Quem foi o relator do acórdão 2071/14.3BESNT?

O relator foi Sofia David, no Tribunal Central Administrativo Sul.

Quando foi proferido o acórdão 2071/14.3BESNT?

O acórdão foi proferido em 10 de dezembro de 2019.

2071/14.3BESNT

Sumário

I – Os art.ºs 78.º e 79.º do Estatuto da Aposentação não regulam direitos com a natureza de direito, liberdade e garantia; II - Os modos como se processam os pagamentos das pensões e remunerações, não se confundem com o direito de acesso aos cargos públicos; III- A situação de um trabalhador que está a trabalhar para o Estado e cumula a sua remuneração com a pensão de aposentação que recebe, por se ter desligado do serviço estatal onde antes prestava funções, não é idêntica à de um trabalhador que aufere tal remuneração acumulando-a com uma pensão, por se ter reformado e desligado de uma anterior relação laboral privada. No primeiro caso, a pensão de aposentação é atribuída como contrapartida das funções exercidas por um trabalhador do Estado e é paga por esse mesmo Estado. No segundo caso, pensão de reforma é paga como contrapartida pelo trabalho prestado no sector privado, por um terceiro, diferente do Estado. V- Não havendo igualdade de situações base, não se exige um tratamento igual para ambas as situações. VI - O recurso jurisdicional visa a reponderação de questões já submetidas à apreciação do tribunal ad quo, com a consequente alteração, ou revogação, da decisão recorrida e não a apreciação e decisão sobre matérias e questões novas, nunca submetidas à apreciação do tribunal de que se recorre.

Texto

Acordam na 1.ª Secção do Tribunal Central Administrativo Sul I - RELATÓRIO J....... intentou no Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra acção administrativa especial de impugnação de acto, contra a Caixa Geral de Aposentações (CGA), na qual vem sindicar o acto administrativo praticado a 06-06-2014, que determinou a restituição pelo A. à R. do montante de €71.386,29, correspondente ao valor de 2/3 da pensão de reforma, que lhe foi indevidamente abonado e pago no período decorrido de 05-02-2006 a 31-10-2009. Por decisão do Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra foi julgada improcedente a acção, por não provada, absolvendo-se a entidade demandada do pedido. Inconformado com a decisão, J......., aqui Recorrente, apresentou as suas alegações, onde formulou as seguintes conclusões: “1.ª Mal andou a sentença proferida nos autos, de facto e de direito, ao julgar improcedente a presente ação e não anular o ato administrativo da Recorrida, de 6 de junho de 2014, que ordenou ao Recorrente que repusesse o valor de € 71.386,29, correspondente ao valor da pensão de reforma que lhe foi - alegadamente - indevidamente abonado e pago no período decorrido de 5 de fevereiro de 2006 a 31 de outubro de 2009; 2.ª Desde logo, o Tribunal a quo andou mal de facto, uma vez que não deu como provado algo que o Recorrente provou por documentos, como seja que, "em dezembro de 1994, foi proferido despacho pelo Secretário de Estado da Administração Local, sobre pareceres internos da Direcção Geral da Administração Autárquica (DGAA), no sentido da não aplicabilidade dos artigos 78.º e 79.º do Estatuto da Aposentação ao Autor, desde logo 'por não estar aí em causa uma relação de trabalho, de serviços ou de emprego, mas antes o exercício de verdadeiros direitos políticos' (facto alegado no artigo 13.º da p.i.); 3.ª Este facto foi provado pelo Doc. n.º 10 junto com a p.i, documento que não foi impugnado, e é relevante para os autos porque espelha a opinião do Secretário de Estado da Administração Local, em 1994, data do início de funções do Recorrente no cargo onde estava à data a que se refe rem os autos, sobre a aplicabilidade das normas que estão em causa nos mesmos autos, devendo por conseguinte ser aditado à matéria de facto assente; 4.ª A sentença recorrida padece ainda de erro de apreciação de direito, por não ter julgado pro cedentes os fundamentos de inconstitucionalidade - material e orgânica - das normas ínsitas no n.