99B258 - Supremo Tribunal de Justiça

I- Tendo em atenção os limites substanciais impostos à actividade administrativa - vinculação da Administração aos direitos fundamentais sob formas jurídico-privadas -, e que o direito à habitação se apresenta como um "direito análogo aos direitos, liberdades e garantias" (artigo 65 n. 1 da CONST 76), é de concluir que um contrato de dação em cumprimento em que interveio um dado município, tendo por objecto diversos prédios, entre os quais um prédio urbano habitado pelo autor - mercê de contrato de arrendamento juridicamente válido - obedece ao regime privatístico.

II- Com a celebração de tal contrato de arrendamento, nasceu no património do arrendatário o direito de preferência previsto no artigo 47 do RAU 90, pelo que o município - ao celebrar o contrato de dação em cumprimento (oneração) em vista da prossecução de um interesse público específico (construção de uma via rápida) se encontra vinculado ao direito de habitação na sua forma de "direito negativo", neste incluído o aludido direito de preferência, o qual não poderá atropelar, por força do disposto no artigo 266 n. 1 da CONST76.

III- Não ocorre "colisão de direitos", a reclamar a regulação do respectivo exercício pelos critérios do artigo 335 do CCIV, se sobre o prédio objecto do sobredito contrato da dação em cumprimento só existe um direito de propriedade - o do adquirente município - que será substituído pelo da autora através da exercitação do seu direito de preferência.

Acordam no Supremo Tribunal de Justiça:

I

1. A intentou acção sob a forma ordinária contra a B e o"Município de Vale de Cambra", pedindo que seja reconhecido o direito a haver para si o prédio urbano onde habita, alegando, em síntese, que:

- em 1 de Setembro de 1988, a Ré B deu-lhe de arrendamento, pelo prazo de cinco anos, renovável por sucessivos e iguais períodos, uma casa de habitação de rés-do-chão e andar, sita em Vale de Cambra, com destino a habitação e com uma renda que hoje se cifra em 5000 escudos mensais;

- em 18 de Novembro de 1993, o Réu Município adquiriu à 1. Ré, por contrato de dação em pagamento, vários prédios, entre os quais aquele onde a Autora habita;

- só tomou conhecimento do negócio celebrado em 2 de Março de 1994, através da carta que o Réu Município lhe enviou, pretendendo exercer o direito de preferência relativamente ao referido prédio, cujo valor calcula proporcionalmente em 2100000 escudos.

2. Só o Réu Município contestou.

3. Procedeu-se a audiência de julgamento, tendo sido proferida sentença no sentido de conferir à Autora o direito a haver para si o prédio urbano em causa, pelo preço de 7423590 escudos, substituindo-se ao R.

Município.

3. O Réu Município apelou. A Relação do Porto, por acórdão de 22 de Outubro de 1998, julgou improcedente o recurso.

4. O Réu Município de Vale de Cambra pede revista, formulando conclusões no sentido de serem reapreciadas as seguintes questões: a primeira, se o contrato celebrado entre os Réus é insusceptível de exercício de um direito de preferência; a segunda, se a colisão de direitos (o da administração e o do particular) deve ser resolvida pela prevalência do direito superior, que é o do interesse público.

5. A recorrida A apresentou contra alegações.

Corridos os vistos, cumpre decidir.

II

Elementos a tomar em conta:

1. A Autora ocupa uma casa de habitação de rés-do-chão e andar, sita em Vale de Cambra, que a B lhe deu de arrendamento em 1 de Setembro de 1988, pelo prazo de cinco anos, renováveis por sucessivos e iguais períodos, e por uma quantia mensal que hoje é de 5000 escudos.

2. A referida casa está inscrita na matriz predial urbana da freguesia de Macieira de Cambra sob o artigo 1190 e descrita na Conservatória do Registo Predial de Vale de Cambra com o n. 00988, de 23 de Março de 1995.

3. Por escritura pública de dação em pagamento, lavrada em 18 de Novembro de 1993, a Ré B entregou ao R. Município, entre outros, o referido prédio urbano.

4. Os outorgantes da referida escritura clausularam que o R. Município, através dela, fica proprietário de tal prédio urbano, bem como dos restantes prédios ali incluídos.

5. Todos os prédios referidos na escritura, incluindo o aludido em 1), foram negociados entre os Recorrentes pelo valor global de 54606735 escudos.

6. A celebração do negócio constante da referida escritura foi precedida de deliberação da Câmara Municipal de Vale de Cambra, datada de 4 de Fevereiro de 1992.

