01825/02 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Por via de regra as normas regulamentos não são directamente impugnáveis nos Tribunais Administrativos pois só o acto administrativo de aplicação é que pode ser objecto de sindicância judicial.

II- Só assim não será quando tais normas se repercutem directa e imediatamente na esfera jurídica dos seus destinatários, sendo fonte de prejuízos para estes, antes mesmo de qualquer intermediação de um acto administrativo.

A. .. requereu, no Tribunal Central Administrativo, ao abrigo do disposto nos art.s 63.º a 66.º da LPTA, a declaração de ilegalidade com força obrigatória geral, dos art.s 1.º, n.º 1, al. d), 2.º, n.º 1, e 3.º do Regulamento da Associação dos Técnicos Oficiais de Contas (ATOC), de 3/6/98, alegando a sua ilegalidade - o seu conteúdo excedia claramente a lei que visava regulamentar – e a sua inconstitucionalidade – violação do disposto na al. c) do art. 199.º da CRP.

Por Acórdão de fls. 40 a 44, foi julgada procedente por “provada a excepção de idoneidade do meio processual deduzida pela Associação requerida e, em consequência”, rejeitado o pedido formulado pela Recorrente, “dada a sua manifesta ilegalidade (art.º 57.º § 4.º do RSTA)”.

Inconformada, a Recorrente agravou para este Supremo Tribunal para o que formulou as seguintes conclusões :

1. Entre a publicação dos CIRS, CIRC e a entrada em vigor do DL n.º 265/95, foram criadas expectativas sérias e legítimas aos profissionais de contabilidade, que se transformaram num verdadeiro direito subjectivo com a entrada em vigor da Lei 27/98, de 3/6.

2. Porém, com a produção do regulamento externo em causa, a ATOC retirou tal direito aos potenciais interessados para inscrição na mesma, embora reunissem os requisitos consagrados no texto daquela Lei para o efeito.

3. Por força do artigo 268.º n.º 5 da CRP os pressupostos para apreciar um pedido de declaração de ilegalidade com força obrigatória geral de determinada norma, não se podem cingir ao preceituado no artigo 40.º na alínea c) do ETAF, sob forma de inconstitucionalidade, na medida em que a recorrente é titular de um direito subjectivo, e como tal e de acordo com o citado preceito constitucional preenche todas as condições para solicitar a requerida declaração.

4. O TCA recusou liminarmente o pedido de declaração com força obrigatória geral do Regulamento da ATOC de 03 de Junho de 1998, com fundamento na idoneidade do meio processual, dado o preceituado no artigo 40.º alínea c) do ETAF, numa interpretação puramente literal e ao mesmo confinada.

5. A Acórdão ao aplicar ao caso sub judice o preceituado no artigo 40.º alínea c) do ETAF, numa interpretação puramente literal e não harmonizada com a evolução constitucional incerta no artigo 268.º n.º 5 da CRP, praticou um erro de interpretação cuja aplicação viola este preceito constitucional, por quartar um direito subjectivo adquirido pela recorrente.

A Autoridade recorrida não contra – alegou.

O Ilustre Magistrado do Ministério Público emitiu parecer no sentido do não provimento do recurso.

Mostrando-se colhidos os vistos legais cumpre decidir.

FUNDAMENTAÇÃO

I. MATÉRIA DE FACTO.

A decisão recorrida deu como provados os seguintes factos :

1. Em 27/8/98, A..., invocando ter sido responsável directa e de facto pela elaboração da contabilidade organizada da empresa Carpintaria ..., Ld.ª desde os exercícios de 1991 a 1994, requereu ao Presidente da ATOC a sua inscrição nessa Associação (fls. 6).

2. O Presidente da Comissão de Inscrição da ATOC respondeu em 14/9/98 que, de acordo com o Regulamento emitido, a provada responsabilidade directa pela contabilidade organizada teria de ser feita através da entrega de cópias autenticadas de declarações modelo 22 do IRC ou o anexo C às declarações modelo 2 do IRS, assinadas pelo profissional de contabilidade, estando em falta na documentação anexa 3 cópias autenticadas dessas declarações referentes aos exercícios entre os anos de 1989 a 1994, nas quais constasse a assinatura do candidato (fls. 13 a 14).

3. No preâmbulo do Regulamento da ATOC, afirma-se que a boa execução da Lei n.º 27/98 impõe a aprovação de normas procedimentais, omissas no texto legal (fls. 15).