º 1 do artigo 78.º e no n.º 1 do artigo 79.º do Estatuto da Aposentação, na redação dada pelo Decreto-Lei n.º 179/2005, que impedem os aposentados de exercer funções públicas ou prestar trabalho remunerado em qualquer serviços do Estado, pessoas coletivas ou empresas públicas, exceto nas condições aí referidas (n.º 1 do artigo 78.º) e que, quando lhes seja admitido o exercício dessas funções, apenas lhes permite cumular uma terça parte da remuneração base ou da pensão de aposentação (n.º 1 do artigo 79.º); 5.ª Sustentando-se o ato impugnado naquelas normas, concluir-se-á que, sendo as mesmas in constitucionais, desaparece o sustento de direito do ato impugnado, o que o torna viciado por erro nos pressupostos de direito e consequentemente inválido; 6.ª As aludidas normas padecem de inconstitucionalidade material na medida em que, ao retira rem ao cidadão que exerce um cargo público o direito à perceção de dois terços da sua remuneração ou da sua pensão de aposentação, consoante os casos, violam o direito de igual acesso dos cidadãos aos cargos públicos, por um lado, e o direito a não ser se ser prejudicado nos benefícios sociais em virtude do exercício de cargos públicos, por outro, ambos direitos, liberdades e garantias com assento constitucional (cfr. artigo 50.º, n.ºs 1e 2, respetivamente da CRP); 7.ª Com efeito, por efeito dos n.ºs 1 dos artigos 78.º e 79.º do Estatuto da Aposentação, com a redação dada pelo Decreto-Lei n.º 179/2005, um cidadão aposentado só pode exercer um cargo público se abdicar de dois terços da sua remuneração (o que viola o direito de acesso, em condições de igualdade e liberdade, aos cargos públicos) ou de dois terços da sua pensão de aposentação (caso em que sai violado o direito de não se ser prejudicado nos benefícios sociais em virtude do exercício de cargos públicos); 8.ª Em decorrência da aplicação destas normas, a situação que se configura é linear: se dois cidadãos forem chamados ao desempenho de cargos públicos funcionalmente idênticos ou compa- ráveis, o que sucede é que, embora o trabalho seja o mesmo e a responsabilidade similar, aquele que receba já uma pensão de aposentação de montante superior ao da remuneração do cargo perceberá apenas um terço desta última; 9.ª O mesmo aconteceria, de resto, se o Recorrente fosse, em vez de aposentado da Caixa Geral de Aposentações, reformado do regime geral da segurança social. Também nesse caso, o Recorrente teria, no caso subjudice, recebido a sua pensão de reforma e salários por inteiro, o que representa uma injustificável desigualdade; 10.ª De resto, para além da desigualdade gerada, as normas em causa nos autos não são sequer idóneas para alcançar o objetivo a que se propõem, que, conforme se refere no preâmbulo do Decreto-Lei n.º 179/2005, é a "adoção de critérios mais rigorosos em todas as áreas potencialmente geradoras de despesa pública " dada a "atual situação das contas públicas ", já que, se o cargo em causa fosse provido por um cidadão que não estivesse aposentado (como é intenção ou pelo menos resultado tendencial daquelas normas, ao restringirem e piorarem as condições do exercício do cargo por aposentados), a poupança é nula, uma vez que o aposentado nomeando manterá a sua pensão integral e o nomeado para o cargo a sua remuneração também por inteiro; 11.ª Assim, a restrição do direito de acesso de aposentados aos cargos públicos e a não perderem benefícios sociais em virtude disso (cfr. n.º 1 e 2 do artigo 50.º da CRP), para além de não estar expressamente autorizada no texto constitucional, não é adequada nem necessária para salva guardar algum outro valor de importância constitucional, sendo por conseguinte inadmissível, nos termos do n.º 2 do artigo 18.º da CRP; 12.ª As normas constantes do n.º 1 do artigo 78.º e do n.º 1 do artigo 79.º do Estatuto da Aposentação, na referida redação, são, outrossim, inconstitucionais do ponto de vista orgânico, uma vez que, intervindo no âmbito dos direitos, liberdades e garantias, não foram aprovadas por via de lei da Assembleia da República ou decreto-lei autorizado, nos termos do disposto nos artigos 18.