01399A/02 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Se o acórdão anulatório considerou que a indemnização devida aos senhorios de um prédio rústico ocupado no âmbito da reforma agrária deveria ser determinada considerando-se as rendas que seriam devidas como se a relação de arrendamento se tivesse mantido durante o período da ocupação, atendendo-se à evolução previsível e presumível delas nesse lapso de tempo, está imediatamente excluído que a execução do aresto passe pela coincidência automática de tais rendas com as rendas máximas previstas nas tabelas então aplicáveis ao arrendamento rural.

II- Na impossibilidade de agora directamente se determinar quais as rendas que, não fora a ocupação do imóvel, hipoteticamente vigorariam durante o tempo dela, há que apurar os valores dessas rendas por meios indirectos e aproximativos.

III- Embora o rendimento líquido da terra arrendada e o valor da respectiva renda apresentem evoluções relativamente independentes, pode aquele rendimento servir de meio indirecto de abordagem à modificação que as rendas poderiam ter sofrido durante o período da ocupação do prédio.

IV- Obtido, assim, o valor das ditas rendas, a execução do julgado anulatório implica que esse montante seja reportado à data da ocupação para ser actualizado a partir daí, nos termos do art. 24º da Lei n.º 80/77, de 26/10.

V- Esta actualização opera-se ficcionando-se que tal montante correspondera a um título de dívida pública cujos juros se iriam vencendo e capitalizando durante o seu prazo legal de vigência.

VI- Só no fim desse prazo a actualização da indemnização se perfaz, sendo devidos juros moratórios, à taxa legal, desde esse momento até à ocasião do pagamento efectivo dela.

Acordam na 1.ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo:

A. .., ..., ... e marido, ..., ... e marido, ..., e ..., todos identificados no processo, por apenso aos autos de recurso contencioso que tomou por objecto o despacho conjunto do Ministro da Agricultura, do Desenvolvimento Rural e das Pescas e do Secretário de Estado do Tesouro e das Finanças, acto que se analisa nas decisões por eles emitidas, respectivamente, em 29/8/01 e em 27/9/01, vêm requerer a execução do acórdão aí proferido que anulou tal acto em virtude da ilegalidade do critério usado no cálculo da indemnização que aos recorrentes é devida pela privação temporária das rendas relativas a três prédios, cujo conjunto forma a ..., ocupada no âmbito da designada reforma agrária.

Os requerentes pretendem que o julgado anulatório seja executado de modo que as entidades requeridas sejam condenadas a pagar-lhe uma importância que não determinam, mas que entendem dever ser calculada a partir de 20.659,76 euros – quantia esta que, a seu ver, representa os valores das rendas de que ficaram privados. E dizem que esta quantia deverá servir de base ao cálculo dos «juros previstos nos arts. 19º e 24º da Lei n.º 80/77» e, ainda, à determinação de juros de mora, que crêem devidos desde a data em que foi proferido o acto anulado até ao momento em que a indemnização seja efectivamente paga, tendo os requerentes procedido a uma liquidação parcial destes juros.

Ademais, os requerentes assinalam que esta sua maneira de executar o julgado contrasta com a ilegalidade flagrante da «proposta de decisão» que lhes foi remetida e contra a qual já se pronunciaram fora do processo. E pretendem ainda que se estabeleça uma sanção pecuniária compulsória a cargo dos titulares dos órgãos implicados na execução do acórdão anulatório e que será exigível caso eles o não executem no prazo de trinta dias.

O Ministro da Agricultura, do Desenvolvimento Rural e das Pescas contestou, sustentando que a aludida proposta de decisão se orienta no sentido de que o acórdão anulatório seja integral e legalmente executado.

O Secretário de Estado do Tesouro e das Finanças aderiu por inteiro à contestação do referido Ministro.

Os exequentes replicaram, discordando do critério apontado pela Administração para executar o acórdão anulatório.

