01131/17 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Nos processos de impugnação judicial instaurados após de 15 de Setembro de 1995, deixou de existir a possibilidade de recurso para o Supremo Tribunal Administrativo do acórdão de um tribunal central administrativo que tenha conhecido recurso da sentença proferida por um tribunal tributário [cfr. art. 32.º, n.º 1, alínea a), do ETAF de 1984, n.º 1 do art. 5.º do Decreto-Lei n.º 229/96 e Portaria n.º 398/97, de 18 de Junho].

II- Assim, das decisões proferidas pela secção de contencioso tributário de um tribunal central administrativo proferidas em segundo grau de jurisdição, nos termos do art. 38.º, n.º 1, alínea a), do ETAF, não cabe recurso jurisdicional para a Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo [cfr. ainda o art. 26.º, n.º 1, alínea a), daquele Estatuto].

III- Consideram-se proferidos em segundo grau de jurisdição os acórdãos de um tribunal central administrativo proferidos em sede de recurso jurisdicional de decisões de um tribunal tributário, ainda que nele se conheça, pela primeira vez, de determinada questão, ao abrigo do n.º 1 do art. 665.º do CPC.

IV- Ademais, fora do âmbito do processo penal, a CRP não garante o direito generalizado ao duplo grau de jurisdição, motivo por que o legislador ordinário dispõe de uma ampla liberdade de conformação nessa matéria.

V- O legislador ordinário considerou que o objectivo do duplo grau de jurisdição, que é o de assegurar a intervenção de um tribunal de hierarquia superior, fica plenamente satisfeito se as partes tiverem a possibilidade de debater, perante esse tribunal superior, as questões sobre as quais o mesmo se vai pronunciar em substituição do tribunal a quo, não constituindo essa substituição ofensa ao direito à tutela jurisdicional efectiva consagrado no art. 20.º da CRP.

Recurso jurisdicional do acórdão por que o Tribunal Central Administrativo Sul, no processo que aí teve o n.º 9260/16, decidiu o recurso da sentença proferida pelo Tribunal Tributário de Lisboa no processo de impugnação judicial com o n.º 2819/10.5BELRS

1. RELATÓRIO

1. 1 A sociedade denominada “Infraestruturas Portugal, S.A.” (doravante também Recorrente ou Impugnante) recorre para o Supremo Tribunal Administrativo do acórdão por que o Tribunal Central Administrativo Sul, concedendo parcial provimento ao recurso interposto pela sociedade denominada da sentença do Tribunal Tributário de Lisboa, decidiu anular a liquidação impugnada «na parte relativa à mangueira de fornecimento de gasóleo colorido e marcado» e manter, no mais, a liquidação impugnada.

1. 2 O recurso foi admitido, com subida imediata, nos próprios autos e efeito meramente devolutivo (cfr. fls 396), após o que a Recorrente apresentou a motivação do recurso, que resumiu em conclusões do seguinte teor:

«I- A questão a decidir nos presentes autos é a de saber se o disposto no artigo 2.º do DL 115/97 de Janeiro [(Pensamos que a Recorrente se quererá referir ao Decreto-Lei n.º 15/97, de 17 de Janeiro.)]: “Sem prejuízo da observância das condições gerais de segurança e da prévia apresentação dos respectivos projectos, ficam dispensadas de qualquer licenciamento as obras de alteração a efectuar em postos de abastecimento de combustíveis motivadas pela implantação do gasóleo colorido e marcado para a agriculturamento de combustíveis, tendo em vista a instalação ou adaptação da capacidade de armazenagem e dos equipamentos de medição para o gasóleo colorido e marcado”, derroga ou não as normas de protecção às estradas nacionais.

II- A jurisprudência já deu por assente que:

a) a competência da Recorrente, conferida pelo DL 13/71, de 23 de Janeiro, para o licenciamento da localização e construção do posto de abastecimento de combustíveis apenas tem em vista a prevenção das condições de circulação e segurança rodoviária;

b) Os licenciamentos da competência das câmaras municipais visam “observar os condicionamentos relativos à alteração da topografia dos locais e a obra de edificação» e

c) Os licenciamentos por parte das direcções regionais de economia têm por objecto a construção e exploração do posto de combustível relativamente ao armazenamento e fornecimento do produto ao utente, isto é, o licenciamento e fiscalização da instalação de armazenamento de produtos derivados do petróleo (cfr. DL n.º 302/2001, de 23 de Novembro, Portaria n.º 131/2002 de 9 de Fevereiro, DL n.º 267/2002 – republicado pelo DL n.º 195/2008).

III- Em suma, no que se reporta aos Postos de Abastecimento de Combustíveis, haverão, em regra, de coexistir três tipos de licenciamento:

I) licença de localização e construção cuja competência se encontra atribuída à Recorrente;

II) licença de construção tendo em vista a obtenção de alvará de utilização, a emitir pela autarquia local territorialmente competente, e

III) licença de exploração do referido posto de abastecimento (armazenamento e fornecimento de combustível) cuja competência para emissão está atribuída às Direcções Regionais de Economia.

IV- Assim, a citada isenção de licenciamento (simplificação do procedimento) diz respeito à realização de obras tendo em vista a instalação ou adaptação da capacidade de armazenagem e dos equipamentos de medição para o gasóleo colorido e marcado, pelo que se tratam de obras que nada têm a ver com a localização e construção do PAC no seu conjunto.