º, n.º 2, e 165.º, n.º 1, alínea b), da CRP; 13.ª As normas constantes do n.º 1 do artigo 78.º e do n.º 1 do artigo 79.º do Estatuto da Aposentação, na aludida redação, são ainda, quando interpretadas no sentido de que se aplicam a alguém na situação e nas circunstâncias em que se encontrava o Recorrente nos autos, inconstitucionais, por violação dos princípios da tutela da confiança e da segurança jurídica, ínsitos no princípio do Estado de Direito Democrático, constante do artigo 2.º da CRP; 14.ª Com efeito, em 1994, aquando do início de funções no cargo que desempenhava no cargo em causa nos autos, o Recorrente, em clara manifestação de boa-fé, quis esclarecer a questão da aplicabilidade das aludidas normas a alguém na sua situação, tendo a Secretaria de Estado da Administração Local, na sequência de pedido de parecer feito pelo Recorrente, concluído que as referidas normas não eram aplicáveis ao Recorrente "por não estar aí em causa uma relação de trabalho, de serviços ou de emprego, mas antes o exercício de verdadeiros direitos políticos " (cfr. ponto que acima se requer que seja incluído na matéria de facto assente); 15.ª Pelo que a não aplicação à situação do Recorrente dos artigos 78.º e 79.º do Estatuto da Aposentação decorre de uma decisão do Estado, através da entidade competente em matéria de autarquias locais, "in casu" o Secretário de Estado da Administração Local, que nunca foi impugnada, e que criou no Recorrente uma confiança sólida e objetivamente justificada nesse sentido; 16.ª O facto de, em abril de 2009, o Estado vir sufragar diferente entendimento, ainda por cima a posteriori, ou seja, com a cominação da necessidade de devolução de 2/3 da pensão anteriormente recebida do Recorrente, sem que este tivesse a contar com isso, consubstancia uma atuação in conciliável com as expectativas criadas que fere gravemente o princípio da confiança; 17.ª Sublinhe-se que não ocorreu qualquer evolução legislativa no âmbito de aplicação dos artigos 78.º e 79.º do EA que justificasse a alteração de interpretação: já na altura em que foi proferido o parecer, em 1994, estes artigos aplicavam-se ao exercício de funções públicas ou prestação de trabalho em empresas públicas, como continuou a acontecer em 2005. Em 2005, com o Decreto-Lei n.º 179/2005, apenas se alterou a estatuição destas normas, mas não a sua previsão; 18.ª Sendo que o prejuízo que a mudança de orientação interpretativa por parte do Estado gerou na esfera jurídica do Recorrente não é necessário, em nada, para salvaguardar outros interesses constitucionalmente protegidos, porquanto é improcedente o argumento relacionado com o equilíbrio das contas públicas; 19.ª Em face do exposto, são manifestamente inconstitucionais, pelos vários fundamentos expos tos, as normas constantes do n.º 1 do artigo 78.º e do n.º 1do artigo 79.º da CRP, em que se alicerça o ato administrativo impugnado, devendo, em consequência, a sentença recorrida ser revogada e substituída por outra que proceda à anulação daquele ato.” O Recorrido nas contra-alegações formulou as seguintes conclusões: “1ª A sentença recorrida decidiu julgar improcedente a acção administrativa especial e, em consequência, não anulou a decisão impugnada que suspendera o pagamento da pensão de aposentação do recorrente e determinara a restituição das pensões recebida nos anos de 2006 a 2009 (no montante de € 71 386,29). 2ª O Decreto-Lei nº 179/2005, de 2 de Novembro, alterou o Estatuto da Aposentação, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 498/72 de 9 de Dezembro, definindo as condições de exercício de funções públicas ou de trabalho remunerado por aposentados, em quaisquer serviços do Estado, pessoas colectivas públicas ou empresas públicas. Este diploma não limita o exercício de qualquer cargo político. Todos os aposentados da Caixa Geral de Aposentações mantêm na íntegra os seus direitos políticos, podendo eleger e ser eleitos. 