04/07 - Supremo Tribunal Administrativo

I – Notificação e fundamentação do acto são realidades distintas. A notificação vale como requisito de eficácia do acto e funciona como o início da contagem do prazo para a sua impugnação administrativa e contenciosa. A fundamentação do acto é condição da validade deste. II – Não se pode dizer que, só por ter sido deficientemente notificado – o que é, aliás, motivo para o accionamento do mecanismo do art. 31º, nº1, da LPTA – o acto impugnado sofre do vício de forma por falta de fundamentação.

Acordam na 1ª Subsecção da 1ª Secção do STA Relatório A… , recorre jurisdicionalmente da sentença do TAF de Lisboa (1º juízo liquidatário), que negou provimento ao recurso contencioso que ele mesmo havia interposto do despacho de 19/01/1999 do Vereador B… da Câmara Municipal de Loures , o qual lhe determinava a demolição de uma construção sita na Rua …, lote …, freguesia de …. Concluiu assim as suas alegações: «l- O Presidente da Câmara Municipal de Loures, por despacho de 23.10.05, ordenou o arquivamento do processo n° 33908/CC/OR/99, ou seja do processo em que foi proferido o despacho de 19.01.99 do Vereador B… objecto do recurso de anulação que constitui os presentes autos. 2º- Esse despacho da Presidente da Câmara Municipal de Loures de arquivamento teve como consequência imediata e directa a anulação do despacho em causa, o proferido em 19.01.99 pelo Vereador B…, que ordenou a demolição da construção. 3- Tal constitui inutilidade superveniente da presente lide, a qual, sendo assim reconhecida e declarada, importa a consequente extinção da instância, que deverá ser decretada. 4- Sem prescindir, e para o caso de assim se não entender, o que só por mera lógica de raciocínio e dever de patrocínio se considera, o certo é que se deverá considerar que, face ao teor da informação-parecer de 16 de Novembro de 2005, relativamente à qual incidiu o despacho de “ Concordo ” do Presidente da Câmara Municipal de Loures, o despacho de 19.01.99 do Vereador B…, proferido a fls. 31 do PROC. 33.908/CC/OR, que ordenou a demolição da construção, não é definitivo e executório. 5- Pois, foi proferido quando ainda não se verificava a conclusão do respectivo processo administrativo instrutor, que, de resto, ainda não ocorre, e, desse modo, sem a necessária existência dos elementos integradores e fundamentadores. 6- O momento a considerar para se apurar da existência ou não de vício de falta de fundamentação de um despacha é o da notificação do teor do despacho aos respectivos destinatários. 7- Contudo, no caso, a fundamentação do despacho de anulação de 19.01.1999 do Vereador B… só foi transmitida e dada a conhecer ao Recorrente depois da apresentação em Tribunal, em 25.10.1999, da contestação do Vereador B…. 8- Assim, verifica-se o vício de forma por falta de fundamentação do despacho do Vereador B…, objecto do recurso de anulação, com violação do disposto nos arts. 66° , 68° , 124° e 125° do CPA . 9- O que constitui fundamento de anulação ( art. 135° do CPA ). 10- Deve, em consequência, o presente recurso ser julgado provado e procedente, sendo, em consequência, revogada a, aliás Douta, sentença recorrida e substituída a mesma por Douto acórdão que julgue em conformidade com o exposto nas presentes alegações». Em contra-alegações, o recorrido apresentou as seguintes conclusões: «1ª- O recurso jurisdicional tem por objecto a decisão judicial e não o acto contenciosamente impugnado, nele não cumprindo conhecer da ilegalidade de deste, mas sim dos vícios ou erros de julgamento daquela, pelo que deve ser negado I provimento ao presente recurso que não faz qualquer censura à sentença recorrida e dirige o seu ataque, apenas, contra o acto administrativo impugnado contenciosamente. 