0552/03 - Supremo Tribunal Administrativo

I - Nas áreas incluídas na Reserva Ecológica Nacional (REN) são proibidas as acções de iniciativa pública ou privada que se traduzam em operações de loteamento, obras de urbanização, construção de edifícios, obras hidráulicas, vias de comunicação, aterros, escavações e destruição do coberto vegetal (art. 4º, n.º 1 do Dec. Lei 93/90, de 19 de Março). II - É, assim, legal acto de indeferimento da pretensão de um projecto urbanístico com o fundamento de que o respectivo projecto viola a proibição acima referida, perante a prova dos "lugares destinados a estacionamento automóvel propostos a norte do edifício se inserirem em área REN", decorrente de certidão emitida pela Direcção Regional do Ambiente e do Ordenamento do Território do Centro junta aos autos.

Acordam na 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo Relatório A..., identificado nos autos, recorre para este Supremo Tribunal da sentença proferida no Tribunal Administrativo de Círculo de Coimbra, que julgou improcedente o RECURSO CONTENCIOSO DE ANULAÇÃO por si interposto do acto proferido pela CÂMARA MUNICIPAL DE LEIRIA, em 18 de Abril de 2001, formulando as seguintes conclusões: o douto Tribunal recorrido decidiu mal ao partir do pressuposto de que o recorrente nunca teria referido que o parque de estacionamento previsto no projecto de arquitectura se situava na área de Reserva Ecológica Nacional, pois o recorrente assumiu-o expressamente nas suas alegações de recurso; o douto Tribunal recorrido decidiu mal, ao afirmar que a autoridade recorrida não poderia ter decidido de outra forma, atento o disposto no Dec. Lei 93/90, de 19 de Março, uma vez que, por um lado, a compatibilidade do projecto com este diploma nunca foi apreciada pela edilidade nem constitui fundamento para o seu indeferimento, como, por outro lado, o diploma em causa prevê situações de excepção – cfr. art. 4º, n.ºs 1 e 2 – que se impunha à edilidade – e, se se entender, ao próprio Tribunal apreciar, o que nunca foi feito; entrando na questão de fundo, a autoridade recorrida indeferiu o pedido de licenciamento da obra particular apresentado pelo recorrente alegando, além do mais, que a construção ficaria implantada em área de Reserva Ecológica Nacional, facto rebatido por Declaração da Direcção Regional do Ambiente e do Ordenamento do Território. O acto recorrido, por esta razão, revela erro nos pressupostos de facto, o que equivale a dizer que é anulável por vício de violação de lei; a autoridade recorrida, ao indeferir o pedido de licenciamento de obra particular alegando que o projecto estaria implantado em zona de equipamento, inquina de vício de violação de lei por erro nos pressupostos de facto, pois a construção não colide com tal área; a autoridade recorrida, ao indeferir o pedido de licenciamento de obra particular, alegando que o projecto estaria implantado em zona de equipamento valorizou a planta 1/25.000 anexa ao Plano Director Municipal, em detrimento da planta 1/10.000, também anexa ao Plano Director Municipal, e que confirmava estar a construção fora das áreas reservadas. Ao optar por uma planta em detrimento da outra, o acto recorrido ficou afectado de vício de violação de lei, por ofensa ao art. 3º do C. P. Adm. uma vez que revelou o exercício de poderes discricionários não reconhecidos; o acto recorrido, ao consubstanciar a opção, pura e simples, pela planta de 1/25.000, em detrimento da planta de 1/10.000, padece de vício de falta de fundamentação, pois não releva as razões de tal escolha; o acto recorrido, ao consubstanciar a opção, pura e simples, pela planta de 1/25.000, em detrimento da planta de 1/10.000, padece de vício de violação de lei, por ofensa ao princípio da igualdade, uma vez que não garante que, pedidos de licenciamento anteriores não tenham sido apreciados e licenciados ao abrigo desta última; o acto recorrido, ao indeferir o pedido de licenciamento alegando, simplesmente, que a construção excedia a volumetria dos edifícios envolventes, padece de vício de forma, por falta de fundamentação, na medida em que não revela as razões de facto e de direito que lhe estiveram subjacentes; o acto recorrido, ao indeferir o pedido de licenciamento alegando, simplesmente, que a construção excedia a volumetria dos edifícios envolventes, padece também de vício de violação de lei, por ofensa do art. 63º do Dec. Lei 