V- Dito de outra forma, perante a construção de um novo depósito para armazenamento de gasóleo colorido, a Recorrente limita-se a tomar conhecimento da obra, intervindo somente caso aquela afecte as condições de circulação e segurança dos utentes da estrada.

VI- É que, nem antes, nem depois da publicação daquela norma, a Recorrente poderia intervir na regulamentação das obras de construção dos depósitos para armazenamento do combustível, seja ele colorido ou não, pois tal fiscalização cabe, em exclusivo, à direcção regional de economia respectiva.

VII- Ora, considerando que o licenciamento inicial do PAC, emitido pela Recorrente, previa a existência de um determinado número de mangueiras/saídas de combustível, as quais constituíram o âmbito objectivo da incidência tributária, o seu aumento, ao qual a Recorrente não se pode opor, implicará a manutenção do licenciamento (a localização e a construção do PAC não foi alterada), com a actualização da base de incidência tributária.

VIII- Assim, quando no artigo 10.º, n.º 1, alínea c) do DL 13/71 de 23 de Janeiro, se dizia que o estabelecimento de postos de abastecimento de combustíveis ou as obras neles a realizar dependia de aprovação ou licença da Recorrente, queria referir-se a obras que afectassem a circulação e segurança rodoviária e nunca a questões de armazenamento do combustível.

IX- Portanto, a isenção do licenciamento prevista no artigo 2.º do DL 15/97 de 17 de Janeiro é indiferente no que diz respeito à observância das normas de protecção às estradas nacionais, as quais são prévias à aplicação daquele segundo regime, apesar de cumulativo.

X- Deste modo, o “licenciamento” emitido pela Recorrente face à existência de uma nova mangueira e respectivo depósito restringe-se a uma questão tributária (liquidação da respectiva taxa), ou seja, na actualização do licenciamento quanto ao facto novo, o qual se impõe àquela por não ter competência para aplicar e fazer aplicar as regras referentes à construção de depósitos.

XI- No fundo, o que temos aqui é uma alteração superveniente da incidência tributária do licenciamento, uma vez que o licenciamento (localização e construção) continua a ser o mesmo, pois o titular do PAC não está dependente de nenhum acto permissivo por parte da Recorrente para aí construir os depósitos, o que já não sucede com a permissão de implantação e construção do PAC (no seu todo) naquele local específico (ao km x, da margem p, da EN t).

XII- Nem se diga que, a ser assim, estaríamos a violar o princípio da equivalência, como se induz do acórdão recorrido (cfr. fls. 29), já que a actualização da licença não envolve qualquer esforço de fiscalização por parte da Recorrente (está impedida de aplicar as regras relativas ao armazenamento do combustível), antes implicando um aumento objectivo do risco rodoviário que resulta do maior número de saídas (mangueiras) de combustível.

XIII- Assim, se a isenção do licenciamento prevista no artigo 2.º do DL 15/97 de 17 de Janeiro é indiferente ao licenciamento promovido pela Recorrente, o critério para a liquidação da taxa não afasta da incidência aquela nova mangueira de fornecimento de gasóleo colorido, o que é reforçado pela liquidação de taxa devida pela existência de bomba móvel (o critério aplica-se a ambos o tipos de mangueiras).

XIV- Acresce que o legislador, com a publicação do novo regime dos PAC, reiterou a posição já defendida no DL 13/71, ao fazer incidir a taxa sobre a totalidade dos litros de combustível vendidos, não discriminando positivamente o gasóleo colorido.

XV- Em conclusão, o TCA Sul, ao ter considerado aplicável ao regime de protecção às estradas nacionais a isenção prevista no artigo 2.º do DL 15/97 de 17 de Janeiro, violou, entre outros, aquela disposição e o disposto na alínea c) do n.º 1 do artigo 10.º e alínea k) do n.º 1 do artigo 15.º, ambos do DL 13/71 de 23 de Janeiro.

NESTES TERMOS,

E nos que V. Ex.as mui doutamente suprirão, deverá ser revogado o acórdão no segmento decisório que anulou, em primeira instância, a liquidação da taxa relativa à instalação de uma mangueira de fornecimento de gasóleo colorido e marcado (agrícola), no PAC sito na margem direita da EN ….. ao km 5+200, em ……, Esposende.

Assim se fazendo, como sempre, inteira e sã Justiça».

1. 3 A “A………….., S.A.” contra-alegou, formulando as seguintes conclusões:

«A) A Recorrente não definiu de forma congruente e clara o objecto do recurso, não tendo sequer identificado o segmento decisório do Acórdão recorrido com o qual discorda;

B) Contudo, pode alegadamente depreender-se que a sua discordância quanto ao Acórdão Recorrido tem que ver com a questão em torno da norma que dispensa o licenciamento da instalação da mangueira de gasóleo colorido e marcado;

C) Ademais, a Recorrente invoca um enquadramento legal diferente do que ora está em causa, desconsiderando o princípio do tempus regit actum;

D) Uma das mangueiras abastecedoras de combustível relativamente à qual a EP liquidou a taxa impugnada é uma mangueira específica para o abastecimento de gasóleo colorido e marcado, o qual foi instalado ao abrigo da aplicação do Decreto-Lei n.º 15/97, de 17 de Janeiro, facto esse dado com provado, e aditado ao facto E) pelo Tribunal Central Administrativo Sul;

E) Nos termos do disposto no Decreto-Lei n.º 15/97, de 17 de Janeiro: “(...) ficam dispensadas de qualquer licenciamento as obras de alteração a efectuar em postos de abastecimentos de combustíveis, tendo em vista a instalação ou adaptação da capacidade de armazenagem e dos equipamentos de medição para o gasóleo colorido e marcado”;

F) A regra constante da previsão legal do artigo 2.º do Decreto-Lei n.º 15/97 permite a sua aplicação a todos os casos em que estejam em causa alterações a efectuar em postos de abastecimento de combustíveis, tendo em vista a instalação ou a adaptação da capacidade de armazenagem e dos equipamentos de medição para o gasóleo colorido marcado.