À decisão interessam os seguintes factos, que consideramos assentes:

1- Pelo acórdão de 13/5/04, constante de fls. 99 e ss. dos autos principais, este STA anulou o despacho conjunto «supra» referido – de 29/8/01 e de 27/9/01 – que determinara a indemnização devida aos recorrentes pela privação temporária da denominada «...», sita no concelho de Alvito, composta por três prédios e ocupada no âmbito da reforma agrária.

2- Esse aresto foi confirmado por acórdão do Pleno, datado de 4/5/06 e constante de fls. 145 e ss. dos autos principais, que transitou em julgado.

3- Em 23/1/07, a Chefe de Gabinete do Ministro da Agricultura, do Desenvolvimento Rural e das Pescas enviou ao Advogado dos ora exequentes a proposta de decisão que consta de fls. 10 a 16 deste apenso e que aqui se dá por reproduzida.

4- Os ora exequentes pronunciaram-se sobre essa proposta nos termos que constam de fls. 17 e 18 deste apenso, que aqui se consideram reproduzidos.

5- Os exequentes, enquanto únicos herdeiros de ..., têm conjuntamente direito a 1/5 da herança indivisa de ..., falecida em 9/3/62 e mãe daquele ... – incluindo-se nesta herança a

6- Essa Herdade foi ocupada, no âmbito da chamada reforma agrária, em 30/7/75 e foi devolvida em 13/11/89.

7- À data da ocupação, a Herdade estava arrendada pela renda anual de 400.000$00.

8- Na «proposta» referida no n.º 3, a Administração procedeu ao cálculo da indemnização considerando que a evolução presumível das rendas seria idêntica à evolução média do rendimento líquido dos prédios directamente explorados pelos seus titulares, tal como essa evolução decorre dos quadros anexos à Portaria n.º 197-A/95, de 17/3.

11- Na aludida «proposta», e para concretizar esse cálculo, a Administração procedeu às seguintes operações matemáticas:

- fez acrescer 40% ao valor da renda vigente no momento da ocupação, por entender ser esse o aumento médio do rendimento líquido dos prédios que decorre dos quadros anexos à Portaria n.º 197-A/95;

- multiplicou o valor obtido pelo número de anos e fracção durante os quais os donos da ... estiveram privados dela;

- introduziu deduções ao produto dessa multiplicação para assim se obter uma «compatibilização com o sistema de pagamento instituído no âmbito da Lei 80/77».

Passemos ao direito.

Por força do disposto no art. 5º, n.º 4, da Lei n.º 15/2002, de 22/2, o presente processo de execução está sujeito ao regime previsto no CPTA; e, do art. 173º deste diploma, decorre que a execução do julgado anulatório consiste na reconstituição da situação actual hipotética, isto é, na reposição da situação que presumivelmente existiria se, na vez do acto anulado, tivesse sido emitido um acto legal. Sendo assim, tal preceito exige que a Administração, para executar espontânea ou compulsivamente o julgado, profira os actos jurídicos e pratique as operações materiais que se mostrem indispensáveis à plena reintegração da ordem jurídica violada.

«In casu», o despacho conjunto contenciosamente recorrido foi anulado por ter definido o montante da indemnização devida aos ora exequentes segundo um critério ilegal – o de se achar o «quantum» das rendas por eles não recebidas durante o tempo de privação do imóvel mediante a mera multiplicação da renda vigente à data da ocupação pelo tempo desta. E o acórdão exequendo explicou que o critério a usar para o efeito no procedimento administrativo deveria atender à possibilidade de evolução das rendas durante o período de privação dos prédios, referindo-se depois o valor delas «à data da ocupação». Portanto, o dito aresto apontou à Administração as duas primeiras operações a realizar com vista à obtenção final da indemnização: «primo», determinar quais as rendas que, não fora a ocupação dos imóveis, teriam presumivelmente vigorado durante o tempo dela, ou seja, entre 18/10/75 e 13/11/89; «secundo», calcular o valor que a tais rendas corresponderia em 18/10/75. E o acórdão anulatório explicou ainda que esse valor global das rendas reportado «à data da ocupação» haveria depois de ser actualizado «nos termos dos artigos 19º e 24º da Lei n.º 80/77».