3ª Com o Decreto-Lei nº 179/2005, o limitou-se o Governo a executar princípios claros definidos pela Assembleia da República em matéria de sustentabilidade das políticas sociais, não eliminando ainda (o que viria a acontecer apenas com o Decreto-Lei nº 137/2010, de 28 de Dezembro,) mas regulando os precisos termos em que é possível a acumulação de vencimentos públicos com pensões do sistema público de aposentação. 4ª Aquele diploma não se encontra por isso abrangido pela reserva relativa de competência legislativa da Assembleia da República, por aplicação do artigo 165º, nº 1, alínea b) da Constituição da República Portuguesa. Não se verifica qualquer inconstitucionalidade orgânica. 5ª Não há qualquer violação do artigo 50º da Constituição da República Portuguesa: a expressão “funções públicas” não é usada pelo legislador no Decreto-Lei nº 179/2005, de 2 de Novembro, no sentido restrito e orgânico, consubstanciado no ingresso e carreira nos quadros dos serviços da Administração Pública. Pelo contrário, a expressão é usada num sentido bastante amplo, abrangendo todos os tipos de actividade e vinculação prestados ao Estado e demais pessoas colectivas de direito público. 6ª No caso em apreço, ainda que se admita estar em causa o exercício de um cargo público, não está em causa o exercício de um cargo político, mas sim o exercício de funções executivas numa empresa municipal. O exercício de funções numa empresa municipal não corresponde ao exercício de funções políticas. É certo que os titulares de cargos políticos (Presidente da Câmara, Vereadores) podem, como é promiscuo hábito até, exercer funções numa empresa municipal. Porém, o facto dessas funções serem, habitualmente, exercidas por titulares de cargos políticos não lhes confere, como é óbvio, qualquer natureza política. 7ª Não há qualquer violação do artigo 18º da Constituição Portuguesa. A proteção da confiança é uma norma que resulta do Estado de Direito. Associado à segurança jurídica, o princípio da proteção da confiança prende-se com a dimensão subjetiva da segurança - o da proteção da confiança dos particulares na estabilidade, continuidade, permanência e regularidade das situações e relações jurídicas vigentes 8ª No caso em apreço, ponderados as expectativas dos particulares na continuidade de determinado quadro legislativo, e o interesse público, que, na sequência de compromissos excecionais assumidos perante instâncias internacionais e no âmbito de várias medidas articuladas de consolidação orçamental e redução da despesa pública, reclamava um maior rigor na gestão de dinheiros públicos, o legislador, quer com o Decreto-Lei nº 179/2005, de 2 de Novembro quer depois com o Decreto-Lei nº 137/2010, de 28 de Dezembro, que alteraram a redacção dos artigos 78º e 79º do Estatuto da Aposentação, optou claramente pela transformação da ordem jurídica e pela sua adaptação às novas ideias de ordenação social. 9ª Desde Fevereiro de 2006 até Outubro de 2009 o recorrente manteve, com violação expressa do regime de incompatibilidades previsto nos artigos 78º e 79º do Estatuto da Aposentação, a pensão de aposentação e a remuneração correspondente às funções públicas exercidas na Administração dos Serviços Municipalizados de Água e Saneamento de Sintra 10ª Durante os três anos em que, de forma ilegal, acumulou o abono da pensão com a remuneração, o recorrente optou por ficar em silêncio, não obstante ser do conhecimento público que o Governo, em matéria de incompatibilidades e acumulações de vencimentos e pensões, optara por adoptar medidas legislativas mais restritivas e rigorosas. 11ª Quando tomou conhecimento de tais factos – naturalmente não através do recorrente, mas através de terceiros (os vereadores do Partido Socialista da Câmara Municipal de Sintra) – a Caixa Geral de Aposentações, obrigada ao estrito cumprimento da legalidade, limitou-se a reclamar as pensões que o Estado Português, durante três anos, indevidamente abonou ao recorrente. 