G) Aliás, da leitura do disposto no artigo 2.º do DL 15/97, de 17 de Janeiro, à luz da Directiva 95/60/CE que foi transposta por aquele diploma e nos termos do qual se encontra claramente explicito a ideia da necessidade e imprescindível dispensa de licenciamento nas obras de alterações referentes à instalação/adaptação. Aliás isso mesmo viria a ser consagrado naquele próprio artigo 2.º;

H) Conforme tem sido reiterado pela ora Recorrida, a instalação da denominada mangueira de abastecimento de combustível levada a cabo no Posto de Abastecimento de Combustível de ……… se subsume à instalação de equipamento de medição para o gasóleo verde e marcado, pelo que sempre deveria beneficiar da dispensa de processo de licenciamento e, consequentemente, do pagamento de qualquer taxa, sob pena de se incorrer em vício de violação directa da lei.

I) Ademais, saliente-se que existe já jurisprudência no sentido da dispensa do licenciamento e da ilegalidade da taxa liquidada no que às mangueiras de gasóleo colorido, para além do Acórdão ora em causa a saber, a sentença proferida pelo Douto Tribunal Tributário de Lisboa, datada de 18 de Julho de 2016, no âmbito do Proc. 1499/10.2BELRS;

J) Referem os dois Doutos Tribunais (o Tribunal Tributário de Lisboa e ora Recorrido) que “dentro dos poderes de adopção das medidas administrativas e legais conformadoras da transposição da Directiva comunitária para o ordenamento nacional, o legislador português entendeu, designadamente no que concerne ao diploma que especificadamente nos ocupa, que a dispensa de licenciamento das obras de alteração a efectuar em postos de abastecimento de combustíveis, tendo em vista a instalação ou adaptação da capacidade de armazenagem e dos equipamentos de medição para o gasóleo colorido e marcado – com a consequente viabilização do fornecimento daquele especifico combustível (gasóleo colorido e marcado) – se configurava como uma das medidas legislativas adequadas à concretização dos objectivos da referida Directiva de incrementar a sua utilização e simultaneamente controlar o benefício fiscal reconhecido a essa utilização. E, consequentemente, não sendo exigível o licenciamento, é ilegal a exigência de pagamento da taxa que lhe corresponderia”;

K) Ainda a propósito do Acórdão Recorrido – com o qual se concorda – deverá concluir-se que: Por força do preceituado no artigo 2.º do DL n.º 15/97, de 17.1, estão dispensadas de licenciamento e, consequentemente, do pagamento da taxa prevista no artigo 15.º n.º 1 al. i) do DL n.º 13/71, as obras a efectuar em postos de abastecimento de combustíveis e que tenham em vista a instalação ou adaptação da capacidade de armazenagem e instalação dos equipamentos de medição para gasóleo colorido ou marcado” – cfr. Ponto VIII do Sumário.

Termos em que se requer ao Colendo Supremo Tribunal Administrativo que o presente Recurso seja julgado totalmente IMPROCEDENTE, devendo manter-se a sentença ora recorrida, no segmento em que decidiu pela procedência do pedido de anulação da liquidação da taxa relativa à instalação da mangueira de fornecimento de gasóleo colorido e marcado, no montante de € 1.362,30 e restituição deste montante acrescido dos juros indemnizatórios devidos, procedendo-se portanto e em consequência à anulação do referido acto de liquidação com a consequente devolução do montante liquidados, mais juros vincendos, tudo com as consequências legais que dai resultem, nomeadamente condenação nas custas, como é de JUSTIÇA».

1. 4 Recebidos os autos neste Supremo Tribunal Administrativo, foi dada vista ao Ministério Público e o Procurador-Geral Adjunto emitiu parecer no sentido de que «não é de admitir o recurso interposto de acórdão proferido pelo TCA Sul para o S.T.A., por aquele ter conhecido da questão em recurso interposto de decisão judicial já anteriormente proferida», com a seguinte fundamentação:

«[…] a impugnação foi apresentada a 7-12-2010, ou seja, na vigência do ETAF de 2002.

Nesse domínio, das decisões proferidas em 1.ª instância cabe recurso para os TCAs e das decisões proferidas por estes só cabe recurso para o STA, sendo o mesmo de uniformização de jurisprudência por oposição de acórdãos, ou ainda noutros casos estabelecidos na lei de processo em que o presente não se engloba, não sendo o caso de enquadrar no artigo 26.º n.º 1 al. a) do ETAF.