A Administração não executou espontaneamente o aresto anulatório, ainda que tivesse dado entretanto alguns passos preparatórios nesse sentido – como se vê pela «proposta de decisão» junta aos autos a fls. 10 e ss.. Ora, assim como os exequentes formularam o seu pedido de execução reportando-o, por contraste, ao «modus faciendi» que a Administração incluíra nessa «proposta», também nós tomaremos alguns elementos dela como base de raciocínio e de exposição; fá-lo-emos por comodidade discursiva e por pragmatismo, já que, tal «proposta» afinal se apresentou como uma antecipação do omitido acto exequendo.

No que toca à primeira operação acima referida, a factualidade provada diz-nos que a «proposta de decisão» de fls. 10 e ss. deste apenso intentou apurar a evolução previsível das rendas através do critério legal determinativo do aumento médio do rendimento líquido dos prédios que integravam a .... Mas os exequentes discordam deste método, defendendo que o apuramento das rendas hipotéticas deverá fazer-se por recurso às rendas máximas dos arrendamentos rurais, estabelecidas nas sucessivas portarias que, para o efeito, vigoraram durante o período da ocupação dos imóveis.

No entanto, é constante a jurisprudência deste STA no sentido de que a evolução presumível das rendas não é alcançável através da mera e automática aplicação dessas tabelas (cfr., a título ilustrativo, o acórdão do Pleno da Secção de 31/3/04, proferido no recurso n.º 48.089, bem como a jurisprudência a propósito aí citada que, aliás, reenvia para muitos outros arestos). Ademais, esta questão da atendibilidade necessária das rendas máximas não é nova, pois os aqui exequentes já a haviam suscitado, sem êxito, no seu recurso contencioso – como mostra o pormenor de o aresto anulatório ter afastado uma consideração forçosa das ditas rendas.

Deste modo, e adquirido que o critério indicado pelos exequentes, ao menos por si só, não serve, ponderaremos de seguida se, na determinação das rendas atendíveis, a mencionada «proposta de decisão» se mostra fiel ao aresto anulatório.

Conforme consta da factualidade provada, o «iter» usado nessa «proposta» consistiu em considerar o aumento do rendimento líquido dos prédios, que no caso se estimou em 40%; depois, essa percentagem foi somada ao valor das rendas vigentes aquando da ocupação e o resultado dessa soma foi, por sua vez, multiplicado pelo tempo de privação dos imóveis. Nesta conformidade, o percurso seguido pela «proposta de decisão» ateve-se imediatamente ao rendimento fundiário dos imóveis, e não às rendas que provavelmente teriam existido, não fora a ocupação; e, como é indesmentível que as rendas e o rendimento agrícola são realidades com alguma independência recíproca, pode dizer-se que, «primo conspectu», a metodologia adoptada pela «proposta» repugna ao teor do julgado anulatório.

Todavia, essa primeira aparência cede ante uma análise mais funda. Trinta anos volvidos sobre as datas das ocupações dos prédios, é extremamente problemático reconstituir agora as rendas que poderiam ter então vigorado de facto. Aliás, o próprio método usado pelos exequentes, que afinal também é enviesado, dá nota dessas mesmas dificuldades. Isto significa que a determinação das rendas hipotéticas – que constitui a primeira tarefa a empreender para se executar o julgado anulatório – não parece ser hoje directamente realizável; e que será provavelmente vão tudo o que agora se faça no sentido de se tentar captar, com um rigor mínimo e satisfatório, como teriam evoluído verdadeiramente as rendas se os imóveis nunca tivessem sido ocupados. Mas, se tais rendas presumíveis não podem ser atingidas de um modo directo, que inquira das vicissitudes certas ou prováveis do contrato de arrendamento, terão de sê-lo indirectamente ou em termos aproximativos – sem o que o julgado anulatório permaneceria «ad aeternum» por executar.