2ª. Ao contrário do invocado pelo recorrente, o que se verifica através despacho de 23/10/05, é, apenas um arquivamento provisório do processo contra-ordenacional, o qual poderá prosseguir a qualquer momento. 3ª. Assim, não poderá tal despacho ter como consequência a anulação do acto impugnado contenciosamente nos presentes autos nem determinar a inutilidade superveniente da lide com a consequente extinção da instância. 4ª. Contrariamente ao alegado pelo recorrente, o acto em apreço, tendo e atenção os pressupostos de facto e de direito que subjazeram à sua prolação, é definitivo e executório, sendo que o recorrente é que não o cumpriu. 5ª. Também quanto ao invocado vício de forma por falta de fundamentação não assiste qualquer razão ao recorrente, já que o acto se encontra devidamente fundamentado, quer de facto, quer de direito, não violando, minimamente, os arts. 66° , 68. 124° e . 125° , do CPA . 6ª. Efectivamente, o acto impugnado encontra-se devidamente fundamentado, por remissão, quer para a Informação nº 3/DAU-RAU/MM, de 7/1/99, quer para o despacho aposto na informação (que fazem parte integrante do acto, nos termos do art. 124º do CPA ) cujo conteúdo permite a um destinatário médio compreender as razões que motivaram o acto recorrido, designadamente, a falta de necessária licença camarária na construção do prédio. 7ª. Pretende ainda o recorrente que a fundamentação do acto só lhe foi notificada na íntegra após a propositura do recurso contencioso; porém, se não aguardou a notificação integral do acto para proceder à respectiva propositura, tal só é imputável ao recorrente». O digno Magistrado do MP é de opinião que o recurso jurisdicional não merece provimento. Cumpre decidir. II- Os Factos A sentença impugnada deu por assente a seguinte factualidade: O Recorrente e a sua mulher … figuram na inscrição constante da 2ª Conservatória do Registo Predial de Loures, relativa ao prédio urbano designado por lote …, sito na R. …, Bairro de …, Freguesia de …, Concelho de Loures, descrito sob a ficha 2347, como usufrutuários do mesmo prédio desde 18.08.1982 (cf. docs. de fls. 26 a 29, que aqui se dão por integralmente reproduzidos). Na citada inscrição figuram como proprietários do referido prédio, desde 18.08.1992, …, … e … (cf. docs. de fls. 26 a 29, que aqui se dão por integralmente reproduzidos). As obras no prédio sito na Rua …, Bairro de …, Freguesia de …, Concelho de Loures foram concluídas em 30.04.1983 (por confissão; cf. doc. de fls. 30 a 32 verso, que aqui se dá por integralmente reproduzido). Em 14.06.1983 o Recorrente, a sua mulher e os proprietários do prédio sito na R. …, Bairro de …, Freguesia de …, Concelho de Loures, entregaram na Repartição de Finanças de Camarate a declaração para inscrição ou alteração de inscrição de prédios urbanos na matriz (cf. doc. de fls. 30 a 32 verso, que aqui se dá por integralmente reproduzido). Em 23.08.1983 o Recorrente requereu na CML a legalização do prédio sito na R. …, Bairro de …, Freguesia de …, Concelho de Loures (cf. doc. de fls. 3:3; que aqui se dá por integralmente reproduzido). Em 14.09.1983 …, … e … requereram na CML a legalização do supra-mencionado prédio (cfr. doc. de fls. 34, que aqui se dá por integralmente reproduzido). Em 26. 