Com efeito, da questão que se suscita para reexame, conheceu-se em sede de recurso interposto de sentença proferida em 1.ª instância, sendo certo que a mesma, apesar de não ter sido considerada expressamente na sentença recorrida, mostrava-se já suscitada na impugnação apresentada e no acórdão proferido procedeu-se à sua reponderação, nomeadamente, em termos de matéria de facto, e ao reexame do direito aplicado.

Assim, não se procedeu ao seu conhecimento em 1.º grau, o que apenas é de admitir quanto a outros meios de intervenção previstos ainda para os TCAs, conforme Jorge Lopes de Sousa, em CPPT Anotado e Comentado, 2011, Vol. IV, defende a p. 409-411, e de acordo com o entendimento jurisprudencial tido desde o início da vigência do CPC de 1939, segundo o qual os recursos ordinários visam a reapreciação das decisões proferidas, com reflexo ainda no art. 627.º do actual CPC, em que se prevê que os recursos são os meios de impugnação de “decisões judiciais”».

1. 5 Notificada do parecer, a Recorrente veio dizer o seguinte.

«1. Entende o M.º P.º que:

“… apesar de não ter sido considerada expressamente na sentença recorrida, mostrava-se já suscitada na impugnação apresentada e no acórdão proferido procedeu-se à reponderação, nomeadamente, em termos de matéria de facto, e ao reexame do direito aplicado”.

2. Por isso, segundo o M.º P.º, procedeu-se ao seu conhecimento em 2.º grau.

3. Cremos que o M.º P.º se equivocou, senão vejamos:

4. Nos artigos 70.º a 80.º da PI, a Recorrida alega a existência de norma especial de derrogação de licenciamento de equipamentos de medição de fornecimento de gasóleo colorido e marcado.

5. A Recorrente responde àqueles argumentos nos artigos 45.º a 49.º da Contestação.

6. O TT de Lisboa não se pronuncia sobre esta questão, ou seja, ponderou somente a legalidade do critério da liquidação sobre as mangueiras normais (bomba ou mangueira), seguindo a jurisprudência já consolidada.

7. É importante referir que relativamente à questão da liquidação de taxas sobre mangueiras de gasóleo colorido/agrícola, a jurisprudência nunca se tinha pronunciado sobre esta matéria (o que talvez justifique a falta de pronúncia do TT de Lisboa).

8. Assim, o TCA Sul reconheceu que o TT de Lisboa foi omisso quanto à apreciação daquela questão e, em consequência, declarou nula, naquela parte, a sentença.

9. Restava, assim, remeter os autos ao tribunal de 1.ª instância para se pronunciar sobre a questão ou, então, apreciar a mesma, tendo o TCA Sul decidido analisá-la por dispor de elementos de prova que permitiam o assentamento da matéria de facto (cfr. página 12 do acórdão).

10. Na verdade, as partes estavam e estão de acordo quanto à existência da referida mangueira de fornecimento de gasóleo colorido/agrícola.

11. Daí que, ao abrigo do disposto no artigo 665.º do CPC, o TCA Sul se pronunciasse, primeira vez, sobre a legalidade da liquidação de taxa sobre mangueiras de gasóleo colorido.

12. Não se compreende, por isso, que o M.º P.º pugne pela apreciação em segundo grau daquela matéria junto do TCA Sul, o que, a suceder, impediria a Recorrente de exercer, porque legítimo, o direito de recurso sobre aquela decisão.

FACE AO EXPOSTO,

Requer-se desatender o douto parecer do M.º P.º, por falta de fundamento legal».

1. 6 Colheram-se os vistos dos Conselheiros adjuntos.

1. 7 Cumpre apreciar e decidir.

* * *

2. FUNDAMENTAÇÃO

2. 1 DE FACTO

O Tribunal Central Administrativo Sul Juiz do Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto procedeu ao julgamento da matéria de facto nos seguintes termos:

«A. No âmbito de acção de fiscalização ao posto de abastecimento sito na E…., ao km 5+200D, em ………, Esposende, (“PAC de ……”) em 10 de Fevereiro de 2010, verificaram os Serviços da Delegação Regional de Braga de Estradas de Portugal, SA, que aí se encontravam instaladas quinze unidades de abastecimento em duas “ilhas”, só 12 se encontrando licenciadas – cf. fls. 7 e ss. do Processo Administrativo;

B. Com base, na constatação referida em A, concluíram os Serviços de Inspecção que houve, no posto de abastecimento também referido em A, o acréscimo de três unidades de abastecimento que não foram objecto de licenciamento – cfr. fls. 7 e ss. do PA;

C. Por despacho notificado à oponente por ofício datado de 20 de Agosto de 2010, foi emitida a liquidação de taxa previstas no art. 15.º do Dec-Lei nº 13/71, de 23 de Janeiro, alterado pelo Dec-Lei n.º 25/04, de 24 de Janeiro, relativamente a três mangueiras abastecedoras, no total de € 4.086, 90 – fls.10 do PA;

D. No posto de abastecimento de combustível existente na E…., ao km 5+200D, em …… (“PAC de ……”) encontram-se instaladas 15 mangueiras abastecedoras de combustível, mais três do que as existentes à data da emissão da licença de estabelecimento – facto não controvertido.