Torna-se agora claro que o método acolhido na «proposta de decisão» traduziu uma maneira oblíqua, indirecta ou mediata de chegar, pelo rendimento líquido, às rendas hipotéticas. Concede-se que o rendimento fundiário de um prédio rústico locado e as respectivas rendas, embora normalmente correspondentes ou proporcionais no início da vigência dos arrendamentos, não se modificam necessariamente «pari passu». Mas, como o valor das rendas dos arrendamentos rurais vigentes em 1975 só excepcionalmente poderia ser revisto (cfr. os artigos 6º, n.º 6, do DL n.º 201/75, de 15/4, e o art. 14º da Lei n.º 76/77, de 29/9), era de presumir que, na hipótese de os prédios em causa não terem sido ocupados, as rendas só viessem a ser modificadas se o rendeiro saísse e se, portanto, fosse celebrado com outrem algum novo contrato; e, nesta hipótese, a renda a fixar reflectiria provavelmente a produtividade do prédio – como acima dissemos. Nesta perspectiva, a abordagem do valor das rendas pelo prisma do rendimento líquido já não se apresenta como artificiosa ou arbitrária. E, na medida em que o resultado atingido concerne, afinal, às rendas que presumivelmente vigorariam durante a ocupação, temos que o critério utilizado na «proposta» acaba por se harmonizar com as imposições do acórdão exequendo – que obrigara a considerar essas mesmas rendas. Portanto, tal «proposta de decisão» não se desviou verdadeiramente do que o julgado anulatório dissera, pois, e de entre os vários caminhos possíveis para alcançar o fim estabelecido, escolheu um meio objectivamente alcançável – o rendimento líquido – tomando-o como mero suporte da determinação final das rendas hipotéticas que urgia apurar.

Assim, temos que a primeira operação a fazer foi realizada naquela «proposta de decisão» de um modo que não repugna ao título executivo. Com efeito, ela afastou-se do método ilegal de somente atender ao «quantum» das rendas de 1975, e antes determinou, ainda que por critérios indirectos e aproximativos, os valores das rendas que, não fora a ocupação, presumivelmente vigorariam no tempo dela – exactamente como o acórdão anulatório exigira. Aliás, a jurisprudência do STA nesta matéria tem constantemente dito que é aceitável esse modo de atingir as rendas hipotéticas. Daí que tenhamos por certo que os exequentes não se mostraram capazes de persuadir que esse segmento da «proposta de decisão» dissentia verdadeiramente do aresto exequendo.

A operação que o acórdão anulatório seguidamente impusera consistia em, depois de apurado o valor das rendas hipotéticas, reportá-lo à data da ocupação dos prédios. Neste particular, a execução implica que se deflacionem as rendas dos vários anos de privação dos imóveis de modo a encontrar o valor delas em 18/10/75 («vide», a propósito da indispensável consideração dessa deflação, a referência do aresto da Subsecção à «evolução do valor da moeda»). É que só assim se chegará ao «montante a indemnizar» (cfr. o quadro anexo à Lei n.º 80/77), isto é, a um valor, reportado «ex vi legis» à data da ocupação, cuja actualização deva depois fazer-se «nos termos dos arts. 19º e 24º da Lei n.º 80/77» – como se disse no mesmo aresto.

Portanto, os valores resultantes da «evolução previsível das rendas» hão-de ser objecto de uma operação de deflação que os reporte a 18/10/75. E o «quantum» assim obtido será seguidamente actualizado de acordo com o mecanismo previsto naqueles arts. 19º e 24º, ou seja, tudo se passará como se tivesse sido emitido um título de dívida pública nesse montante, cujos juros se fossem entretanto vencendo e capitalizando.