4. A entrada em vigor do dito Regulamento, de 3 de Junho de 1998, é reportada à da referida Lei n.º 27/98 (artigo 7.º).

II. O DIREITO.

1. O anterior relato revela-nos que a Recorrente se dirigiu ao Tribunal Central Administrativo pedindo que este declarasse “ .. a ilegalidade, com força obrigatória geral, das normas da al. d), do n.º 1, do art. 1.º, do art. 2.º e do n.º 1 do art. 3.º do Regulamento da ATOC, produzido e assinado em 3/6/92 ...”, alegando que tais normas restringiam o âmbito de aplicação da lei que visava regulamentar – “o que a ATOC fez, em bom rigor, não foi regulamentar a Lei 27/98, mas antes substituí-la pelo seu Regulamento relativamente ao conceito e aos meios de prova da responsabilidade directa por contabilidade organizada” – que aquele Regulamento era inconstitucional – “o poder de fazer regulamentos necessários à boa execução das leis é da competência administrativa do Governo” – e que os efeitos de tais normas se reflectiam imediatamente na sua esfera jurídica.

O Tribunal a quo entendeu que, por força do que se dispõe na al. e) do art. 40 do ETAF, era condição de procedência daquele pedido que a Recorrente apresentasse prova de que as normas em causa tinham sido já julgadas ilegais por qualquer Tribunal em três casos concretos ou que os efeitos das mesmas se reflectiam directamente na sua esfera jurídica.

Assim, e considerando que não tinha sido apresentada prova de tais julgamentos e que “o questionado Regulamento não produz efeitos imediatos na esfera jurídica dos administrados, já que esses efeitos dependem sempre da prática de um acto administrativo de aceitação, ou não do pedido de inscrição que é dirigido à Entidade Recorrida”, rejeitou o recurso.

A questão que este recurso jurisdicional nos coloca é, assim, a de saber se as normas do identificado Regulamento produzem efeitos, por si só, directos e imediatos na esfera jurídica da Recorrente, pois que a competência do Tribunal Central Administrativo para deferir a pretensão daquela depende da verificação desse requisito.

2. A al. c) do art. 40 do ETAF estabelece que compete à Secção de Contencioso Administrativo do TCA conhecer “dos pedidos de declaração de ilegalidade, com força obrigatória geral, de normas regulamentares, desde que tais normas tenham sido julgadas ilegais por qualquer Tribunal em três casos concretos, ou desde que os seus efeitos se produzam imediatamente, sem dependência de acto administrativo ou jurisdicional de aplicação, salvo o disposto na al. e) do n.º 1 do art. 51.º ”.

É sabido que, por via de regra, os Regulamentos não são impugnáveis directamente perante os Tribunais e que só o acto administrativo que os aplica ao caso concreto é que pode ser objecto de sindicância judicial.

Só não será assim quando o Regulamento seja “fonte de prejuízos directos e imediatos para os particulares seus destinatários, antes mesmo de ser aplicado por meio de actos administrativos concretos.” – Prof. F. Amaral, Direito Administrativo, vol. IV, pg. 267.

Deste modo, e não tendo sido alegado que as mencionadas normas tivessem sido julgadas ilegais por um qualquer Tribunal em três casos concretos, importa analisar se, como se invocou, as mesmas produziam efeitos jurídicos directos na esfera jurídica da Recorrente.

2. 1. A Lei 27/98, de 3/6 autorizou, a título excepcional, a inscrição na ATOC de todos os que, até 17/10/95, tivessem sido durante três anos, seguidos ou interpolados, responsáveis directos pela contabilidade organizada de entidades que, legalmente, a devessem ter, nos termos do POC.

Procurando pôr em prática esta Lei a Comissão de Instaladora daquela Associação fez publicar um Regulamento onde, entre outras prescrições, se indicaram quais os documentos que deviam instruir o pedido de inscrição, os requisitos a que os mesmos deviam obedecer, os meios de prova de certos factos e se clarificou o conceito de “responsável directo por contabilidade organizada”.

E ao fazê-lo aquele Regulamento estatuiu que a prova do exercício daquela actividade só poderia ser feita através de cópias autenticadas ou certidões das declarações fiscais que tivessem sido assinadas pelos candidatos. – vd. art.s 1.º, n.º 1, al. d) e art. 2.º, n.º 2. – e definiu que só podia ser considerado responsável directo pela contabilidade quem tivesse assinado como responsável aquelas declarações – vd. seu art. 3.º.