[… ]

E) Das três mangueiras referidas em C) e D), a que se reporta a taxa liquidada pela Delegação Regional de Braga da EP – Estradas de Portugal, S.A., no valor global de 4.086,90 €, uma constitui uma mangueira para fornecimento de gasóleo colorido agrícola e outra uma mangueira destinada ao fornecimento de combustível de mistura associada a uma “unidade móvel de abastecimento” (acordo entre as partes)».

2. 2 DE DIREITO

2.2. 1 A sociedade ora Recorrida, discordando da liquidação de taxas que lhe foi efectuada pela “Estradas de Portugal, S.A.”, relativamente a licenciamento pela instalação de bombas de combustível, apresentou impugnação judicial junto do Tribunal Tributário de Lisboa, pedindo a anulação daqueles actos.

O Tribunal Tributário de Lisboa proferiu sentença (de fls. 197 a 203) julgando improcedente a impugnação e a mesma sociedade recorreu da sentença para o Supremo Tribunal Administrativo. Este Supremo Tribunal declarou-se incompetente em razão da hierarquia para apreciar o recurso, indicando que a competência seria do Tribunal Central Administrativo Sul (cfr. acórdão de fls. 322 a 334), ao qual o recurso foi remetido mediante requerimento da Recorrente.

O Tribunal Central Administrativo Sul (por acórdão de fls. 350 a 386) começou por apreciar a invocada omissão de pronúncia quanto às questões relativas i) à circunstância de uma das mangueiras de combustível a que “Estradas de Portugal, S.A.” liquidou a taxa em impugnação ser uma mangueira específica para o abastecimento de gasóleo colorido e marcado, instalada ao abrigo do disposto no Decreto-Lei n.º 15/97, de 17 de Janeiro e, por isso, dispensada de licenciamento e ii) à inconstitucionalidade orgânica do art. 15.º, n.º 1, alínea i), do referido Decreto-Lei n.º 15/97, para concluir pela verificação da nulidade.

Na procedência do recurso quanto à invocada nulidade por omissão de pronúncia, passou o acórdão, como lho impunha o art. 665.º do Código de Processo Civil (CPC), a ponderar a possibilidade de conhecer, em substituição do tribunal recorrido, das questões relativamente às quais este omitiu pronúncia. Concluiu afirmativamente, por considerar que os autos forneciam todos os elementos de facto necessários para o efeito, tendo inclusive o Tribunal Central Administrativo Sul aditado aos factos provados em 1.ª instância o acima (em 2.1) referido sob a alínea D).

Passou, pois, o acórdão a conhecer das questões cujo conhecimento considerou que o Tribunal Tributário de Lisboa omitiu e, a final, julgando a impugnação judicial parcialmente procedente, decidiu «[a]nular a liquidação impugnada na parte relativa à mangueira de fornecimento de gasóleo colorido e marcado» e «[m]anter, no mais, a liquidação impugnada».

Notificada do acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul, e dele discordando, veio a sociedade denominada “Infraestruturas de Portugal, S.A.”, na qualidade de sucessora legal da “Estradas de Portugal, S.A.”, apresentar requerimento de interposição de recurso desse aresto para o Supremo Tribunal Administrativo. Nesse requerimento, alegou que o Tribunal Central Administrativo Sul se pronunciou, ao abrigo do art. 665.º do CPC, «em primeiro grau de jurisdição» sobre a legalidade da liquidação da taxa devida pela existência de uma mangueira de gasóleo colorido e marcado, motivo por que mencionou que o recurso para o Supremo Tribunal Administrativo era interposto «ao abrigo das normas conjugadas dos artigos 26.º, alínea a), do ETAF (republicado pelo DL 214-G/2015 de 2 de Outubro), 280.º, n.º 1 e 281.º ambos do CPPT».

A Desembargadora que exerceu funções como relatora do Tribunal Central Administrativo Sul proferiu despacho a admitir o recurso (cf. fls. 396).

Antes do mais, há que apreciar da admissibilidade do recurso, o que sempre se imporia oficiosamente, tanto mais que o tribunal ad quem não fica vinculado pelo despacho por que o tribunal a quo o admitiu (cfr. n.º 5 do art. 641.º do CPC); no caso, também porque foi questão suscitada pelo Procurador-Geral Adjunto neste Supremo Tribunal.

2.2. 2 DA ADMISSIBILIDADE DO RECURSO

Como deixámos dito, o Procurador-Geral Adjunto suscitou como questão prévia obstativa do conhecimento do recurso a da respectiva admissibilidade. Isto porque entende que, contrariamente ao que sustentou a Recorrente no requerimento de interposição do recurso, o Tribunal Central Administrativo Sul não conheceu da impugnação judicial em 1.º grau, mas em sede de recurso jurisdicional da sentença do Tribunal Tributário de Lisboa. O que significa que, tendo sido o recurso interposto já no domínio da vigência do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (ETAF) de 2002, não é admissível, uma vez que «[n]esse domínio, das decisões proferidas em 1.ª instância cabe recurso para os TCAs e das decisões proferidas por estes só cabe recurso para o STA, sendo o mesmo de uniformização de jurisprudência por oposição de acórdãos, ou ainda noutros casos estabelecidos na lei de processo em que o presente não se engloba, não sendo o caso de enquadrar no artigo 26.º n.º 1 al. a) do ETAF»

A Recorrente, ouvida sobre a questão, entende que o Ministério Público «se equivocou» ao considerar que o Tribunal Central Administrativo Sul conheceu em 2.ª grau da questão «respeitante à liquidação de taxas sobre mangueira de gasóleo colorido/agrícola», pois o Tribunal Tributário de Lisboa não se pronunciou sobre a questão e até avança que «a jurisprudência nunca se tinha pronunciado sobre esta matéria».

