0821/05 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Nos termos do art. 4º, n.º 2 do Dec-Lei 187/90, de 7 de Junho, quando o titular do cargo de chefe de repartição de finanças ou de adjunto de chefe de repartição for nomeado para cargo superior, ser-lhe-á atribuído por força da remissão para o art. 17º do Dec. Lei 353/A/89, o escalão de vencimento, que na estrutura remuneratória da categoria para a qual se faz a promoção corresponda o índice superior mais aproximado.

II- O art. 4º, n.º 2 do Dec-Lei 187/90 de 7 de Junho, não foi revogado pelo Dec. Lei 557/99, de 17 de Junho.

Acordam na 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo

1. Relatório

A. .., recorreu para este Supremo Tribunal do Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul que julgou improcedente o recurso contencioso interposto do indeferimento tácito imputado ao Senhor MINISTRO DAS FINANÇAS, formulando as seguintes conclusões:

- o recorrente foi promovido na categoria de Perito Tributário de 1ª Classe, em 3 de Abril de 1997, a que caberia o posicionamento na respectiva estrutura remuneratória, no escalão 5, índice 690 de acordo com o Dec. Lei 187/90 de 7 de Junho;

- no entanto e porque naquela data (3/04/97) já exercia o cargo de Adjunto de Chefe de Repartição de Finanças nível I há longos anos, encontrava-se, assim, posicionado no escalão 7, índice 750;

- com a entrada em vigor do Dec. Lei 557/99, de 17/12, transitou, nos termos do art. 52º, 1, al b), para o grau 4 na categoria de origem de Técnico de Administração Tributária sendo posicionado no nível 2 e integrado na nova categoria no mesmo índice que detinha na categoria, de Perito Tributário de 1º Classe (índice 890, escalão 2), conforme dispõe o art. 67º, n.º 1 do mesmo diploma;

- de acordo com o n.º 2 do mesmo art. 67º e porque em 3 de Abril de 2000 perfazia 3 anos na categoria de Perito Tributário de 1ª Classe teria passado para o escalão 3 índice 720;

- no entanto, porque nunca tinha deixado de exercer o cargo de Adjunto de Chefe de Finanças nível I, foi integrado no escalão 5 índice 755 do cargo.

- por despacho de 21-9-2000 do Sr. Subdirector Geral dos Impostos foram os funcionários autorizados a, nos termos do art. 16º do Dec. Lei 557/99, de 17/12, requerer a sua nomeação para o cargo de Chefe de Finanças nível I, pelo que, em consequência disso, o ora recorrente pediu a colocação no Serviço de Finanças de Montemor-o-Velho, onde tomou posse como Chefe de Serviços nível I em 1 de Julho de 2001, tendo então, sido integrado na escala salarial própria do novo cargo, mas no escalão 3, índice 750, ou seja, em índice inferior ao que já possuía no cargo de Adjunto de Chefe (índice 755), alegando, para tal, os serviços que assim davam execução ao disposto no art. 45º do Dec. Lei 557/99.

- ora, não podendo conformar-se com tal interpretação da lei, interpôs do 1º acto processador do abono como Chefe de Serviço de Finanças Nível I, correspondente ao mês de Outubro de 2001, recurso hierárquico para a autoridade ora recorrida e do indeferimento tácito que de seguida se formou, interpôs o presente recurso contencioso objecto do Acórdão ora recorrido.

- na verdade, ao contrário da interpretação sustentada pelo Acórdão “a quo” não é o art. 45º do Dec. Lei 557/99, de 17/12 que se aplica ao caso, pois este só é aplicável aos funcionários que ainda não tenham sido nomeados para cargos de chefia tributária, mas antes o art. 4º, n.º 2 do Dec. Lei 187/90 de 7/06 o qual não foi revogado pelo Dec. Lei 557/99 mantendo-se assim em vigor, à luz do qual o recorrente deveria ter sido posicionado na nova estrutura remuneratória no escalão 4, índice 770, o que não sucedeu.