10.1983 foi indeferido pelo Presidente da CML o pedido formulado pelo Recorrente em 23.10.1983, indeferimento que foi comunicado ao Recorrente em 31.10.1983 (cf. docs. de fls. 20 e 21 do PA - proc. 41.366/0CP - e fls. 8 e 25 do PA – proc. 11.033.908 CO/OR - documentos que aqui se dão por integralmente reproduzidos). Em 08.11.1983 o supra referido indeferimento foi ratificado pela CML (cf. docs. de fls. 20 e 21 do PA - proc. 41.366/0CP -e fls. 8 e 25 do PA -proc. 11.033.908 CO/OR - documentos que aqui se dão por integralmente reproduzidos). Em 13.03.1998 foram delegadas pelo Presidente da CML no Vereador B…, as competências próprias e delegadas, relativas à gestão do serviço e assuntos do Departamento de Administração Urbanística, designadamente, as previstas na alínea l) do nº 2, do artigo 53º do Decreto-Lei nº 100/84 , de 29.03, de embargar e ordenar a demolição de quaisquer obras, construções ou edificações efectuadas por particulares ou pessoas colectivas, sem licença ou com inobservância das condições dela constantes, dos regulamentos, das posturas municipais ou de medidas preventivas, de normas provisórias, de áreas de construção prioritária, de áreas de desenvolvimento urbano prioritário e de planos municipais de ordenamento do território plenamente eficazes, conforme despacho de fls. 46 a 54 dos autos, que aqui se dá por integralmente reproduzido, despacho afixado por Edital nos Paços do Conselho em 20.03.1998 (cf. docs. de fls. 153 a 167). Em 20.10.1998 o Recorrente recebeu o ofício nº 055607, datado de 16.10.1998, da CML que refere designadamente do seguinte: «Processo: 33.908/CC/OR Assunto: Existência de prédio que implica com servidão aeronáutica do aeroporto de Lisboa - Rua …, lote … - Freguesia de … . Em referência ao processo supra mencionado, fica V. Exa notificado para se pronunciar, querendo, por escrito, no prazo de 8 (oito) dias, a contar da data de recepção do presente ofício, de acordo com o estabelecido no n.º 3 do art. 58º do Decreto-Lei nº 445/91 . de 20 de Novembro, com as alterações introduzidas pelo Decreto-Lei nº 250/94 , de 15 de Outubro, sobre as obras executadas, no local supra indicado, sem licença municipal, com vista a eventual ordem de demolição, nos termos do nº 1 do mesmo artigo, por infracção ao disposto nos artigos 1ºdo referido diploma e 2º do RGEU, aprovado pelo Decreto-Lei nº 38382, de 7 de Agosto de 1951. Solicita-se ainda, que se pronuncie sobre o teor do fax remetido, a esta Câmara Municipal, pela C…, cuja cópia se junta » (cf. docs. de fls. 21 a 22, que aqui se dão por integralmente reproduzidos). Junto com o oficio n.º 055607, datado de 16.10.1998, da CML, acima referido, foi enviado ao Recorrente a cópia do fax da C…, de fls. 22, que aqui se dá por integralmente reproduzido, antes enviado à CML, que a informa que o prédio sito na Rua …, lote … - Freguesia de …, « parece perfurar os limites impostos pela servidão aeronáutica do aeroporto de Lisboa » Em 29.10.1998 o Recorrente apresentou a sua pronúncia relativamente ao conteúdo ofício n.º 055607, datado de 16.10.1998 e do fax anexo, conforme documento de fls. 23 a 26, que aqui se dá por integralmente reproduzido. Em 07.01.1999 foi elaborada a Informação nº 3/DAU-RAU/MM, pela Repartição de Administração Urbanística da CML, relativa ao prédio sito na Rua …, lote …, Freguesia de …, que consta de fls. 78 dos autos e aqui se dá por integralmente reproduzida, que começa por mencionar o teor da pronúncia apresentada pelo Recorrente em 29.10.1998 e refere depois que existe « para o local o processo com o nº 41. 366/0CP o qual foi indeferido por despacho de 26 de Outubro de 1983 », juntando cópias das fls. 20 a 21 de tal processo, designadamente das Informações de 04.10.83 e 26.10.1983, que propõem o indeferimento do pedido de licenciamento antes formulado pelo ora Recorrente e sobre as quais foi exarado o correspondente despacho de indeferimento do Presidente da CML do pedido de licença (cf. doc de fls. 78 dos autos e de fls. 20 e 21 do PA proc. n.º 41 366/0CP -documentos aqui se dão por integralmente reproduzidos). Sob a mencionada Informação n.º 3/DAU-RAU/MM, de 07.01.1999, foi exarado um despacho no qual se propõe ao Vereador da CML que « se intime à demolição no prazo de 90 dias - artigo 58º do DL 445/91 , de 20/11, atentos também os interesses de segurança aeronáutica » (cf. doc de fls. 78 dos autos e aqui se dá por integralmente reproduzido). Sobre a Informação n.