Vejamos, pois, se é o recurso é ou não admissível.

Há que ter presente que quando a impugnação judicial foi deduzida, em 2010, estava já em vigor há muito o Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (ETAF) aprovado pela Lei n.º 13/2002, de 9 de Fevereiro. Mais concretamente, o ETAF de 2002 entrou em vigor em 1 de Janeiro de 2004, de acordo com o n.º 2 do art. 4.º da referida Lei, na redacção que lhe foi dada pela Lei n.º 107-D/2003, de 31 de Dezembro.

No domínio do ETAF de 2002 – tal como no domínio do ETAF de 1984, para os processos instaurados após 15 de Setembro de 1997 (No domínio da vigência do ETAF aprovado pelo Decreto-Lei n.º 129/84, de 27 de Abril, e até 15 de Setembro de 1997, data da entrada em vigor do Decreto-Lei n.º 229/96, de 29 de Novembro, havia 3 graus de jurisdição, nos termos do art. 32.º, n.º 1, alínea a), daquele Estatuto. Quando da entrada em vigor do Decreto-Lei n.º 229/96, de 29 de Novembro, diploma legal, que criou o Tribunal Central Administrativo, foram introduzidas alterações profundas nas competências dos tribunais em sede tributária, modificando, entre outros preceitos do ETAF, o referido art. 32.º, pelo que ficaram reduzidos a dois os graus jurisdição nesta matéria. Esta alteração só produziu efeitos para os processos instaurados após 15 de Setembro de 1997, nos termos da nova redacção do art. 120.º do ETAF, que dispunha: «A extinção do anterior 3.º grau de jurisdição no contencioso tributário operada pelo presente diploma apenas produz efeitos relativamente aos processos instaurados após a sua entrada em vigor». Note-se que, nos termos do n.º 1 do art. 5.º do referido Decreto-Lei n.º 229/96, este entrou em vigor em 15 de Setembro de 1997, com a instalação e entrada em funcionamento do Tribunal Central Administrativo, determinadas pela Portaria n.º 398/97, de 18 de Junho.) – apenas se prevêem 2 graus de jurisdição nos tribunais tributários.

Assim, relativamente aos acórdãos proferidos pela secção de contencioso tributário dos tribunais centrais administrativos, hoje apenas está previsto recurso para o Pleno da Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo, para efeitos de uniformização de jurisprudência [art. 27.º, n.º 1, alínea b), do ETAF], com fundamento em oposição entre o acórdão de que se recorre e um acórdão anteriormente proferido pela secção de contencioso tributário de um dos tribunais centrais administrativos ou pela Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo [art. 152.º, n.º 1, alínea a), do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA) e arts. 280.º, n.º 2, e 284.º do CPPT]. Prevê-se também, de acordo com o entendimento que prevaleceu na jurisprudência do Supremo Tribunal Administrativo, recurso excepcional de revista nos termos do art. 150.º do CPTA, sendo a competência para a apreciação preliminar sumária da questão de saber se, no caso concreto, se preenchem os pressupostos do n.º 1 daquele art. 150.º da competência de uma formação constituída por três juízes de entre os mais antigos da Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo e a competência para conhecer do recurso desta Secção (Porque não encontramos no ETAF previsão específica de atribuição de competência para o conhecimento do recurso de revista para o contencioso tributário (não há no art. 26.º do ETAF uma norma paralela à que consta, como para o contencioso administrativo do n.º 2 do art. 24.º do mesmo Estatuto), cremos que esta competência resultará da alínea h) do art. 26.º do ETAF.).

O presente recurso vem interposto de um acórdão proferido pela Secção de Contencioso Tributário do Tribunal Central Administrativo Sul em conhecimento de um recurso interposto de uma sentença proferida pelo Tribunal Tributário de Lisboa em processo de impugnação judicial.

O presente recurso vem, pois, interposto em 3.º grau de jurisdição, possibilidade que hoje não é admitida pelo ETAF.

Argumenta a Recorrente que o acórdão recorrido conheceu da questão «respeitante à liquidação de taxas sobre mangueira de gasóleo colorido/agrícola» em 1.º grau, pois o Tribunal Tributário de Lisboa não se pronunciou sobre a questão, motivo por que deveria agora admitir-se o recurso (que seria em 2.º grau de jurisdição) do acórdão daquele Tribunal Central Administrativo Sul interposto para o Supremo Tribunal Administrativo, sob pena de impedir a Recorrente de exercer o direito de recurso.

Salvo o devido respeito, a Recorrente não faz a melhor interpretação do que deve entender-se por grau de jurisdição.