- a tal obrigaria, ainda, o principio da equidade interna do sistema que assim também resulta violado, uma vez que não é concebível que da transição do exercício de um cargo inferior para um cargo superior, mantendo-se a mesma categoria de origem, resulte remuneração inferior;

- donde o douto Acórdão “a quo” ao negar ao recorrente o direito a ser integrado no escalão 4 do índice 770 do cargo de Chefe de Serviços de Finanças nível I por força da sua nomeação neste último, mantendo-o indevidamente, integrado em índice inferior ao que já anteriormente possuía enquanto no exercício de cargo de Adjunto do Chefe de Finanças Nível I, violou o art. 4º, n.º 2 do Dec. Lei 187/90,de 7/6 ao caso aplicável e, ainda, o princípio da equidade interna do sistema, como aliás sustentou o Ministério Público junto do Tribunal “a quo”.

- em alternativa, a entender-se aplicável o art. 45º, 1 do Dec. Lei 557/99 de 17/12, como sustenta o acórdão “a quo” é esta norma, na aplicação ao caso concreto inconstitucional por violação dos art.ºs 13 e 59º, 1 da CRP.

Respondeu a entidade recorrida, defendendo a manutenção do Acórdão recorrido.

O Ex.mo Procurador-geral Adjunto, neste Supremo Tribunal, emitiu parecer no sentido de ser dado provimento ao recurso, por entender, em síntese e de acordo com o recorrente que a “norma especial de mobilidade dos titulares de cargos de chefia tributária, constante do art. 4º, n.º 2 do Dec. Lei 187/90, de 7 de Junho, não se mostra prejudicada pelo regime instituído pelo Dec. Lei 557/99, de 17 de Dezembro, pelo que o recorrente deveria ter sido integrado em conformidade, na escala salarial própria do novo lugar, com a consequente salvaguarda do princípio de equidade interna do sistema” – fls. 97.

Colhidos os vistos legais, foi o processo submetido à conferência para julgamento.

2. Fundamentação

2.1. Matéria de facto

O Acórdão recorrido deu como assente a seguinte matéria de facto.

a) o recorrente foi promovido na categoria de Perito Tributário de 1ª Classe, em 3 de Abril de 1997, a que cabia o posicionamento na respectiva estrutura remuneratória, no escalão 5, índice 690 de acordo com o Dec. Lei 187/90 de 7 de Junho;

b) no entanto, e porque naquela data (3/04/97) já exercia o cargo de Adjunto de Chefe de Repartição de Finanças nível I há longos anos, encontrava-se, posicionado no escalão 7, índice 750;

c) com a entrada em vigor do Dec. Lei 557/99, de 17/12, transitou, nos termos do art. 52º, 1, al b), para o grau 4 na categoria de origem de Técnico de Administração Tributária, sendo posicionado no nível 2 e integrado na nova categoria no mesmo índice que detinha na categoria, de Perito Tributário de 1ª Classe (índice 690, escalão 2), conforme dispõe o art. 67º, n.º 1 do mesmo diploma;

d) no entanto, porque nunca tinha deixado de exercer o cargo de Adjunto de Chefe de Finanças, nível I, foi integrado no escalão 5 índice 755 do cargo.

e) por despacho de 21-9-2000 do Sr. Subdirector Geral dos Impostos foram os funcionários autorizados a, nos termos do art. 16º do Dec. Lei 557/99, de 17/12, requerer a sua nomeação para o cargo de Chefe de Finanças nível I, pelo que, em consequência disso, o ora recorrente pediu a colocação no Serviço de Finanças de Montemor-o-Velho, onde tomou posse como Chefe de Serviços nível I, em 1 de Julho de 2001, tendo então, sido integrado na escala salarial própria do novo cargo, mas no escalão 3, índice 750, ou seja, em índice inferior ao que já possuía no cargo de Adjunto de Chefe (índice 755);

f) inconformado com tal interpretação da lei, interpôs do 1º acto processador do abono como Chefe de Serviço de Finanças Nível I, correspondente ao mês de Outubro de 2001, recurso hierárquico para a autoridade ora recorrida, por requerimento datado de 22-11-2001 – documentos de fls. 7/11;

g) do indeferimento tácito que de seguida se formou, interpôs o presente recurso contencioso.