Contudo, e como resulta do anexo à Lei n.º 80/77, esses hipotéticos títulos de dívida pública tinham legalmente um prazo limite. Assim, aquela capitalização dos juros só podia fazer-se durante o período legal de vigência dos títulos. E, se é exacto que as descritas operações garantem que a actualização da indemnização se obtém, e se completa, no termo desse período, também é certo que não há suporte legal para que se ficcione a persistência do título de dívida pública a partir desse momento. Por isso, tem de se considerar que a indemnização devida se considera actualizada no fim do período do título suposto ou hipotético – tal como o julgado anulatório indiscutivelmente preconizou.

Todavia, algum tempo irá fatalmente decorrer entre essa ocasião (que corresponde ao fim do prazo do hipotizado título de dívida pública e, também, ao momento da actualização do «quantum» indemnizatório) e o pagamento da indemnização. É claro que a Administração não pode pretender pagar, «agora», precisamente o mesmo que deveria ter pago vários anos atrás – pois isso redundaria num claro prejuízo para os exequentes, devido à desvalorização monetária entretanto verificada. Sendo assim, impõe-se que sejam pagos aos exequentes juros moratórios legais, calculados a partir do «quantum» correspondente à capitalização daquele título de dívida pública – o que se compreende, pois, estando a indemnização actualizada «ex ante» por aquele modo (previsto na Lei n.º 80/77), apenas haverá que ressarcir os exequentes pelo momento tardio de um pagamento que a Administração há muito devia ter efectuado.

Sendo assim, a presente execução de julgado deverá consistir na emissão de um novo despacho conjunto em que se determine a indemnização devida aos ora exequentes a partir das seguintes operações:

(i) Apuramento das rendas hipotéticas durante o período da ocupação da ... – o que pode ser feito nos moldes insertos na aludida «proposta de decisão» (neste sentido, e v.g., cfr. os acórdãos proferidos em 3/2/05, nos processos ns.º 47.393-A, 48.086-A, 1343/02-A e 1384/02-A, e em 9/2/05, no processo n.º 1164/02-A).

(ii) Determinação do valor dessas rendas à data da ocupação da Herdade, o que implica a respectiva deflação.

(iii) Actualização desse montante nos termos dos arts. 19º e 24º da Lei n.º 80/77, o que leva à consideração de que esse seria o valor de um título de dívida pública cujos juros se capitalizariam durante o período da sua vigência – conforme o quadro anexo à mencionada Lei.

(iv) Cálculo dos juros moratórios devidos, à taxa legal, desde o fim desse período de vigência (momento em que a indemnização se tem por actualizada) até efectivo pagamento.

(v) Por fim, realização das operações de processamento e de pagamento.

Resta apreciar se é justificável a imposição de uma sanção pecuniária compulsória, tal como os exequentes preconizam. «Prima facie» dir-se-ia que sim, pois a prolação do referido despacho conjunto parece-se com o «facto infungível» aludido no art. 168º do CPTA. Todavia, a determinação da indemnização faz-se a partir de dados objectivos e é realizável por qualquer pessoa dotada dos devidos conhecimentos matemáticos – o que permite qualificar essas operações de cálculo como um facto fungível. Sendo assim, os exequentes podem vir a suprir uma eventual omissão no processamento da indemnização através da dedução de um pedido condenatório directo; e, ademais, a previsão de que sejam calculados juros moratórios defende-os dos prejuízos que derivariam de um retardamento administrativo no cálculo e pagamento da indemnização que lhes é devida. Donde se conclui pela desnecessidade, «in casu», de se fixar a sanção pecuniária compulsória.

Nestes termos, acordam em fixar os actos e operações acima elencados – de i) a v) – que a Administração deverá cumprir no prazo de sessenta dias, para execução integral do julgado anulatório.

Custas pelos requeridos.

Lisboa, 5 de Julho de 2007. – Madeira dos Santos (relator) – Azevedo Moreira – Costa Reis.