12ª A regularização de tal dívida, no montante de € 71 386,29 não consubstancia um sacrifício inadmissível, arbitrário ou demasiado onerosa para o recorrente. Não é, por outro lado, violadora do princípio constitucional da confiança. Na verdade, a regularização de tal dívida consubstancia o cumprimento exemplar da lei, sobretudo, numa altura em que a generalidade da população portuguesa - que não recebe pensões de reforma no valor de € 2614.05 e não as acumula com remunerações públicas de valores idênticos - sofreu cortes profundos nos seus vencimentos.” A DMMP apresentou a pronúncia no sentido da improcedência do recurso. II – FUNDAMENTAÇÃO II.1 – OS FACTOS Na 1.ª instância foram fixados os seguintes factos, que se mantêm: A) O autor, por despacho da CGA, de 17.2.1993, passou à situação de reforma da Força Aérea Portuguesa, com 33 anos de serviço e 49 anos de idade, ao abrigo do mecanismo de reforma antecipada previsto na Lei nº 15/92, de 5.8, tendo-lhe sido fixada pensão de reforma no montante de Esc: 378.736$00, valor que corresponde, em euros, a um montante de €: 1.889,12 – ver docs juntos aos autos e processo administrativo apenso. B) Nas eleições autárquicas ocorridas nesse ano, o autor concorreu e foi eleito Vereador da Câmara Municipal de Sintra – ver docs juntos aos autos e paa. C) Tendo sido, logo depois, nomeado pela mesma Câmara para exercer as funções de vogal do Conselho de Administração dos SMAS de Sintra – ver docs juntos aos autos e paa. D) O autor continuou a desempenhar os cargos de Vereador da CM e nos SMAS – ver docs juntos aos autos e paa. E) Esta situação manteve-se no mandato autárquico iniciado em outubro de 2005 e findo em outubro de 2009 – ver docs juntos aos autos e paa. F) Neste período o autor auferiu a pensão de reforma e a remuneração que lhe foi atribuída pelo cargo nos SMAS, com o valor base de €: 3.172,27, correspondente a 90% da remuneração fixada para o Presidente da Câmara Municipal – ver docs juntos aos autos e paa. G) A 13.7.2010 os serviços jurídicos da CGA elaboraram nota nº 15/2010, junta com a pi como doc nº 3, de que se transcreve o seguinte: Assunto: arts 78º e 79º do EA Atento o novo regime de incompatibilidades de exercício de funções públicas ou equiparadas, previsto nos arts 78º e 79º do Estatuto da Aposentação, na redação introduzida pelo DL nº 179/2005, de 2.11, a CGA solicitou informações ao Município de Sintra/ Serviços Municipalizados de Água e Saneamento de Sintra, quanto à situação do Coronel da Força Aérea J......., que, na qualidade de reformado, auferiu rendimentos por aquela entidade já depois de novembro de 2005. Em resposta, vem o interessado, na qualidade de Presidente do CA dos SMAS Sintra, informar que, por despacho de 23.11.1994, do Exmo. Secretário de Estado da Administração Local e do Ordenamento do Território, foi considerado que os arts 78º e 79º do EA não eram aplicáveis ao caso por não estar em causa uma relação jurídica de trabalho, de serviços ou de emprego, mas o exercício de direitos políticos, argumentação que, acrescenta ainda, foi mantida quando a questão foi novamente analisada por aqueles SMAS à luz do DL nº 179/2005, de 2.11. O interessado foi reformado por despacho de 17.2.1993, com 33 anos e 6 meses de serviço e 49 anos de idade, com fundamento no art 2º da Lei nº 15/92, de 5.8, isto é, ao abrigo de um mecanismo de reforma antecipada. ... Ora, na situação em análise, não há dúvidas de que o interessado presta um serviço público, como membro do Conselho de Administração dos SMAS de Sintra. Além disso, não colhe a argumentação de que se trata do exercício de direitos políticos, pois, os membros do conselho de administração de serviços municipalizados não são, evidentemente, cargos políticos de natureza eletiva. Na verdade, o seu estatuto aproxima-se ao de gestor público, regulado atualmente no DL nº 71/2007, de 27.3. Assim, somos de parecer que também os titulares destes cargos estão abrangidos pelo regime de incompatibilidades previsto nos arts 78º e 79º do Estatuto da Aposentação. Atente-se que, na presente situação, o pensionista foi reformado antecipadamente, pelo que, face ao disposto no citado art 78º, nº 4 do EA, as