2. 2. Matéria de direito

O Acórdão recorrido julgou improcedente o recurso por entender aplicável o art. 45º do Dec. Lei 557/99 e não a disciplina legal contida no Dec. Lei 187/90, invocando a aplicação do princípio “tempus regit actum”: “Como a nova nomeação – argumenta o Acórdão – foi efectivada no âmbito do Dec. Lei 557/99 – o próprio recorrente reconheceu que o respectivo procedimento foi iniciado por despacho do Subdirector Geral dos Impostos, nos termos do art. 16º daquele diploma legal – e em observância do princípio “tempus regit actum” segue-se que era aplicável à relação jurídica assim constituída o artigo 45º do Dec. Lei 557/99 e não a disciplina legal contida no Dec. Lei 187/90 reclamada pelo recorrente” – fls. 57.

Vejamos, antes de mais, qual a controvérsia, e a razão que a faz emergir

A questão dos autos surge quando o recorrente, que anteriormente desempenhava funções como Adjunto de Chefe de Finanças de Nível I, foi nomeado Chefe de Serviços, nivel I, em 1 de Julho de 2001. Após tal nomeação, foi integrado “na escala salarial própria do novo cargo, mas no escalão 3, índice 750”. Ora, o recorrente, enquanto Adjunto de Chefe de Finanças de Nível I, fora integrado em 3 de Abril de 2000 no escalão 5 do cargo de Adjunto de chefe de Finanças, nível I, no “escalão 5 índice 755 do cargo”. Ou seja, com a promoção passou do índice 755 para o índice 750. A controvérsia que deu origem a este processo, parte desta constatação – para o recorrente inaceitável – de ter sido promovido e ter passado a ganhar menos.

A entidade recorrida fundamenta o seu entendimento no artigo 45º do Dec. Lei 557/99, de 17 de Dezembro, o qual, com a epígrafe “integração nas escalas salariais dos cargos de chefia tributária”, tem a seguinte redacção:

“Artigo 45.º

Integração nas escalas salariais dos cargos de chefia tributária

1- Os funcionários que sejam nomeados para cargos de chefia tributária integram-se na escala indiciária própria dos referidos cargos, em escalão idêntico ao que possuem na escala indiciária da categoria de origem.

2- Os funcionários providos em lugares correspondentes a cargos de chefia tributária e que sejam promovidos no âmbito das carreiras do GAT são integrados na nova categoria, no escalão que resultar da aplicação das regras previstas nos n. os 1 e 2 do artigo anterior.”

O n.º 1 do referido artigo permitia, assim, que o recorrente – que foi nomeado para um cargo de chefia tributária - fosse posicionado em escalão idêntico ao que possuía na escala indiciária da categoria de origem.

Consta da matéria de facto – dada como assente e não questinada pelas partes – que em 3 de Abril de 2000, perfazia três anos na categoria de Perito Tributário de 1ª classe, devendo passar para o escalão 3 índice 720.

Como nunca deixara de exercer o cargo de Adjunto de Chefe de Finanças, foi integrado no escalão 5 índice 755, deste cargo – por aplicação do art. 67º, 1 e 2 do Dec. Lei 557/99.

Porém, na categoria de origem – Perito Tributário de 1ª Classe – o recorrente seria integrado e posicionado, caso aí regressasse, no escalão 3. E, por isso, ao ser nomeado num novo cargo de chefia tributária, a Administração integrou-o em escalão idêntico ao que possuía na escala indiciária da categoria de origem, ou seja, no escalão 3º.

Foi esta lógica e interpretação literal do art. 45º, 1 do Dec. Lei 557/99, de 17 de Dezembro que o Acórdão recorrido entendeu correcta, justa e equitativa, apesar de, através dela, o recorrente apesar de ter sido promovido, ter passado a ganhar menos… com o argumento de que “a evolução da carreira é longa e, a prazo, pode revelar-se vantajosa a nomeação numa comissão de serviço estável, em detrimento de outra melhor remunerada mas cuja cessação se anteveja mais provável” (fls. 58).