7. Tal deliberação foi antecedida de contactos entre ambos os Recorrentes, realizados em 28 de Dezembro de 1988 e 6 de Fevereiro de 1989.

8. A Câmara Municipal de Vale de Cambra enviou à Autora, em 2 de Março de 1994, uma carta do seguinte teor:

"Serve a presente para notificar V. Exa. de que, por contrato de dação em pagamento, celebrado por escritura pública de 18 de Novembro de 1993, adquiriu esta Câmara Municipal de Vale de Cambra todo o património da

B, passando, assim, a ocupar, desde essa data, a posição de proprietária.

Pretendendo colocar este património adquirido ao serviço do Concelho, propomos a desocupação das instalações que V. Exa. tem vindo a ocupar.

9. O referido prédio vale hoje 7423590 escudos.

III

Questões a apreciar no presente recurso.

A apreciação e a decisão do presente recurso, delimitado pelas conclusões das alegações, passa pela análise, conforme sublinhado, de duas questões: a primeira, se o contrato celebrado entre os Réus é insusceptível de exercício de um direito de preferência; a segunda, se a colisão de direitos (o da Administração e o do particular) deve ser resolvida pela prevalência do direito superior, que é o do interesse público.

Abordemos tais questões.

IV

Se o contrato celebrado contra os Réus é insusceptível de exercício de um direito de preferência.

1. Posição da Relação e do Réu recorrente.

1a) A Relação do Porto decidiu que a recorrida goza do direito de preferência quanto à transmissão do direito de propriedade do prédio urbano de que é arrendatária há mais de um ano, uma vez que o recorrente não questionou a natureza jurídica atribuída pelo Tribunal

"a quo" ao negócio celebrado - dação em cumprimento e, assim, após a celebração do contrato entre os Recorrentes o prédio preferendo passou a integrar o domínio autárquico, apenas restando, para realização do interesse público, subjacente à integração no seu património, lançar mão do instituto da expropriação por utilidade pública.

Ora, neste domínio, constitui regra basilar para a administração, a obrigatoriedade da tentativa prévia de a aquisição dos bens pela via do domínio privado, onde devem ser considerados os direitos dos proprietários e demais interessados, entre outros, os arrendatários de prédios urbanos - artigos 2 e 9 do Código Expropriações de 91.

1b) O Recorrente Município de Vale de Cambra sustenta que:

A aquisição pela via do direito privado não significa automaticamente que o estatuto jurídico do acto aquisitivo seja exacta e exclusivamente de direito privado: ele poderá ser um contrato administrativo, ou inserir-se naquilo a que se pode chamar de Direito Privado Administrativo.

- Os contratos de direito privado da administração (como é o caso do contrato de dação em cumprimento em que outorgou o Município) devem ser encarados em termos idênticos aos contratos administrativos, pelo que não tem qualquer lugar o direito de preferência atribuído a terceiros.

- A tentativa de aquisição pela via do direito privado é um momento essencial à aquisição de quaisquer bens pela Administração Pública, sem o qual não pode haver processo expropriatório, pelo que a aquisição de bens imóveis pela Administração através de meios de direito privado é absolutamente inconciliável com o reconhecimento aos particulares nessa mesma aquisição.

- O direito de preferência pressupõe igualdade de condições entre preferente e preferido, o que não se verifica no caso dos autos pois que o contrato celebrado pelo Município foi ditado exclusivamente por considerações de ordem pública, naturalmente alheias às motivações da Autora: é um contrato de direito privado administrativo.

Que dizer?

3. Antes de mais, haverá que circunscrever a questão colocada aos seus precisos termos, sendo certo que se aceita como correcta a qualificação jurídica de que foi celebrado um contrato de dação em cumprimento - artigo 837, do Código Civil - e que, se celebrado entre particulares, tinha feito surgir (nascer) o direito de preferência da Autora nesse contrato - relativamente ao prédio urbano onde habita, em resultado de contrato de arrendamento para habitação juridicamente válido - artigo 47, do R.A.U

- A questão circunscreve-se a saber se o contrato de dação em cumprimento, de regime privatistico, sofre alterações nesse regime pelo facto de uma das partes ser a "Administração Pública - o Município de Vale de Cambra - uma das partes intervenientes no mesmo. Dito de outro modo, confina-se a saber o regime a que a Administração Pública está sujeita quando adopta as formas de organização e de actuação jurídico-privadas.

3. Entre as vinculações jurídico-públicas da actividade de direito privado da Administração Pública destacam-se, com vista à solução da questão colocada, o princípio da prossecução do interesse público e o da vinculação aos direitos fundamentais.