funções exercidas, desde 2006.2.5 (90 dias a contar da data da entrada em vigor do diploma, nos termos do art 2º, nº 1 do DL nº 179/2005) estão em desrespeito pelo regime de incompatibilidades acima referido. Face ao exposto, somos de parecer que deverá o processo ser remetido ao SAC-5 afim de proceder às diligências necessárias para o apuramento dos montantes das remunerações auferidas desde aquela data, com vista à reposição de 2/3 do valor das pensões de aposentação, em relação aos anos em que estas se revelem de valor inferior àquelas remunerações, de harmonia com o disposto no art 79º do EA. De notar que a remuneração a considerar para aqueles efeitos deverá ser a correspondente ao cargo exercido e não apenas a efetivamente auferida (1/3 de remuneração), pois, conforme referido, desde 5.2.2006, não assiste ao interessado o direito a acumular, ainda que parcialmente, a remuneração com a totalidade da pensão de reforma. H) A 14.7.2010, sobre o parecer que antecede, foi proferido despacho de concordância – ver paa. I) O autor impugnou em tribunal o despacho de 14.7.2010, ação que correu termos no TAF de Sintra, sob o nº 1663/10.4BESNT, e que por sentença de 8.11.2012 foi julgada procedente, com fundamento em vício de forma, por preterição de audiência prévia – ver doc nº 5 junto com a pi. J) Cumprindo o decidido pelo tribunal, a 13.2.2014 a CGA notificou o autor para efeitos de audiência prévia – ver paa. K) A 13.3.2014 o autor pronunciou-se em sede de audiência prévia – ver doc 6 junto com a pi e paa. L) A 2.6.2014 foi elaborada nota/ parecer jurídico no sentido de: Na linha de estratégia de racionalização dos recursos humanos na Administração Pública e de contenção da despesa pública, o DL nº 179/2005, de 2.11, introduziu uma nova redação aos arts 78º e 79º do EA, condicionando o exercício de funções públicas por aposentados, incluindo todos os tipos de vínculo de trabalho ou de serviço à Administração Pública e entidades equiparadas. ... De acordo com o art 78º, nº 4, em caso algum pode ser tomada a referida decisão em relação a quem tenha beneficiado de mecanismos legais de antecipação de aposentação ou em relação a quem se encontre aposentado compulsivamente. Na situação em análise o interessado, apesar de reformado antecipadamente, como membro do Conselho de Administração dos SMAS de Sintra, desempenhou funções públicas, estando o respetivo exercício, face à nova redação do art 78º do EA e desde 5.2.2005 (90 dias a contar da data da entrada em vigor do diploma, nos termos do art 2º, nº 1 do DL nº 179/2005), em desrespeito pelo regime de incompatibilidades acima referido. Pelo exposto deve ser-lhe exigida a reposição imediata do montante de €: 71.386,29, correspondente às pensões indevidamente auferidas entre 5.2.2006 a 31.10.2009 – ver doc nº 1 junto com a pi. M) Ato impugnado: A 6.6.2014, sobre a informação que antecede, dois Diretores da CGA, ao abrigo da delegação de poderes publicada no DR, 2ª série, nº 192, de 4.10.2013, proferiram despacho de concordamos – ver fls 851 do paa. N) Por ofício de 8.7.2014 o autor foi notificado da decisão de 6.6.2014, Direção da CGA, para restituir o valor de €: 71.386,29, correspondente ao que lhe foi indevidamente pago no período decorrido de 5.2.2006 a 31.10.2009, com fundamento no parecer elaborado pela área jurídica da CGA – ver doc nº 1 junto com a pi. O) Também no TAF de Sintra correu termos ação administrativa especial, com o nº 427/10.0BESNT, instaurada pelo Ministério Público e contra, nomeadamente, o ora autor, na qual foi impugnada a deliberação de 11.11.2009, da CM de Sintra, que designou os membros do CA dos SMAS, entre eles o Vereador J....... – ver doc 15 junto com a pi. P) Esta ação foi julgada improcedente, por sentença de 15.11.2010, com fundamento na improcedência do vício de violação de lei, por violação do disposto no art 78º do Estatuto da Aposentação, na redação que lhe foi dada pelo DL nº 179/2005, de 2.11 – ver doc 15 junto com a pi, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido. II.2 - O DIREITO As questões a decidir neste processo, tal como vêm delimitadas pelas alegações de recurso e respectivas conclusões, são: - aferir do erro no julgamento da matéria de facto por não ter sido dado por provado o facto alegado no art.