º 3/DAU-RAU/MM, de 07.01.1999, foi aposto o seguinte despacho, datado de 19.01.1999, do Vereador B… de « Concordo. Intime-se » (cf. docs. de fls. 18, 19 e 78, que aqui se dão por integralmente reproduzidos). Em 10.03.1.999 o Recorrente recebeu o ofício n.º 012709, datado de 09.03.1999, que refere designadamente o seguinte: « Processo: 33 908/CC/OR Assunto: Existência de prédio que implica com servidão aeronáutica do aeroporto de Lisboa - Rua …, lote … -Freguesia de … Serve o presente para intimar V. Exa para, nos termos do despacho do Vereador B…, de 99.01.19 proferido ao abrigo do nº 1, do art. 58º do Decreto-Lei n.º 445/91 , de 20 de Novembro, com as alterações introduzidas pelo Decreto-Lei nº 250/94 , de 15 de Outubro, proceder, no prazo de 90 dias, a contar da data de recepção do presente oficio, à demolição da construção que executou, no local supra indicado, sem licença municipal » (cf. docs. de fls. 18 e 19, que aqui se dão por integralmente reproduzidos). Em 08.04.1999 o Recorrente solicitou à CML a notificação da fundamentação integral do despacho de 19.01.1999 do Vereador B… da CML (cf. doc. de fls. 20, que aqui se dá por integralmente reproduzido). Em 10.05.1999 deu entrada no TAC de Lisboa a PI do presente recurso (cf. carimbo aposto sob PI de fls. 2). Em 16.11.1999 o Recorrente recebeu o oficio da CML nº 061742, datado de 12.11.1999, que lhe dá conhecimento do teor das Informações n.º 3/DAU-RAU/MM, de 07.01.1999, da Repartição de Administração Urbanística da CML, sob a qual foi exarado o despacho ora recorrido e da Informação n.º 92/DAU-RAU/MM, de 10.05.1999, da Repartição de Administração Urbanística da CML, que informa que o prédio em questão foi construído sem licença municipal e por isso em infracção ao artigo 1º do Decreto-Lei, n° 445/91, de 20.11, anexando uma fotocopia das mesmas (cf. docs. de fls. 77 a 79, que aqui se dão por integralmente reproduzidos)». Nos termos do art. 712º do CPC , e face aos documentos de fls. 201 e 202, consignam-se ainda os seguintes factos: No Proc. nº 33908/OR da CML, foi prestada a seguinte informação: « O presente processo encontra-se pendente a aguardar novo parecer da DPAUGI relativo à construção de edifício. A emissão do referido parecer está condicionada à informação da entidade aeronáutica que, por sua vez, necessita de elementos, nomeadamente, indicação das coordenadas geográficas e as cotas máximas das construções já existentes naquele bairro, elementos que a própria DPAUGI diz de momento não estarem definidos. Dado o exposto, proponho, salvo melhor opinião, o arquivamento do presente processo, sem prejuízo do prosseguimento do mesmo quando estiverem reunidas as referidas condições ». O Presidente da Câmara Municipal de Loures, sobre a referida informação, em 23/12/2005, despachou « Concordo ». III- O Direito 1- Da inutilidade superveniente da lide . Já depois de proferida a sentença recorrida, e simultaneamente com a apresentação das alegações de recurso, veio o recorrente suscitar a inutilidade superveniente da lide, ancorado no facto de ter sido arquivado o procedimento administrativo em que fora praticado o acto impugnado. Circunstância que, em seu entender, corresponderia à “anulação” da ordem de demolição. Todavia, não procede o argumento. Com efeito, o despacho em causa (fls. 202 dos autos), embora produzido no procedimento nº 33908 CO/OR (e não no de contra-ordenação, como pretende fazer crer a entidade recorrida), não pode surtir o resultado almejado pelo recorrente. Segundo os seus próprios termos, não seria um arquivamento definitivo, mas provisório e condicional (“… sem prejuízo do prosseguimento…quando