4) A Constituição, no seu artigo 266 n. 1, consagra a subordinação da Administração Pública ao princípio da prossecução do interesse público. Estabelecem-se dois limites substanciais à actividade administrativa: limite positivo, expresso na obrigatoriedade da prossecução do interesse público; e limite negativo, traduzido no respeito pelos direitos e interesses legítimos dos cidadãos.

Conforme Gomes CANOTILHO e Vital Moreira, a prossecução do interesse público não pode justificar o sacrifício abusivo dos direitos dos cidadãos; por isso, o respeito destes é um limite da actividade administrativa - Constituição da República Portuguesa anotada, 3. edição revista, página 922.

5. A questão da vinculação aos direitos fundamentais por parte da administração pública sob formas jurídico-privadas não se apresenta isenta de dificuldades, conforme ressalta das posições assumidas por Vieira ANDRADE (os Direitos Fundamentais..., página 274); GOMES CANOTILHO (Direito Constitucional, 5. edição, página 607) Jorge Miranda (Manual... Tomo IV, página 288, nota 1).

5a) A Constituição, no seu artigo 18 n. 1, na consagração do regime constitucional específico dos "direitos, liberdades e garantias" destaca a vinculação das entidades públicas aos preceitos dos direitos, liberdades e garantias; sendo questionável o da vinculação das entidades públicas aos direitos fundamentais quando actuam não soberanamente mas nas vestes do direito privado, conforme sublinham GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA que avançam solução, dizendo:

"A melhor solução é a de manter a eficácia dos direitos fundamentais, mesmo quando os poderes públicos utilizam meios de direito privado, seja no exercício de tarefas públicas (direito privado da administração) seja no exercício de tarefas meramente privadas. A solução contrária colidiria com a eficácia erga omnes dos direitos fundamentais, também reconhecida na Constituição, e abriria no seio da Constituição um inadmissível espaço livre dos direitos fundamentais. Na prática, a questão é, porém, irrelevante, pois o Estado, actuando como sujeito de direito privado, sempre estaria, como tal, vinculado aos preceitos dos direitos fundamentais como qualquer outra entidade privada - CONSTITUIÇÃO da REPÚBLICA PORTUGUESA ANOTADA, 3. ed. Revista, páginas 146/147.

MARIA JOÃO ESTORNINHO apresenta solução idêntica quando opina:

"... A razão pela qual a Administração Pública não pode furtar-se à vinculação aos direitos fundamentais é o facto de ela ser sempre "Administração Pública" e nunca se transformar em pessoa privada. Seja em que circunstâncias for - mesmo quando utiliza as formas jurídico-privadas.

"Desta forma, não é necessário recorrer a qualquer raciocínio de aplicação indirecta ou analógica do regime das entidades privadas, para se chegar à vinculação aos direitos fundamentais por parte das entidades públicas sob formas jurídico-privadas, uma vez que estas estão sujeitas a essa vinculação, em primeira linha e de forma directa, pela simples razão de nunca deixarem de ser entidades públicas, apesar de utilizarem as formas de Direito Privado" - A FUGA PARA O DIREITO PRIVADO, página 239.

6. A Constituição, no seu artigo 65 n. 1 , consagra o direito à habitação, direito este que apresenta uma dupla natureza. Consiste, por um lado, no direito de não ser arbitrariamente privado da habitação ou de não ser impedido de conseguir uma; neste sentido, o direito à habitação reveste a forma de "direito negativo", ou seja, de direito de defesa, determinando um dever de abstenção do Estado e de terceiros, apresentando-se, nessa medida, como um direito análogo aos "direitos, liberdades e garantias" (cfr. artigo 17). Por outro lado, o direito à habitação consiste no direito a obtê-la, traduzindo-se na exigência das medidas e prestações estaduais adequadas a realizar tal objectivo. Neste sentido, o direito à habitação apresenta-se como verdadeiro e próprio "direito social"

- GOMAS CANOTILHO e Vital MOREIRA, obra citada, páginas 344/345.

7. As considerações expostas (em 4) - limites substanciais à actividade administrativa - em 5) - vinculação aos direitos fundamentais por parte das entidades públicas sob formas jurídico-privadas - e em 6) - direito de habitação apresenta-se como um direito análogo aos "direitos, liberdades e garantias") permite-nos precisar que o contrato de dação em cumprimento (- que teve por objecto vários prédios, entre eles o prédio urbano habitado pela Autora mercê de contrato de arrendamento juridicamente válido -) celebrado entre o Município de Vale de Cambra e

B, C.R.L., obedece ao regime privatistico.