445/91, de 15 de Outubro, uma vez que tal argumentação não é suficiente para indeferir o projecto em causa; o acto recorrido, ao indeferir o pedido de licenciamento alegando, simplesmente, que a construção excedia a volumetria dos edifícios envolventes, padece também de vício de violação de lei, por ofensa ao princípio da igualdade previsto no art. 5º do C.P.Adm. ao indeferir, o pedido de licenciamento com fundamento na violação de índices e alturas propostos, o acto recorrido padece de vício de violação de lei, por erro nos pressupostos de facto, uma vez que tais índices foram integralmente respeitados pelo recorrente; ao indeferir o pedido de licenciamento com fundamento na violação de índices e alturas propostos, padece de vício de forma, por falta de fundamentação, uma vez que não revela a forma ou os termos em que a construção projectada viola os índices a que se refere a autoridade recorrida; ao indeferir o pedido de licenciamento com fundamento na violação das regras de afastamento da via pública, o acto recorrido inquina de vício de violação de lei, uma vez que a via a que se refere é, simplesmente, uma servidão de passagem e não uma estrada municipal; da mesma forma, ao indeferir o pedido de licenciamento com fundamento na inexistência de infra-estruturas viárias, o acto recorrido inquina de vício de violação de lei, por erro nos pressupostos de facto, uma vez que já existem acessos à zona de implantação do terreno, utilizados por outros moradores; ao indeferir o pedido de licenciamento com fundamento na inexistência de infra-estruturas viárias, o acto recorrido inquina de vício de violação de lei, uma vez que a insuficiência de infra-estruturas viárias não é fundamento bastante para indeferir um pedido de licenciamento; ao indeferir o pedido de licenciamento com fundamento na inexistência de infra-estruturas viárias, o acto recorrido inquina do vício de forma, por falta de fundamentação, uma vez que não revela as razões de facto e de direito por ter considerado que os acessos existentes não são suficientes para permitir a construção; ao indeferir o pedido de licenciamento com fundamento na inexistência de infra-estruturas viárias, o acto recorrido inquina de vício de violação de lei, por ofensa ao princípio da igualdade, uma vez que a autoridade recorrida licenciou outro projecto já construído, servido pelos mesmos acessos que agora considerou inexistentes ou insuficientes. Termina as suas alegações pedindo a revogação da sentença recorrida e a procedência do recurso contencioso. Nas suas contra-alegações a autoridade recorrida formulou as seguintes conclusões: a pretensão do recorrente insere-se parcialmente em REN (Reserva Ecológica Nacional); esta circunstância constitui razão de indeferimento da sua pretensão; a douta sentença recorrida fez correcta aplicação do direito pelo que deverá ser mantida e o presente recurso ser julgado improcedente. O Ex.mo Procurador-Geral Adjunto, neste Supremo Tribunal, emitiu parecer no sentido de ser negado provimento ao recurso. Colhidos os vistos legais, foram os autos submetidos à conferência para julgamento do recurso. Fundamentação Matéria de facto A decisão recorrida deu como assentes os seguintes factos: o recorrente apresentou em 14-9-2000 um pedido de aprovação de um projecto de arquitectura de um conjunto habitacional sito na Quinta ..., o qual foi indeferido por deliberação de 18-4-01, da Câmara municipal de Leiria; o Gabinete do PDM da Câmara pronunciou-se negativamente em 16-10-00 e também em 25-10-00, o DOP emitiu parecer desfavorável propondo o indeferimento do pedido; em 25-10-00 a Câmara deliberou manifestar intenção de indeferir o projecto, após o que o recorrente se pronunciou sobre tal intenção; em 16-4-01 o DOP pronunciou-se novamente no sentido de ser indeferido o pedido, sendo depois proferida a deliberação ora impugnada; sobre a pretensão do recorrente a Direcção Regional do Ambiente e do Ordenamento do Território do Centro, emitiu certidão relativa “à localização da pretensão apresentada em Reserva Ecológica Nacional”, na qual se refere que “de acordo com a planta de implantação à escala de 1/200, a proposta de implantação do edifício apresentado não se localiza em área da REN… No entanto os lugares destinados a estacionamento automóvel propostos a norte do edifício, inserem-se em área da REN pelo que apenas poderão ser concretizados se não contrariarem o disposto no n.