reunidas as referidas condições ”). A fundamentação nele utilizada serve para assinalar que o procedimento seria reaberto logo que obtidos os elementos em falta. Dito de outra maneira, os efeitos deste “arquivamento” deixariam de se produzir - o que implicaria o reatamento do procedimento – a partir do momento em que se viesse a verificar a condição nele incluída. O fim da sua eficácia ocorreria somente ante a produção desse evento. Era, portanto, uma decisão sujeita a condição resolutiva. Tal decisão não foi, em suma, tomada com o propósito de irrefutavelmente pôr termo ao procedimento e, logo, não poderia por essa razão ser interpretado como revogação implícita do acto sindicado. Sendo assim, a lide mantém utilidade porque o acto lesivo ainda não desapareceu definitivamente da ordem jurídica. Recorribilidade do acto O recorrente também acha que o acto de que recorreu contenciosamente, afinal, não é definitivo nem executório. E isto por ter sido proferido sem que todos os elementos tivessem sido carreados para o procedimento, a avaliar pelo conteúdo da “informação” sobre a qual foi tomada a decisão de arquivamento. Pois bem. Mesmo sem deixar de se considerar pouco usual que no seio de um recurso contencioso dirigido a um acto, o próprio impetrante agora venha alegar que esse acto não dispunha das características necessárias que o dotassem do indispensável pressuposto da recorribilidade (cfr. art. 25º da LPTA), mais estranho seria que o processo atingisse esta fase sem que o tribunal (com poderes de conhecimento oficioso dos pressupostos processuais: Ac. STA de 01/02/2007, Proc. nº 0549/05), tivesse reparado que o objecto da impugnação não era passível de recurso contencioso. Que é, efectivamente. O acto em causa foi aposto sobre uma “Informação” que propunha a intimação à demolição (fls. 78 dos autos). Era uma decisão que não estava sujeita a impugnação necessária (apresentava-se, portanto, como definitiva, como a última palavra da administração), podendo impor-se desde logo ao seu destinatário. Aliás, a partir do comando imperativo do art. 268º, nº4, da CRP, de há muito que os requisitos da definitividade e de executoriedade deixaram de prevalecer ante a especial característica da lesividade do acto. E o acto em apreço é, sem dúvida, lesivo da esfera jurídica do recorrente, na medida em que atinge directamente o cerne do direito de propriedade sobre o bem edificado. O facto de o despacho de arquivamento condicional acima referido ter sido proferido com o argumento de se estar a aguardar um novo parecer da DPAUGI (quem sabe se, dependendo do seu teor, uma vez ele proferido, o recorrido não virá a revogar o acto sindicado) não tem outro significado, senão o de que a partir desse instante a demolição não se efectuaria até que tal documento fosse junto ao processo. Ora, como a eficácia não se confunde com a legalidade do acto, nada está a impedir que o processo prossiga os seus normais trâmites para o apuramento desta. O acto era recorrível no momento da interposição do recurso contencioso (Maio/1999) e não perdeu essa natureza, nem mesmo depois daquele outro (Dezembro de 2005). Do mérito do recurso Embora nenhum dos vários vícios imputados ao acto tivesse merecido procedência na sentença recorrida, apenas um o recorrente pretende ver reexaminado: o de forma por falta de fundamentação. E o raciocínio que desenvolve é este: como o momento a considerar para o apuramento, ou não, do vício de forma por falta de fundamentação é o da notificação do despacho, e se o conteúdo do acto impugnado de 19/01/99 só foi transmitido e dado a conhecer ao recorrente aquando da contestação de 25/10/99 (conclusão 7ª), então o acto padece dessa fonte de invalidade (conclusões 8ª e 9ª). Simplesmente, como veremos, este