º 13.º da PI, designadamente que “em dezembro de 1994, foi proferido despacho pelo Secretário de Estado da Administração Local, sobre pareceres internos da DirecçãoGeral da Administração Autárquica (DGAA), no sentido da não aplicabilidade dos artigos 78.º e 79.º do Estatuto da Aposentação ao Autor, desde logo 'por não estar aí em causa uma relação de trabalho, de serviços ou de emprego, mas antes o exercício de verdadeiros direitos políticos”, por tal facto estar provado pelo doc. n.º 10 junto à PI e relevar na decisão da causa por espelhar a opinião do Secretário de Estado da Administração Local, sobre a questão; - aferir do erro de julgamento de direito, por não se ter julgado procedente a alegada inconstitucionalidade material e orgânica dos art.ºs. 78.º, n.º 1 e 79.º, n.º 1, do Estatuto da Aposentação (EA), na redacção dada pelo Decreto-Lei n.º 179/2005, de 02-11, assim como, a alegada violação do princípio da igualdade de acesso dos cidadãos aos cargos públicos, do direito a não ser prejudicado nos benefícios sociais em virtude do exercício de cargos públicos e a existência de um erro nos pressupostos de direito, em razão de tais preceitos proibirem aos aposentados que exercem funções públicas ou trabalho remunerado num serviço do Estado cumular a pensão da aposentação com a integralidade da correspondente remuneração; - aferir o erro decisório porque ao aplicar-se as citadas normas ao A. e Recorrente violou-se os princípios da tutela da confiança e da segurança jurídica, porque o Secretário de Estado da Administração Local, na sequência de um pedido de parecer feito pelo Recorrente, concluiu e decidiu que tais normas não se lhe aplicavam e essa decisão do Secretário de Estado nunca foi impugnada pelo próprio Estado. Vem o Recorrente invocar um erro no julgamento da matéria de facto por não ter sido dado por provado o facto alegado no art.º 13.º da PI, designadamente que “em dezembro de 1994, foi proferido despacho pelo Secretário de Estado da Administração Local, sobre pareceres internos da Direcção Geral da Administração Autárquica (DGAA), no sentido da não aplicabilidade dos artigos 78.º e 79.º do Estatuto da Aposentação ao Autor, desde logo 'por não estar aí em causa uma relação de trabalho, de serviços ou de emprego, mas antes o exercício de verdadeiros direitos políticos”, por tal facto estar provado pelo doc. n.º 10 junto à PI e relevar na decisão da causa por espelhar a opinião do Secretário de Estado da Administração Local, sobre a questão. O referido facto foi, na realidade, invocado no art.º 13.º da PI e não foi impugnado. Igualmente, poderia ficar provado pelo doc. junto à PI com o n.º 10. Porém, para a decisão a tomar no presente processo, aquele mesmo facto irreleva de todo. Na verdade, o indicado facto só poderia ter interesse para aferir da violação dos princípios da tutela da confiança e da segurança jurídica. Porém, a invocação de tal vício não foi feita nos autos até à fase do recurso. Ou seja, o A. não invocou o vício de violação dos princípios da tutela da confiança e da segurança jurídica nem na PI, nem nas alegações do art.º 91.º do CPTA. Logo, a sentença não se pronunciou sobre tal vício, pois não vinha invocado nos autos. Portanto, porque tal invocação corresponde a uma invocação nova, apenas feita em sede de recurso jurisdicional, não tinha a mesma que ser conhecida pela sentença recorrida. Logo, não havia o indicado acto que ser dado por provado. Falece, pois, esta alegação de recurso. Vem o Recorrente invocar um erro de julgamento, por os art.ºs. 78.º, n.º 1 e 79.º, n.º 1, do EA, não lhe deverem ser aplicáveis, por padecerem de inconstitucionalidade orgânica, por o Decreto-Lei n.º 179/2005, de 02-11, ao alterar tais preceitos estar a regular em matéria relativa a direitos, liberdades e garantias e o citado diploma não ter sido aprovado por lei da Assembleia da República (AR). Determinam os art.