Fundamentação de Direito
1.–É aplicável na situação apreciada nos autos a dilação de 15 dias úteis, prevista no artigo 88.º do Código de Procedimento Administrativo, pelo que a impugnação judicial tem que ser considerada tempestiva?
Pugna a Arguida pela aplicação, nos autos, na definição do prazo de que dispunha para impugnar a decisão da autoridade administrativa contra si proferida, da dilação de quinze dias enunciada na al. b) do n.º 1 do art. 88.º do Código do Procedimento Administrativo – encadeado normativo aprovado pelo Decreto-Lei n.º 4/2015, de 07.01 – por estar a arguida sedeada no estrangeiro.
Neste campo, admite-se a existência de alguma compreensível paralaxe de génese terminológica, orgânica e jurídica.
É o próprio legislador a introduzir, neste domínio, as palavras «administrativa» e «administrativas» para referenciar as entidades intervenientes por alusão à ontologia e essência jurídica das autoridades inicialmente decisórias – vd. os art.s 21.º, 27.º-A, 28.º, 33.º, 35.º, 38.º, 40.º, 41.º, 45.º, 46.º, 48.º, 49.º, 52.º, 53.º, 55.º, 56.º, 59.º, 60.º, 62.º, 65.º-A, 70.º, 72.º-A, 73.º, 79.º, 81.º, 82.º, 83.º, 87.º, 88.º, 89.º, 90.º, 91.º, 92.º e 93.º e 95.º, todos do RGCO.
Mas será que essa aparência coincide com a realidade e tem a suficiente força para atrair o regime do Direito administrativo, designadamente o sistema de prazos do Código do Procedimento Administrativo (CPA)? Analisemos.
A resposta terá que ser afirmativa se nenhum regime específico apartar a essência da entidade que decide do regime normativo associado à sua identidade, a saber, o administrativo. E para aí chegar não seriam, neste contexto, necessários sofisticados mecanismos interpretativos.
É certo que a intervenção da autoridade administrativa surge à margem da face judicial do processo de contra-ordenação (apesar de o n.º 2 do art. 41.º consignar que no «processo de aplicação da coima e das sanções acessórias, as autoridades administrativas gozam dos mesmos direitos e estão submetidas aos mesmos deveres das entidades competentes para o processo criminal, sempre que o contrário não resulte do presente diploma»), pelo que o regime relativo aos prazos judiciais não é, pelos menos automaticamente, aplicável à dita «fase administrativa».
Se disto houvesse dúvidas, elas sempre seriam dissipadas pelo acórdão de fixação de jurisprudência obrigatória do Supremo Tribunal de Justiça que definiu que: «Não tem natureza judicial o prazo mencionado no n.º 3 do artigo 59.º do Decreto-Lei n.º 433/82, de 27 de Outubro, com a alteração introduzida pelo Decreto-Lei n.º 356/89, de 17 de Outubro».
Esta resposta jurisprudencial já antes intuível, não soluciona, porém, o nosso problema, já que dela não resulta, de forma mecânica, a natureza administrativa do lapso temporal avaliado. Nem tal emerge, da mesma forma e de imediato, da afirmação: «o que significa que, até ao envio dos autos ao Ministério Público, tudo se mantém no âmbito meramente administrativo, não representando a interposição do recurso a imediata entrada na fase judicial do processo», já que bem pode o legislador ter criado um mecanismo específico regulador do prazo quer à margem das regras processuais relativas a um processo judicial quer das integradas no Direito administrativo.
Se é verdade que o referenciado aresto do Supremo Tribunal de Justiça notou com acerto não poderem ser importadas regras do processo penal ao abrigo do disposto no art. 41.º do RGCO por esta ser norma apenas aplicável «à matéria do capítulo onde está inserido», não menos certo é que o legislador, adaptando já o regime do RGCO ao afirmado no acórdão de forma obrigatória, veio erigir, sem ambiguidades, um prazo que dirigiu específicamente ao momento da impugnação da decisão da autoridade administrativa. Fê-lo nos n.ºs 1 e 2 do art. 60.º, nos seguintes termos:
1-O prazo para a impugnação da decisão da autoridade administrativa suspende-se aos sábados, domingos e feriados.
2-O termo do prazo que caia em dia durante o qual não for possível, durante o período normal, a apresentação do recurso, transfere-se para o primeiro dia útil seguinte.