Dito de outro modo, com a celebração de tal contrato surgiu (nasceu) no património da Autora o direito de preferência previsto no artigo 47 do R.A.U., em resultado do outorgante "O Município de Vale de Cambra" estar vinculado aos direitos fundamentais (entre eles, o direito de habitação, na sua forma de "direito negativo", sendo certo que ao celebrar o contrato teve em vista a prossecução de um interesse público

(execução de uma via rápida), interesse que não poderá "atropelar" o direito à habitação da Autora, conforme ressalta da análise do artigo 266 n. 1 da Constituição.

Conclui-se, assim que o contrato em causa é susceptível do exercício de um direito de preferência legal - o do artigo 47 do R.A.U

V

Se a colisão de direitos - o da administração e o do particular -, deve ser resolvida pela prevalência do direito da Administração.

1. Posição da Relação e do Réu/recorrente.

1a) A Relação do Porto decidiu que ao Réu Município de Vale de Cambra não assiste qualquer direito, decorrente de estatuição legal, que lhe atribua uma posição prevalente relativamente ao direito ora exercido pela

Autora, - esse sim fundado em diploma legal -, pelo que não pode lançar-se mão da solução propugnada pelo legislador para o caso da ocorrência de colisão de direitos, por inexistência dos pressupostos da mesma.

1b) O Réu/recorrente "O Município de Vale de Cambra" sustenta que a hipotisar-se uma situação de colisão de direitos (- o direito/dever da Administração em adquirir um bem para fins de utilidade pública, no dever de adquirir pela via do direito privado, versus o direito do arrendatário habitacional de preferir), tal colisão teria de ser resolvida a favor do direito da Administração, nos termos do n. 2 do artigo 335 do Código Civil: a aquisição do prédio para a prossecução do interesse público é um direito superior ao de aquisição do arrendatário habitacional.

Que dizer?

2. O mesmo bem pode estar afecto a mais de um direito, ou seja, o exercício de um direito pode achar-se limitado pela concorrência de direitos de outras pessoas em termos de se tornar total ou parcialmente impossível o exercício cumulativo de todos eles. "Os direitos em presença são inconciliáveis, em termos de não ser viável o seu exercício pleno, como sucede na compropriedade, na coexistência de dois direitos hipotecários do mesmo grau sobre o mesmo bem, ou de dois direitos de servidão de passagem sobre um mesmo local, quando não seja possível a passagem simultânea de todos os utentes, etc. Em casos como estes, há que dirimir o conflito, ou seja, estabelecer como se devem exercer os direitos em conflito. É esse conflito que se designa como colisão de direitos - CARVALHO FERNANDES, Teoria Geral do Direito Civil, volume II, 2. edição, página 484.

3. No caso "sub judice" não se verifica o fenómeno da colisão de direitos: sobre o prédio objecto do contrato de dação em cumprimento só existe um direito de propriedade: o do adquirente (o Réu Município Vale de

Cambra) que será substituído pela Autora, no exercício do seu direito de preferência, nos termos do artigo 47 do R.A.U

VI

Conclusão:

Do exposto, poderá extrair-se que:

1) O Estado, actuando como sujeito de direito privado encontra-se vinculado aos preceitos dos direitos fundamentais como qualquer outra entidade privada.

2) O direito fundamental de habitação - artigo 65 n. 1 da Constituição - reveste a natureza de um direito de defesa: o de não ser arbitrariamente privado da habitação ou de não ser impedido de conseguir uma.

3) A colisão de direitos pressupõe a concorrência de direitos de outras pessoas em termos de se tornar total ou parcialmente impossível o exercício cumulativo de todos eles.

Face a tais conclusões, em conjugação com a matéria fáctica fixada, poderá precisar-se:

1) O contrato de dação em cumprimento celebrado entre o Município de Vale de Cambra e a B confere à Autora direito de preferência sobre o prédio que habita na sua qualidade de arrendatária.

2) Sobre o prédio habitado pela Autora não há dois direitos de propriedade a determinar o seu exercício pelos critérios do artigo 335 do Código Civil.

3) O acórdão recorrido não merece censura dado ter observado o afirmado em 1) e 2).

Termos em que se nega a revista.

Sem custas - artigo 2, n. 1 alínea e), do Código das Custas Judiciais.

Lisboa, 29 de Abril de 1999.

Miranda Gusmão,

Sousa Inês,

Nascimento Costa.

Tribunal de Círculo de Oliveira de Azeméis - Processo 569/94.

Tribunal da Relação do Porto - Processo 872/98 - 3. Secção.