º 1 do art. 4º do Dec. Lei 93/90, de 19/3”. 2.2. Matéria de direito A sentença recorrida, perante os factos acima descritos, entendeu que a implantação do edifício insere-se, em parte, na área da Reserva Ecológica Nacional (os lugares destinados a estacionamento a norte do edifício), e, com tal localização a “entidade recorrida não podia deixar de indeferir a pretensão”. Diz-se ainda na sentença que só assim não seria se o recorrente tivesse demonstrado “que o espaço para estacionamento não implicava a realização de acção consistente em aterro, escavação ou destruição do coberto vegetal”, o que não foi sequer alegado – cfr. fls. 117/118. O recorrente insurge-se contra a sentença, mas nas conclusões 3ª a 17ª, põe em causa apenas alegados vícios do acto que a sentença não chegou a apreciar . Tais conclusões são assim irrelevantes, pois não se dirigem à decisão recorrida (objecto deste recurso jurisdicional) e, nessa medida, improcedentes. Nas conclusões 1ª e 2ª põe efectivamente em causa a decisão recorrida diz o recorrente que o “Tribunal recorrido decidiu mal ao partir do pressuposto de que o recorrente nunca teria referido que o parque de estacionamento previsto na projecto de arquitectura se situava na área de Reserva Ecológica Nacional, pois o recorrente assumiu-o expressamente nas suas alegações de recurso ( 1ª conclusão ); e decidiu mal, ao afirmar que a autoridade recorrida não poderia ter decidido de outra forma, atento o disposto no Dec. Lei 93/90, de 19 de Março, uma vez que, por um lado, a compatibilidade do projecto com este diploma nunca foi apreciada pela edilidade nem constitui fundamento para o seu indeferimento, como, por outro lado, o diploma em causa prevê situações de excepção – cfr. art. 4º, n.ºs 1 e 2 – que se impunha à edilidade – e, se se entender, ao próprio Tribunal apreciar, o que nunca foi feito ( 2ª conclusão ). O enunciado da 1ª conclusão não é relevante. É de facto verdade que nas alegações do recurso contencioso o recorrente afirmou no ponto 3. das alegações finais (fls. 92 dos autos) que “De nada vale à autoridade recorrida tentar socorrer-se do facto de a zona de estacionamento prevista no projecto de arquitectura apresentado pelo recorrente estar implantado em área de reserva ecológica. Tal facto – que o recorrente não contesta – não impede o licenciamento da obra, pois, como se refere no ofício mencionado, não foi contrariado o disposto no n.º 1 do art. 4º do Dec. Lei 93/90, de 19 de Março. E não só não foi contrariado como ao invés, nunca foi invocado pela autoridade recorrida como fundamento para indeferir o pedido de licenciamento”. Todavia, não é pelo facto de a sentença recorrida não ter atentado nesta alegação que a mesma está certa, ou está errada. Assim, a conclusão 1ª, embora certa, é irrelevante. Na 2ª conclusão, o recorrente põe em causa a sentença por entender que cabia à Administração ou até ao Tribunal apurar as situações de excepção previstas no art. 4º, n.º 1 do Dec.Lei 93/90, de 19 de Março. Vejamos se é assim. O art. 4º, 1 do Dec. Lei 93/90, de 19 de Março tem a seguinte redacção: “ Nas áreas incluídas na REN são proibidas as acções de iniciativa pública ou privada que se traduzam em operações de loteamento, obras de urbanização, construção de edifícios, obras hidráulicas, vias de comunicação, aterros, escavações e destruição do coberto vegetal ”. O recorrente imputava ao acto recorrido, quanto a este ponto, erro sobre os pressupostos de facto. O acto fundamentou (entre outros) o indeferimento da pretensão, no facto do projecto estar implantado em zona incluída na REN. A situação de facto concretamente verificada era a que a sentença deu como provada – de acordo com a certidão emitida pela Direcção Regional do Ambiente e do Ordenamento do Território do Centro (fls. 37 dos autos), isto é a implantação do edifício não se localiza em área da REN, “ no entanto os lugares destinados a estacionamento automóvel propostos a norte do edifício inserem-se em área de REN ”. Portanto, não há dúvidas sobre o facto que tanto o acto, como a sentença deu como assente: parte do projecto (a zona norte do estacionamento automóvel) está incluída na REN. Não havia assim o erro de facto apontado. Seria, então, o indeferimento inevitável como concluiu a sentença ? Nos termos do citado art. 4º, 1 do Dec. Lei 93/90 nas referidas zonas, não são