Daqui sim, resulta já resposta muito consistente, construída sem particulares dificuldades de interpretação gramatical, semântica, teleológica, histórica ou outra, no sentido de que, se o prazo judicial e sua forma de contagem, previstos no Código de Processo Penal e no Código de Processo Civil, não são aplicáveis à impugnação da decisão da autoridade administrativa, também não o são o prazo e a forma da sua determinação emergentes do Direito administrativo, designadamente do Código do Procedimento Administrativo.
Porquê? Justamente porque o legislador, adaptando o regime normativo das contra-ordenações àquele aresto, criou regime específico quanto à matéria ajuizada.
E desse sistema brota, insofismável, a original suspensão da contagem dos prazos aos Sábados, Domingos e Feriados (original face ao regime do n.º 1 do art. 104.º do Código de Processo Penal, marcado pela sua remissão para o prazo contínuo definido no n.º 1 do art. 138.º do Código de Processo Civil).
Temos, pois, no RGCO, um sistema de prazos aplicável à fase judicial, sobretudo marcado pela remissão para o processo penal feita no art. 41.º, e um regime relativo ao prazo de impugnação das decisões das autoridades administrativas vertido directamente, sem remissão, no art. 60.º.
Esta especialidade e suficiência afastam, liminarmente e em absoluto, o recurso, a título subsidiário, ao Direito administrativo, designadamente ao art. 88.º do CPA.
Da análise do regime particular assim revelado – art. 60.º – e atendendo à concentração que resulta da especialidade e ausência de remissão específica no âmbito da regulação do recurso da decisão administrativa dele objecto, temos que concluir que o prazo em apreço não é contínuo, não tem dilações e não envolve permissão de prática nos três dias posteriores ao seu termo (sendo a falta destas vantagens compensada pela suspensão aos Sábados, Domingos e Feriados e pela sua própria extensão assimétrica por comparação com o prazo do recurso jurisdicional para a Relação).
No domínio jurisprudencial, relevam neste âmbito, a título complementar, algumas das referências lançadas com muita adequação no recurso penal n.º 204/22.5YUSTR.L1 deste tribunal, nos termos que se extractam:
No que diz respeito ao acórdão de fixação de jurisprudência do Supremo Tribunal de Justiça STJ-2/96, o mesmo julga que a disciplina autónoma do processo penal em matéria de prazos prescinde da figura da dilação. Afigura-se que idênticos fundamentos valem para o prazo de impugnação judicial aqui em questão, previsto nos artigos 59.º e 60.º do RGCO, (...) porque a dilação não se encontra especificamente prevista nesses artigos (…).
e
Em consequência, afigura-se que, à luz dos acórdãos TC-378/2021 e STJ-2/96, na presente contraordenação, não acresce ao prazo de impugnação previsto nos artigos 59.º e 60.º do RGCO, a dilação prevista no artigo 88.º do CPA.
Face ao exposto, é manifestamente negativa a resposta que se impõe dar à questão avaliada.
2.–O entendimento perfilhado pelo Tribunal «a quo» viola de forma intolerável o princípio da tutela jurisdicional efetiva dos direitos ou interesses legalmente protegidos, nomeadamente o princípio das garantias de defesa da Recorrente na dimensão do direito ao recurso garantido pelo artigo 32.º da CRP, colidindo ainda com os princípios da legalidade, da unidade do sistema e do acesso ao direito e os princípios da confiança, boa fé e da segurança jurídica, consagrados nos artigos 2.º e 226.º da Constituição da República Portuguesa?
Como se viu em sede de resposta à questão anterior, o percurso analítico feito pelo Tribunal «a quo» atingiu conclusão que tem suporte claro e seguro no Direito constituído.
Não viola o princípio da tutela jurisdicional efectiva a fixação de prazos judiciais e respectivas preclusões. Tal fixação constituiu, aliás, lógica central subjacente ao funcionamento das regras de processo, quer a nível nacional quer dos demais Países.
Em Portugal, as regras relativas ao patrocínio obrigatório e ao acesso ao Direito e aos tribunais, indo mais longe do que foi construído por muitos outros Estados situados fora do espaço da União (já que, na área intra-UE tudo é nivelado pela Directiva 2002/8/CE do Conselho, de 27 de Janeiro de 2003, relativa à melhoria do acesso à justiça nos litígios transfronteiriços, através do estabelecimento de regras mínimas comuns relativas ao apoio judiciário no âmbito desses litígios), asseguram que os cidadãos sejam representados por profissionais do foro dotados da devida formação profissional que lhes permita bem conhecer, designadamente, esses prazos e as respectivas formas de contagem e que saibam exercer direitos processuais, o que constitui garantia suplementar de obtenção de pleno exercício do direito ao juiz e à tutela jurisdicional efectiva.