Na tentativa de esclarecer, vamos socorrer-nos dos ensinamentos de JORGE LOPES DE SOUSA, com sublinhados da nossa autoria:

«Para efeito de determinação do grau de jurisdição atende-se ao tipo de intervenção do tribunal no processo, designadamente se intervém ou não em recurso ou outro meio de impugnação de uma decisão de outro tribunal, e não ao conhecimento primário ou secundário de alguma questão. Isto é, se o tribunal intervém ao abrigo de uma competência primária para o conhecimento de determinado processo [por exemplo, uma acção administrativa especial proposta directamente no STA, nos casos em que lhe atribuída competência primária para o seu conhecimento referidos na alínea a) do n.º 1 do art. 24.º do ETAF de 2002] trata-se de uma intervenção em primeiro grau de jurisdição. Se o tribunal intervém em recurso (ou em reclamação, nos casos em que são conhecidas por entidade diferente da que proferiu a decisão reclamada), conhecendo de uma decisão de outro tribunal, trata-se de uma intervenção em segundo (ou, eventualmente, terceiro) grau de jurisdição. Nesta perspectiva, será uma intervenção em primeiro grau de jurisdição a que um tribunal tem na sequência de uma declaração de incompetência proferida por outro tribunal. Mas, será uma intervenção em segundo (ou, eventualmente, terceiro) grau de jurisdição a que um tribunal tiver em recurso de uma decisão de outro tribunal, mesmo que sejam apreciadas pela primeira vez determinadas questões, quer as relativas a incidentes que surjam na pendência do recurso, quer as apreciadas em exercício de poder de conhecimento em substituição» (JORGE LOPES DE SOUSA, Código de Procedimento e de Processo Tributário anotado e comentado, Áreas Editora, 6.ª edição, IV volume, anotação 38 ao art. 279.º, págs. 292-293.).

Sobre a problemática dos graus de jurisdição, o mesmo Autor cita ainda o acórdão da Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo de 13 de Janeiro de 2004, proferido no processo n.º 1960/03 (Disponível em

http://www.dgsi.pt/jsta.nsf/35fbbbf22e1bb1e680256f8e003ea931/63349d260e74a03a80256e2200508ab2.):

«Em termos da determinação do grau de jurisdição, e para efeito de impugnação de decisão que venha a ser tomada, é indiferente (...) que nessa fase de segundo grau o tribunal se pronuncie, ainda que pela primeira vez, sobre determinada questão. Continua a ser decisão proferida em segundo grau de jurisdição, porque, efectivamente, o grau de jurisdição não flutua ao sabor do conhecimento primário ou secundário de certa ou certa questão. No quadro de definição dos recursos, o grau de jurisdição resulta (...) da posição em que o tribunal é chamado a decidir: directamente, por dever conhecer do pedido inicialmente formulado – por exemplo, em acção, recurso, ou, como no caso, em meio processual acessório –, ou em segunda ou terceira via, por virtude de recurso ou meio análogo».

É neste sentido que se tem vindo a pronunciar a Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo, nemine discrepante (Vide, entre outros, os seguintes acórdãos da Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo:

- de 26 de Abril de 2007, proferido no processo n.º 195/07, disponível em

http://www.dgsi.pt/jsta.nsf/35fbbbf22e1bb1e680256f8e003ea931/df48fc06d609f317802572d4004bf42a;

- de 15 de Junho de 2008, proferido no processo n.º 400/08, disponível em

http://www.dgsi.pt/jsta.nsf/35fbbbf22e1bb1e680256f8e003ea931/1caa470709be58ab802574d3004aa583;

- de 19 de Outubro de 2011, proferido no processo n.º 682/11, disponível em

http://www.dgsi.pt/jsta.nsf/35fbbbf22e1bb1e680256f8e003ea931/ad651f5326c4699480257934005630d7;

- de 28 de Maio de 2014, proferido no processo n.º 906/13, disponível em

http://www.dgsi.pt/jsta.nsf/35fbbbf22e1bb1e680256f8e003ea931/b2ecdc61283d60c780257cec003abead;

- de 11 de Maio de 2016, proferido no processo n.º 1668/15

http://www.dgsi.pt/jsta.nsf/0/6dcbd30d7bb8e8fd80257fb70048b666.).

Ou seja, o acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul, mesmo na parte em que conheceu, ao abrigo do disposto no n.º 1 do art. 665.º do CPC, das questões cujo conhecimento foi omitido pelo Tribunal Tributário de Lisboa, decidiu em 2.º grau de jurisdição

Acresce que devemos ter presente que o objecto do recurso jurisdicional é a própria decisão – sentença ou acórdão – que não, directamente, as questões nela equacionadas. Na própria expressão legal do n.º 2 do art. 280.º do CPPT, “cabe recurso do acórdão”, não das questões nele apreciadas e decididas.

Nem se diga que, ao assim entender-se se estará a comprometer o direito ao recurso, eventualmente com violação do princípio do acesso ao direito e da tutela jurisdicional efectiva, constitucionalmente consagrado [cfr. art. 20.º da Constituição da República Portuguesa (CRP)], como a Recorrente parece sugerir quando alega que a posição sustentada pelo Procurador-Geral Adjunto «impediria a Recorrente de exercer, porque legítimo, o direito de recurso».