proibidas todas as operações urbanísticas. Apenas são proibidas operações de loteamento, obras de urbanização, construção de edifícios, obras hidráulicas, vias de comunicação, aterros, escavações e destruição do coberto vegetal. Era, por isso, admissível que os locais destinados ao estacionamento em causa não implicassem, nem “ vias de comunicação, nem aterros, nem escavações, nem destruição do coberto vegetal ”. O recorrente alegou, no recurso contencioso, em termos muito genéricos , note-se, que a situação do estacionamento não contraria o disposto no art. 4º, 1 do Dec. Lei 93/90, portanto, que a situação em causa não está abrangida pela proibição de construção, apesar de incluída na REN. Todavia, sempre evitou a simplicidade de colocar a questão de saber se os referidos estacionamentos implicavam ou não alterações permitidas na zona REN. Defendia (e volta a defender nas alegações deste recurso jurisdicional) que a validade do acto não poderia ser apreciada perante tais factos porque o acto não se fundamentou na violação do art. 4º, 1 da Lei 93/90. Mas neste aspecto não tem a menor razão. A questão é, repete-se, simples: saber se a parte do projecto que invade a zona REN configura ou não uma operação proibida. De resto (fls. 130) o recorrente tem consciência de que a Câmara, neste particular, afirmou que “ o local (se encontrava) abrangido parte por zona de REN e parte pela Zona de Equipamento ”. Isto é, o acto recorrido tomou como um dos seus fundamentos a invasão (parcial) da REN. Saber se a sentença decidiu bem ou mal, passa – sim – por uma outra questão, que é a de saber se era a Administração, ou o interessado que deveria demonstrar que o projecto, apesar de invadir parcialmente a REN, não era proibido. A decisão recorrida entendeu que caberia ao recorrente demonstrar que a construção do estacionamento não contrariava o art. 4º, 1 do Dec. Lei 93/00. Daí que tenha considerado que não poderia a entidade recorrida deixado de decidir, como decidiu. O ónus da prova, neste caso cabia ao recorrente. Com efeito, os factos relevantes na causa, são os requisitos de que depende a concessão da providência pretendida . A invasão da zona REN só não é proibida em determinados casos, pelo que pretendendo o interessado levar a cabo uma operação urbanística nessa Zona teria que alegar os factos suficientemente ilustrativos de que não cabiam na referida proibição. Quando o interesse do particular for pretensivo , isto é, quando requerer à administração uma determinada pretensão, como é o caso, deve ser ele a suportar o risco da falta de prova dos requisitos da concessão do benefício pretendido - cfr. VIEIRA DE ANDRADE, A justiça Administrativa, Lições 4ª edição, pág. 424 e 426, e para este tipo de situações , entre outros, os Acórdãos deste Supremo Tribunal Administrativo de 6-12-72, AD, 146, pág. 201; 6-3-80, AD, 224/225, pág. 996; 24-2-81, AD, 236, pág. 1033, 13-10-83,AD 265, pág. 1033, 31-1-91, AD 364, pág. 425, e sobre a admissibilidade de solução diversa noutro tipo de situações os Ac.s de 5-5-1995, rec. 44837, de 24-11-1999, rec. 32434 e de 24-1-2002, rec. 48154, 26-1-2000, rec. 37739 e, sobretudo, analisando criticamente as diversas posições jurisprudenciais e doutrinárias, o Acórdão de 3-12-2002, in Acórdãos Doutrinais, ano XLII, 495, pág. 385 e seguintes. Era, pois, ao recorrente que cabia o ónus da prova, quer no procedimento, quer no recurso contencioso dos requisitos de que dependia o deferimento da sua pretensão. Ora, como a sentença diz, e bem, o recorrente não alega em concreto os factos que permitam concluir que os lugares de estacionamento não implicavam aterro escavação ou destruição do coberto vegetal , isto é, não apresentou uma solução urbanística para os referidos estacionamentos que cumprisse aqueles requisitos . Portanto, o recorrente não fez a prova de que o seu projecto, apesar de implantado parcialmente em zona da REN, não constituía, nessa parte invasiva, qualquer das formas de agressão proibidas pelo referido art. 4º, 1 do Dec. Lei 93/90. Deste modo a sentença decidiu bem, devendo negar-se provimento ao recurso. Decisão Face ao exposto, os juízes da 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo acordam em negar provimento ao recurso. Custas pelo recorrente. Taxa de justiça: 400 €. Procuradoria. 50%. Lisboa, 22 de Janeiro de 2004. São Pedro – Relator – Fernanda Xavier – João Belchior