A definição segura dos apontados lapsos temporais no Direito positivado (aqui se incluindo o ora apreciado) assegura o pleno respeito do princípio da legalidade.
Um sistema assim erigido consagrando prazos entre si concatenados e tudo organizando num tecido marcado por tempos específicos para a prática de cada acto processual e assinalado pela perda de direitos de natureza adjectiva em caso de não utilização tempestiva é, insofismavelmente, unitário (uno) e coerente (porque articulado e conforme com os seus elementos constituintes).
É patente o lapso da Arguida/Recorrente ao indicar a segunda das normas apontadas na pergunta a que ora se responde. Tal até emerge, também, das suas próprias alegações. O art. 226.º da Constituição da República Portuguesa nenhuma ligação tem com o que se quis invocar. Certamente que a Arguida pretendeu, antes, brandir com a violação dos princípios fundamentais do funcionamento da Administração Pública enunciados no n.º 2 do art. 266.º da Lei Fundamental. Porém, ainda que o tivesse feito em termos adequados, nem assim lhe assistiria razão.
É desta forma porquanto é manifesto, à luz do enquadramento e análise acima concretizados, que não ficam, nos autos, comprimidos o princípio da igualdade (não há qualquer desequilíbrio entre partes emergente da fixação específica de um quadro legal, com generalidade e abstracção, no que tange à contagem de um prazo de impugnação), proporcionalidade (conceito relacional que assenta numa comparação entre os dois termos de uma equação, não se indiciando, aqui, perda de relação balanceadora e equânime), justiça (vontade perpétua de dar a cada um aquilo que lhe pertence, sendo que o que aqui pertence à Arguida é o que o legislador lhe conferiu, manifestamente sem compressão de direitos, particularmente encontrando-se a mesma representada por Distinto Profissional do Foro justamente com vista a garantir o pré-conhecimento do Direito vigente e das formas sacramentais de exercício de direitos e suas preclusões), imparcialidade (nenhum desequilíbrio em desfavor da Recorrente se vislumbra na fixação de um regime específico de contagem de prazo de impugnação no momento do confronto com a decisão administrativa) e boa-fé (não se localiza violação de uma conduta recta e proba em qualquer momento dos autos e ela não se manifesta ao nível legislativo pela regulação particular de um regime de contagem de prazo em atenção à especificidade da intervenção sendo que, aliás, o prazo concedido no fim da «fase administrativa» e que se quis utilizar corresponde ao dobro do concedido para o mesmo efeito no final da fase de impugnação judicial em primeira instância).
A existência de norma geral e abstracta anterior, aprovada nos termos constitucionais, e a subjacente possibilidade de recorrer a tribunais independentes integrados no Terceiro Poder do Estado (pois se até se definem prazo e forma da sua contagem, veiculares de um recurso), não envolve qualquer risco de abalo ao Estado de Direito Democrático, particularmente de desvio à garantia de tutela efectiva de direitos, para os efeitos do estabelecido no art. 2.º da Constituição.
Não há agressão à previsibilidade e coerência intrínseca das normas analisadas porquanto as mesmas se integram num quadro sistemático definido com clareza e antecipação (aliás concretizando jurisprudência obrigatória, como se viu) e assentam num conhecimento preciso dos demais institutos e regimes similares.
O contexto descrito em sede da resposta à questão anterior evidencia, com grande clareza, não ficarem em crise a certeza e a segurança quanto ao exercício dos direitos e não se ferirem expectativas em termos que gerem abalo da confiança dos cidadãos e empresas na ordem jurídica e na actuação do Estado, antes o mesmo revela uma estrutura normativa organizada, clara, pré-conhecida, certa, patente e bem visível – sobretudo para os profissionais do foro – constante de normas publicadas e pré-estabelecidas.
Não há qualquer inconstitucionalidade.
Releva, como complemento desta exposição, o referido no acórdão deste Tribunal, referenciado na presente decisão, com o conteúdo que se enuncia:
Assim, o acórdão do Tribunal Constitucional TC-378/2021, julgou que não é inconstitucional a norma constante do n.º 1 do artigo 228.º do Regime Geral das Instituições de Crédito e Sociedades Financeiras, quando interpretada no sentido de que é de quinze dias úteis, a contar do conhecimento do arguido, sem possibilidade de prorrogação, o prazo para a interposição do recurso da decisão administrativa que tenha aplicado uma sanção. Pelo que, as mesmas razões indicadas nesse acórdão, valem para a norma análoga aqui em crise, prevista no artigo 59.º do RGCO, sem que, contrariamente ao que defende a arguida, a impossibilidade de aplicação de uma dilação tenha violado os princípios constitucionais da tutela jurisdicional efetiva, da confiança, da boa fé ou da segurança jurídica.