Na verdade, a solução consagrada no art. 665.º do CPC, ao impor ao tribunal ad quem o conhecimento das questões cujo conhecimento foi omitido pelo tribunal a quo, que assim incorreu em nulidade por omissão de pronúncia, resulta de uma ponderação do legislador (O art. 665.º do CPC, corresponde ao art. 715.º do anterior CPC, preceito este que foi introduzido pela reforma do processo civil operada pelo Decretos-Lei n.º 329-A/95, de. No preâmbulo deste diploma, ficou explicada a teleologia do preceito: «Consagra-se expressamente a vigência da substituição da Relação ao tribunal recorrido, ampliando e clarificando o regime que a doutrina tem vindo a inferir da lacónica previsão do art. 715.º do Código de Processo Civil, por se afigurar que os inconvenientes resultantes da possível supressão de um grau de jurisdição são largamente compensados pelos ganhos em termos de celeridade na apreciação das questões controvertidas pelo tribunal ad quem. Neste sentido, estatui-se que os poderes de cognição da Relação incluem todas as questões que ao tribunal recorrido era lícito conhecer, ainda que a decisão recorrida as não haja apreciado, designadamente por as considerar prejudicadas pela solução que deu ao litígio – cumprindo à Relação, assegurado que seja o contraditório e prevenido o risco de serem proferidas decisões surpresa, resolvê-las, sempre que disponha dos elementos necessários».), que considerou que o objectivo do duplo grau de jurisdição, que é o de assegurar a intervenção de um tribunal superior presumidamente mais apto, fica plenamente satisfeito se as partes tiverem a possibilidade de debater, perante esse tribunal superior, as questões sobre as quais o mesmo se vai pronunciar em substituição do tribunal a quo, possibilidade assegurada pelo n.º 3 do art. 665.º do CPC. Daí que inexista qualquer violação do art. 20.º da CRP por ofensa aos direitos à tutela jurisdicional efectiva e a um processo equitativo.

Aliás, mesmo que considerasse que, assim, apenas se garante um único grau de jurisdição, o Tribunal Constitucional já, por várias vezes, afirmou que, em matéria de direito ao recurso jurisdicional, não resulta da Constituição, em termos genéricos, nenhuma garantia do duplo grau de jurisdição e que tal direito não faz parte integrante e necessária do princípio constitucional do acesso ao direito e à justiça, expressamente consagrado no art. 20.º da Constituição (Vide, entre outros, os seguintes acórdãos do Tribunal Constitucional:

- n.º 339/2011, de 7 de Julho de 2011, proferido no processo n.º 822/10, disponível em

http://www.tribunalconstitucional.pt/tc/acordaos/20110339.html;

- n.º 396/14, de 7 de Maio de 2014, proferido no processo n.º 698/13, disponível em

http://www.tribunalconstitucional.pt/tc/acordaos/20140396.html.

Na doutrina, vide:

- JORGE MIRANDA e RUI MEDEIROS, Constituição da República Portuguesa Anotada, tomo I, 2.ª edição, nota XXI ao art. 20.º, págs. 449 a 452;

- GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA, Constituição da República Portuguesa Anotada, volume I, 4.ª edição revista, nota XIV ao artigo 20.º, p. 418). A jurisprudência do Tribunal Constitucional tem vindo a afirmar, reiterada e uniformemente, que não existe um ilimitado direito de recorrer de todas as decisões jurisdicionais, nem se pode, consequentemente, afirmar que a garantia da via judiciária, ou seja, o direito de acesso aos tribunais, envolva sempre, necessariamente, o direito a um duplo grau de jurisdição, com excepção do processo penal.

Concluímos, pois, que o recurso não é admissível.

2.2. 3 CONCLUSÕES

Preparando a decisão, formulamos as seguintes conclusões:

I- Nos processos de impugnação judicial instaurados após de 15 de Setembro de 1995, deixou de existir a possibilidade de recurso para o Supremo Tribunal Administrativo do acórdão de um tribunal central administrativo que tenha conhecido recurso da sentença proferida por um tribunal tributário [cfr. art. 32.º, n.º 1, alínea a), do ETAF de 1984, n.º 1 do art. 5.º do Decreto-Lei n.º 229/96 e Portaria n.º 398/97, de 18 de Junho].

II- Assim, das decisões proferidas pela secção de contencioso tributário de um tribunal central administrativo proferidas em segundo grau de jurisdição, nos termos do art. 38.º, n.º 1, alínea a), do ETAF, não cabe recurso jurisdicional para a Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo [cfr. ainda o art. 26.º, n.º 1, alínea a), daquele Estatuto].

III- Consideram-se proferidos em segundo grau de jurisdição os acórdãos de um tribunal central administrativo proferidos em sede de recurso jurisdicional de decisões de um tribunal tributário, ainda que nele se conheça, pela primeira vez, de determinada questão, ao abrigo do n.º 1 do art. 665.º do CPC.

IV- Ademais, fora do âmbito do processo penal, a CRP não garante o direito generalizado ao duplo grau de jurisdição, motivo por que o legislador ordinário dispõe de uma ampla liberdade de conformação nessa matéria.

V- O legislador ordinário considerou que o objectivo do duplo grau de jurisdição, que é o de assegurar a intervenção de um tribunal de hierarquia superior, fica plenamente satisfeito se as partes tiverem a possibilidade de debater, perante esse tribunal superior, as questões sobre as quais o mesmo se vai pronunciar em substituição do tribunal a quo, não constituindo essa substituição ofensa ao direito à tutela jurisdicional efectiva consagrado no art. 20.º da CRP.

* * *

3. DECISÃO

Em face do exposto, os juízes da Secção do Contencioso Tributário deste Supremo Tribunal Administrativo, em conferência, acordam em não tomar conhecimento do recurso.

Custas pela Recorrente.

Lisboa, 28 de Fevereiro de 2018. – Francisco Rothes (relator) – Aragão Seia – Dulce Neto.