ARTIGO 1.º

1. O pedido de inscrição na Associação dos Técnicos Oficiais de Contas, ao abrigo do disposto na Lei n.º 27/98, de 03/6, deve ser instruído n com os seguintes documentos:

a) Fotocópia autenticada do bilhete de identidade;

b) Fotocópia do cartão de contribuinte;

c) Certificado do registo criminal, para efeitos de inscrição como Técnico Oficial de Contas;

d) Cópias autenticadas de declarações modelo 22 do IRC elou o Anexo C às declarações modelo 2 do IRS ou certidão por cópia dessas declarações, emitida pela Direcção Distrital de Finanças competente, de onde constem a assinatura do candidato, o número de contribuinte e a designação da entidade a que respeitam as ditas declarações.

2.

ARTIGO 2.º

1. Para efeito do disposto na alínea d) do n.º 1 do artigo anterior, os candidatos deverão instruir o pedido de inscrição com cópias autenticadas ou certidões das declarações a que alude aquela alínea, relativas a três exercícios, seguidos ou interpolados, compreendidos entre 1989 e 1994, inclusive.

2. Para efeitos do disposto no número anterior, as declarações devem ter sido assinadas e apresentadas durante o período em que, nos termos do disposto na alínea b) do artigo 79._ do Código do IRS, no caso do anexo C, e no artigo 96.° do Código do IRC, no caso do modelo 22, deveriam tê-lo sido, salvo se, tendo-o sido após o termo daquele período ainda assim a data da assinatura e da apresentação não seja posterior a 17 de Outubro de 1995.

3. No caso de as entidades a que respeitam as declarações a que se refere o n.º 1 terem feito a opção prevista nos n.'" 2 e 3 do artigo 7.° do Código do IRC, são aceites declarações relativas a exercícios terminados durante o ano de 1995 desde que o prazo de entrega dessas declarações, determinado nos termos do n.º 2 do artigo 96.° daquele Código, não tenha cessado após 17 de Outubro de 1995.

4. O disposto no número anterior aplica-se ainda, com as necessárias adaptações, nos casos em que tenha havido cessação de actividade durante o ano de 1995.

ARTIGO 3.º

1. Para o efeito do disposto no artigo 1.° da Lei n.º 27/98, de 03 de Junho, consideram-se responsáveis directos as pessoas singulares que assinaram como responsáveis pela escrita as declarações tributárias, quer o tenham feito em nome próprio, quer em representação da sociedade.

2. A prova da qualidade de representante de sociedade, para o efeito do número anterior, faz-se, nos termos gerais, mediante apresentação de certidão da conservatória do registo comercial competente que ateste a existência dessa qualidade nas datas em que foram assinadas as declarações tributárias a que alude o n.º 1 do artigo anterior.

Ao assim prescrever aquele Regulamento impôs aos seus destinatários obrigações muito precisas que directa e imediatamente interferiam na sua esfera jurídica, afectando os seus direitos e legítimos interesses sem necessidade da intermediação de um acto administrativo.

Na verdade, a exigência de que os interessados apenas poderiam fazer prova do exercício da sua actividade através de declarações fiscais que contivessem a sua assinatura restringia a sua liberdade probatória, impedindo, por si só e sem necessidade da prática de qualquer acto administrativo, a inscrição de todos aqueles que exerceram aquela actividade mas que não tinham assinado as respectivas declarações fiscais. – vd. preâmbulo do DL 265/95, de 17/11, e o Acórdão deste Supremo Tribunal de 16/4/02 (rec. 48.397).

Ou seja, a eventual lesão decorria directa e imediatamente do Regulamento sem necessidade de um acto administrativo de aplicação. – vd. Prof. Freitas do Amaral, obra citada a pg. 268.

E, porque assim é, o citado dispositivo do ETAF permite que os seus destinatários peçam a declaração da sua ilegalidade.

O Acórdão recorrido não se pode manter, assim, na ordem jurídica.

Termos em que acordam os Juizes que compõem este Tribunal em conceder provimento ao recurso e revogando a douta decisão recorrida, ordenar a baixa dos autos ao Tribunal a quo para que se nada mais o impedir se conheça do mérito da causa.

Sem custas.

Lisboa, 26 de Março de 2003.

Alberto Costa Reis – Relator - António Samagaio - Maria Angelina Domingues