A razão de ser desta particularidade (ser promovido e passar a ganhar menos), radica no facto do Dec. Lei 557/99, de 17 de Dezembro não ter previsto uma regra transitória para os casos em que o funcionário que é nomeado para um cargo de chefia, estar a exercer nessa ocasião um outro cargo de chefia. Este tipo de situações determina que o funcionário esteja a ser remunerado por um índice superior ao correspondente ao do seu quadro de origem, precisamente por já estar a desempenhar funções de chefia.

O art. 4º, n.º 2 do Dec. Lei 187/90, de 7 de Junho, contém uma regra para estas situações – visando concretamente o caso dos chefes e adjuntos de chefes de repartição de finanças - :

“Quando o titular do cargo de chefe de repartição de finanças ou de adjunto de chefe de repartição for nomeado para cargo superior, ser-lhe-á atribuído escalão de vencimento de acordo com o previsto no artigo 17º do Dec. Lei 353/A/89.”

Este art. 17º do Dec. Lei 353-A/89, tem a seguinte redacção:

“Artigo 17.º

Escalão de promoção

1- A promoção a categoria superior da respectiva carreira faz-se da seguinte forma:

a) Para o escalão 1 da categoria para a qual se faz a promoção;

b) Para o escalão a que na estrutura remuneratória da categoria para a qual se faz a promoção corresponde o índice superior mais aproximado, se o funcionário vier já auferindo remuneração igual ou superior à do escalão 1”.

A ser aplicado o art. 4º, n.º 2 do Dec. Lei 187/90 de 7 de Junho, o recorrente deveria ter sido incorporado no escalão a que correspondesse o índice superior mais aproximado, ou seja, o escalão 770, uma vez que vinha auferindo pelo escalão 755.

Será, então, aplicável o art. 4º, n.º 2 do Dec. Lei 187/90, de 7 de Junho?

Parece-nos evidente que sim.

Desde logo porque o Dec. Lei 557/99, de 17 de Dezembro, não o revogou expressamente. Note-se que o referido preceito fora mantido em vigor pela redacção dada ao Dec. Lei 187/90, de 7 de Junho, pelo art. 2º do Dec. Lei 423/97, de 7 de Fevereiro.

Também não é evidente a existência de uma revogação implícita, uma vez que as disposições da nova lei não prevêem expressamente a situação de mobilidade entre funcionários que transitam de um cargo de chefia, para um outro cargo de chefia melhor remunerado. O art. 45º do Dec. Lei 557/99, de 17 de Dezembro apenas se refere a “funcionários que sejam nomeados para cargos de chefia tributária…”. E se, num sentido literal, nesta definição também cabem os funcionários que estejam a exercer cargos de chefia no momento da nomeação para cargo de chefia superior, nada nos indicia que tenha sido essa a intenção do legislador, uma vez que é apenas referida a situação do funcionário perante o lugar da nomeação e lugar de origem. Não há elementos claros indicando que o legislador quis desprezar a situação do funcionário num lugar de chefia. Daí que, o verdadeiro sentido da norma do art. 45º, 1 não seja de modo algum claro no sentido de querer dispor de modo contrário e, dessa forma, incompatível ao disposto no art. 4º, n.º 2 do Dec. Lei 187/90, de 7 de Junho, para sustentar inequivocamente a tese da revogação implícita.

Ora, em nosso entender, o elemento sistemático e teleológico da interpretação impõe entendimento diverso, ou seja a vigência do referido art. 4º, n.º 2 do Dec. Lei 187/90, de 7 de Junho.

O art. 17º, n.º 1 do Dec. Lei 353-A/89, de 16 de Outubro contém uma regra geral do sistema remuneratório, a qual, em casos de mobilidade de funcionários entre carreiras, manda atender ao índice remuneratória actual, e assim determinar o escalão, para onde se dá a integração.

A regra é, de resto simples e clara: atende-se ao índice superior mais aproximado.

