude da extinção do regime de colonia e da transformação dos colonos em arrendatários rústicos.

Com essa alegada ilegitimidade, pretende a autoridade recorrida, ora recorrente, fundamentar à ilegalidade do licenciamento de 17/10/2 001 e a consequente legalidade do acto contenciosamente impugnado, que o revogou.

Mas também lhe não assiste razão, como se demonstrará.

A sentença recorrida considerou que os recorrentes foram colonos, o que é aceite pela autoridade recorrida, e que, como tal, eram os donos da moradia (benfeitorias), pelo que, sabendo aquela (senhoria) que eles eram colonos (ou sucessores de colonos), estava satisfeito o disposto no artigo 14.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 445/91, de 20/11, no artigo 9.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 555/99, de 16/12, e no artigo 2.º, n.º 1, alínea b) da Portaria n.º 1115-B/94, de 15/12.

O licenciamento em causa (revogado pelo acto impugnado) foi desencadeado e deferido na vigência do Regime Jurídico da Urbanização e Edificação (RJUE), aprovado pelo Decreto-Lei n.º 555/99, de 16/12, que, por isso, é o regime aplicável (cfr. artigos 2.º, alínea d) e 60.º, n.º 2, deste diploma) e que estatui, no n.º 1 do seu artigo 9.º, que o requerimento de pedidos de licenciamento devem conter a indicação de titular de qualquer direito que lhe confira a faculdade de realizar a operação urbanística a que se refere a pretensão.

Resulta claramente dos autos, e nenhuma das partes põe em causa, que os recorrentes contenciosos haviam sido colonos, tendo passado, com a extinção das colonias na região Autónoma da Madeira, operada pelo Decreto Regional n.º 13/77/M, de 18/10/77, à situação de arrendatários rurais (artigo 1.º do citado diploma).

Em face do estabelecido no n.º 1 do artigo 9.º deste mesmo diploma, a habitação do colono e o logradouro a ela afecto não lhe podem ser retirados, face à estabelecida impossibilidade de remição pelo senhorio, o que significa que o ex-colono continuou a ser o possuidor das benfeitorias por ele realizadas, relativas às suas casas de habitação, o que leva a considerá-los titulares de um direito que lhes conferia a faculdade de realizar obras nessas casas.

Por outro lado, a ora recorrente, que era senhoria dos recorrentes contenciosos, ora recorridos, conhecia perfeitamente a situação, como bem salienta a sentença recorrida, pelo que podendo os arrendatários proceder a obras desde que autorizados pelos senhorios, tem de se considerar contida essa autorização no deferimento do licenciamento.

O que nos leva a considerar os recorrentes contenciosos titulares de direitos que lhes conferem a faculdade de realizar as obras e a afastar a sua ilegitimidade no âmbito do processo de licenciamento das obras em causa, com a consequente improcedência da conclusão 8.ª das alegações da recorrente.

2. 2. 3. Finalmente, considera a recorrente que o licenciamento de 17/10/2 001 era ilegal, por força da incompetência da entidade licenciadora, que alicerça no facto da Câmara Municipal apenas ter competência para licenciar obras para corrigir más condições de salubridade, ao abrigo do Artigo 10.º do RGEU, e, no caso presente, se estar perante a construção de uma obra totalmente nova, sob a condição da aquisição pela recorrente contenciosa do terreno onde a mesma se ia implantar, pelo que, atento o valor desse terreno, a venda tinha de ser autorizada pela Assembleia municipal, pelo que, o não tendo sido, se estava perante um acto inquinado de incompetência absoluta e, como tal, nulo.

São patentes os equívocos da recorrente.

Antes do mais, é de considerar, como resulta do expendido em 2.2.1., que o licenciamento de 17/10/2 001, revogado pelo acto contenciosamente impugnado, consubstancia um licenciamento de conservação, remodelação e ampliação da moradia da recorrente, sem qualquer condição. O facto de não ter eventualmente sido executado o projecto licenciado não contende minimamente com a legalidade desse licenciamento, apenas podendo determinar o embargo das obras, que se verificou, mas não constitui objecto do recurso contencioso.

A entidade competente para o aprovar é, assim, a Câmara Municipal, independentemente de se tratar de obras de beneficiação, ao abrigo do artigo 10.º do RGEU ou de quaisquer outras obras (artigo 64.º, n.º 5, alínea a) da LAL, aprovada pela Lei n.º 169/99, de 18/9, e artigo 5.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 555/99, de 16/12).

A referência ao artigo 53.º, n.º 2, alínea i) da LAL afigura-se improcedente, pois que o que está em causa é o licenciamento de uma obra de remodelação e ampliação de obra já existente, considerando a sentença recorrida que esse licenciamento não onerou o terreno propriedade da autarquia, na medida em que já estava onerado com a benfeitoria (moradia) pré-existente, tendo continuado onerado com a moradia remodelada e ampliada (consigna-se, a este respeito, que, contrariamente ao defendido pelo Exm.º Magistrado do Ministério Público, a questão da incompetência da recorrida foi tratada, embora sob outra veste jurídica, pois que aquela era sustentada na violação do artigo 53.º, n.º 2, alínea i) da LAL).

A violação deste preceito nunca levaria à incompetência da recorrida, mas a um vício de violação de lei (resultante de um licenciamento onerador de bens imóveis do município sem autorização da Assembleia Municipal), que a sentença considerou não verificado nos termos referidos, afigurando-se-nos manifesta a sua improcedência, mesmo considerando que a ampliação da moradia em causa podia implicar um aumento do ónus para o terreno em que estava edificada.

Na verdade, o ónus apenas incidiria sobre a parcela de terreno em que os recorrentes tinham feito benfeitorias, que era apenas de 330 m2 e não de 64 859 m2, como defende a autoridade recorrida (área essa que se refere a todo o terreno objecto das ex - colonias), a que estava atribuído um número matricial - prédio n.º 125/21 da Secção "BS" da freguesia do Machico -, com um valor locativo de 147$00 (fls 16 dos autos), sendo certo que o seu fraccionamento sempre seria possível (cfr. artigo 8.º do Decreto Regional n.º 16/79, de 14 de Setembro), e da estimativa de custos constante do processo de licenciamento, cujo projecto viria a ser aprovado, consta que o valor das obras constantes desse projecto era de 10 500 000$00 (fls 55 do processo burocrático), ou seja, um valor muito inferior ao fixado, ao tempo, na lei, para haver lugar a autorização da Assembleia Municipal (310 330,00 euros - 62 215 000$00), sendo, por isso, plenamente evidente não ser necessária essa autorização.

Improcedem, assim, também as conclusões 10.ª a 16.ª das alegações da recorrente.

3. DECISÃO

Nesta conformidade, acorda-se em negar provimento ao recurso.

Sem custas, por delas estar isenta a recorrente, em virtude de se tratar de processo instaurado antes de 1/1/2 004.

Lisboa, 18 de Janeiro de 2005. – António Madureira – (relator) – São Pedro – Fernanda Xavier.