Quanto à efectividade, ou seja, ao efectivo acesso à impugnação das decisões («judiciais», no caso apreciado pelo Tribunal Constitucional) tem importância, também, o enunciado por esse Tribunal no Acórdão 172/2021 (na senda de vários outros), que recordou, citando o Acórdão n.º 110/2012, que «as diferenças existentes entre a ilicitude de natureza criminal e o ilícito de mera ordenação social obstam a que se proceda a uma simples transposição, sem mais, dos princípios constitucionais aplicáveis em matéria de definição de penas criminais para o espaço sancionatório do ilícito de mera ordenação social».
Com muito interesse e relevo, o acórdão do Tribunal Constitucional com o n.º 378/2021, acima indicado, alinhou como «exemplos da admissibilidade constitucional da diferenciação de regimes no que respeita a prazos processuais (...): (i)- o Acórdão n.º 1229/1996, na parte em que não julgou inconstitucional a norma constante do artigo 74.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 433/82, de 27 de outubro, enquanto estabelece o prazo de cinco dias para ser interposto recurso da decisão do juiz de 1.ª instância para o Tribunal da Relação em processo de contraordenação; (ii)- o Acórdão n.º 473/2001, que não julgou inconstitucional o disposto nos artigos 59.º n.º 3 e 60.º, n.ºs 1 e 2 do Decreto-Lei n.º 433/82, de 27 de outubro, na interpretação de que, terminando em férias judiciais o prazo para a interposição do recurso neles previsto, o mesmo não se transfere para o primeiro dia útil após o termo destas; (iii)- o Acórdão n.º 395/2002, que não julgou inconstitucional norma extraída dos artigos 59.º, n.º 3, e 60.º, n.ºs 1 e 2, do Decreto-Lei n.º 433/82, de 27 de outubro, na redação que lhes foi dada pelo Decreto-Lei n.º 244/95, de 14 de setembro, na interpretação de que o prazo para a interposição do recurso neles previsto não se suspende durante as férias judiciais; (iv)- o Acórdão n.º 293/2006, que não julgou inconstitucional a norma que se extrai da conjugação dos artigos 41.º, n.º 1, do Regime Geral das Contraordenações e Coimas, 107.º, n.º 5, do Código de Processo Penal e 145.º, n.ºs 5 e 6, do Código de Processo Civil, segundo a qual não se considera aplicável o disposto o artigo 145.º, n.ºs 5 e 6, do Código de Processo Civil ao prazo para interposição do recurso de impugnação de contraordenação; e (v)- os Acórdãos n.ºs 487/2009 e 386/2014, que não julgaram inconstitucional a norma do artigo 74.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 433/82, de 27 de outubro, com a redação introduzida pelo Decreto-Lei n.º 244/95, de 14 de setembro, na interpretação segundo a qual o recurso deve ser interposto no prazo de 10 dias a partir da sentença ou do despacho, ou da sua notificação ao arguido caso a decisão tenha sido proferida sem a presença deste, estabelecendo um prazo mais curto para o recorrente motivar o recurso do que aquele que decorre do artigo 411.º, n.º 1, do Código de Processo Penal, com a redação conferida pela Lei n.º 48/2007, de 29 de agosto».
Resulta do enunciado ser manifesto não assistir razão à Arguida/Recorrente, também a este nível.
Não se localiza erro na contagem do prazo de recurso, sendo adequada a conclusão pela sua intempestividade.
Só pode, consequentemente, ser negativa a resposta a dar a esta derradeira questão analisada.
III.–DECISÃO
Pelo exposto, julgamos improcedente o recurso, negamos-lhe provimento e confirmamos a decisão impugnada.
Custas pela Recorrente, fixando-se a taxa de justiça em 4 UCS.
Lisboa, 10.03.2023
Carlos M. G. de Melo Marinho- (Relator)
Eleonora Maria Pereira de Almeida Viegas- (1.ª Adjunta)
Ana Mónica Carrasqueiro Mendonça Pavão- (2.ª Adjunta)