raciocínio é lacunoso. A verdade é a seguinte: O despacho de 19/01/1999 foi comunicado ao recorrente através do ofício nº 012709, datado de 09/03/1999 (fls. 32 do p.a.); Porque o ofício não transcrevia o conteúdo do despacho, nem este seguia em anexo, o recorrente pediu a notificação integral do mesmo (fls. 35 do p.a.); O Senhor vereador mandou transmitir cópia do despacho em 18/5/99 (fls. 36 do p.a.); A petição deu entrada em 11/05/99 e a contestação em 25/10/99. Isto é, por muito que o recorrente diga desconhecer o conteúdo do despacho impugnado, o certo é que, antes mesmo de receber a notificação da fundamentação integral a que se refere o art. 31º, nº1, da LPTA, brevi manu avançou destemido para o recurso contencioso. Não o fez por temeridade ou imprudência – note-se que não preferiu aguardar pela notificação em falta – mas certamente por ter entendido que a principal fundamentação do acto seria aquela que estava na base do ofício nº 055607, datado de 16/10/98. Ofício que, precisamente, servia de notificação para que se pronunciasse sobre a « eventual ordem de demolição » por causa «… das obras executadas…sem licença » em infracção ao disposto no art. 1º do DL nº 445/91 , de 20/11 e 2º do RGEU e, ainda, sobre o teor do “fax” enviado por cópia oriundo da C…” (fls. 21 dos autos). Ou seja, as mesmas razões que viriam a ser vertidas na Informação 3/DAU-RAU/MM (fls. 78 dos autos). Quer isto dizer que, se o recorrente afinal não desconhecia aquilo sobre que litigava no momento da entrada da petição em tribunal, também não viu necessidade de ampliar a matéria do objecto do recurso com a notificação daquela informação. Tão pouco o fez quando enfrentou a contestação e o processo instrutor que a acompanhou. O que, tudo concatenado, se nos afigura ser prova bastante de que estava suficientemente seguro e consciente daquilo contra que pelejava ab initio . De resto, nem sequer pelo motivo invocado estaríamos perante a existência do vício. Na verdade, como é sabido, a notificação dos elementos do acto é requisito de eficácia e de início de contagem do prazo de impugnação administrativa ou contenciosa ( arts. 130º , nº 1, 162º e 168º do CPA e 29º da LPTA), enquanto a fundamentação é condição de validade do acto ( arts. 124º e 135º do CPA . São, pois, realidades diversas (Ac. STA de 3/05/2006, Proc. nº 0154/06). Dizer que o acto não está fundamentado por não ter sido perfeitamente comunicado, é confundir a forma e a publicidade com a sua substância. E, para terminar, não se venha dizer (como o fez o recorrente no ponto IV das alegações/fls. 5) que a fundamentação do acto impugnado é “inexistente” ou “contrariada” face ao conteúdo do arquivamento condicional. Também aí, a fundamentação do arquivamento condicional, no que respeita à esperada junção de novo parecer - este por seu turno condicionado a informação aeronáutica - não significa necessariamente uma colisão com a fundamentação do acto em crise. Admitindo que esse parecer porventura viesse a dar por inexistente qualquer violação das regras de protecção aeronáutica, isso não teria por efeito a eliminação da fundamentação do acto sindicado, mas, quando muito, apenas poderia traduzir o reconhecimento de um erro sobre um dos pressupostos do acto de 19/01/99 (no entanto, nem isso é sequer líquido, por enquanto), e, além, do mais, seguramente não contenderia com o outro fundamento utilizado nesse acto, que era a existência de obra não licenciada e sem legalização. Improcede, pois, também nesta parte o recurso. IV- Decidindo Nos termos expostos, acordam em negar provimento ao recurso jurisdicional. Custas pelo recorrente. Taxa de justiça: 300 euros. Procuradoria: 150 euros. Lisboa, 26 de Setembro de 2007. – Cândido de Pinho (relator) – Azevedo Moreira – Adérito Santos.