Esta regra vem, de resto, acolhida no art. 44º, 1, b) do Dec. Lei 557/99 para a promoção nas carreiras do GAT. Aplica-se por remissão do art. 45º, 2 aos funcionários providos em lugares de chefia tributária, quando sejam promovidos no âmbito das carreiras do GAT. É também acolhida no art. 67º do mesmo diploma legal. Ou seja, a regra prevista no art. 17º, do Dec. Lei 353/A/89, mandada aplicar pelo art. 4º, 2 do Dec. Lei 187/90, de 7 de Junho, é uma regra geral do sistema de mobilidade.

É, deste modo, sustentável a existência de um regime geral, aflorado em diversas normas especiais, segundo a qual sempre que um funcionário seja nomeado para um cargo superior, na falta de uma regra especial prevendo expressamente a situação, seja aplicável o regime do art. 17º do Dec. Lei 353/A/89, ou seja, o funcionário será integrado no “escalão a que na estrutura remuneratória da categoria para a qual se faz a promoção corresponde o índice superior mais aproximado, se o funcionário vier já auferindo remuneração igual ou superior à do escalão 1”.

Se o sistema admite uma regra geral nos apontados termos, então, não é de crer que tenha havido intenção de no art. 45º do Dec. Lei 557/99 estatuir um regime incompatível com tal regra.

Esta inferência sistemática é justificada plenamente pela equidade e coerência interna de todo e qualquer sistema remuneratório racionalmente ordenado. Na verdade, é a nosso ver corolário do princípio da equidade e coerência interna de qualquer sistema remuneratório que a progressão na carreira não deva, em caso algum, implicar uma diminuição de remuneração.

A equidade e coerência interna do sistema remuneratório da função pública, tem claras aflorações no regime legal, designadamente no art. 30º, n.º 5 do Dec. Lei 353/A/89, de 16 de Outubro, ao regular a transição para o NSR: “Da aplicação do presente diploma não pode resultar a redução das remunerações efectivamente auferidas”. Outra regra legal, emergente da necessidade de salvaguardar a equidade interna do sistema consta do n.º 5 do artigo 21.º do Decreto-Lei n.º 404-A/98, referindo-se, aqui expressa e directamente à “… inversão das posições relativas detidas pelos funcionários ou agentes à data da publicação do presente diploma e que violem o princípio da coerência e da equidade que presidem ao sistema de carreiras…”.

A exigência de coerência interna e equidade no sistema de remunerações tem levado o Tribunal Constitucional de declarar a inconstitucionalidade de todas as regras que a contrariem de modo injustificado, designadamente quando funcionários com menos antiguidade passam, sem qualquer justificação material, a auferem melhor remuneração – cfr. Acórdão n.º 584/98 (Diário da República, II Série, de 30 de Março de 1999); Acórdão n.º 254/2000 (Diário da República, I Série-A, de 23 de Maio de 2000); Acórdão n.º 356/2001 (Diário da República, I Série-A, de 7 de Fevereiro de 2001) Acórdão n.º 426/2001 (Diário da República, II Série, de 16 de Novembro de 2001) Acórdão n.º 405/2003 (Diário da República, I Série-A, de 15 de Outubro de 2003), Acórdão n.º 646/2004 (Diário da República, II Série, de 16 de Dezembro de 2004) e Acórdão do Tribunal Constitucional 323/05, proferido em 15 de Junho de 2005.

Assim, uma interpretação que busque a coerência interna (sistemática) e a equidade do sistema remuneratório justifica cabalmente o entendimento da manutenção em vigor do art. 4º, 2 do Dec. Lei 187/90, de 7 de Junho.

Não tendo a Administração aplicado o referido regime legal, deve conceder-se provimento ao recurso.

3. Decisão

Face ao exposto, os juízes da 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo acordam em conceder provimento ao recurso e consequentemente revogar o Acórdão do Tribunal Central Administrativo e anular o acto contenciosamente impugnado por violação do art. 4º, n.º 2 do Dec. Lei 187/90, de 7 de Junho.

Sem custas.

Lisboa, 23 de Novembro de 2005. – São Pedro (relator) – António Samagaio – J Simões de Oliveira.