ºs 78.º e 79.º do EA, na versão dada pelo Decreto-Lei n.º 179/2005, de 02-11, o seguinte: “Artigo 78.º Incompatibilidades 1 - Os aposentados não podem exercer funções públicas ou prestar trabalho remunerado, ainda que em regime de contrato de tarefa ou de avença, em quaisquer serviços do Estado, pessoas colectivas públicas ou empresas públicas, excepto quando se verifique alguma das seguintes circunstâncias: a) Quando haja lei que o permita; b) Quando, por razões de interesse público excepcional, o Primeiro-Ministro expressamente o decida, nos termos dos números seguintes. 2 - O interesse público excepcional é devidamente fundamentado, com suficiente grau de concretização, na justificada conveniência em assegurar por essa via as funções que se encontram em causa. 3 - A decisão é precedida de proposta do membro do Governo que tenha o poder de direcção, de superintendência, de tutela ou de outra forma de orientação estratégica sobre o serviço, entidade ou empresa onde as funções devam ser exercidas ou o trabalho deva ser prestado. 4 - Em caso algum pode ser tomada a referida decisão em relação a quem se encontre na situação prevista no n.º 1 em razão da utilização de mecanismos legais de antecipação de aposentação ou em relação a quem se encontre aposentado compulsivamente. 5 - A decisão produz efeitos por um ano, excepto se fixar um prazo superior, em razão da natureza das funções ou do trabalho autorizados. 6 - O disposto no presente artigo é aplicável às situações de reserva ou equiparadas fora da efectividade de serviço. Artigo 79.º Cumulação de remunerações 1 - Quando aos aposentados e reservistas, ou equiparados, seja permitido, nos termos do artigo anterior, exercer funções públicas ou prestar trabalho remunerado, é-lhes mantida a respectiva pensão ou remuneração na reserva, sendo-lhes, nesse caso, abonada uma terça parte da remuneração base que competir àquelas funções ou trabalho, ou, quando lhes seja mais favorável, mantida esta remuneração, acrescida de uma terça parte da pensão ou remuneração na reserva que lhes seja devida. 2 - As condições de cumulação referidas no número anterior são fixadas pela decisão prevista na alínea b) do n.º 1 do artigo anterior.” Como resulta com evidência, os citados preceitos e designadamente o art.º 79.º do AE, na versão antes referida, não regula matéria que tenha a natureza de direito, liberdade e garantia. O alegado direito dos aposentados e reservistas de auferirem, em cumulação a totalidade da sua pensão, o valor integral da remuneração do cargo que exerçam num serviço de Estado não tem, manifestamente, natureza de direito, liberdade e garantia. Portanto, a citada alteração legislativa não padece de inconstitucionalidade orgânica, como clama o Recorrente. Da mesma forma os citados preceitos não padecem de inconstitucionalidade material, nem ofendem o princípio da igualdade de acesso dos cidadãos aos cargos públicos e o direito a não se ser prejudicado nos benefícios sociais em virtude do exercício de cargos públicos. A circunstância de o legislador determinar que os aposentados e reservista, que exercem funções públicas ou prestar trabalho remunerado, não podem receber, por completo, a remuneração correspondente ao cargo que exercem, em cumulação com a totalidade da pensão, não viola manifestamente o princípio da igualdade de acesso dos cidadãos aos cargos públicos, pois nada se relaciona com tal acesso. O acesso dos aposentados e reservistas aos cargos públicos mantém-se em igualdade de condições com os demais trabalhadores. A única diferença reside nos modos como se podem cumular os rendimentos auferidos a título de pensão e de remuneração. Para os aposentados (do sector público, do Estado), opera a limitação do art.º 79.º do EA, para os pensionistas (da segurança social, para os trabalhadores oriundos do sector privado), não existe qualquer limitação na cumulação do valor da pensão com a remuneração de trabalho enquanto pensionistas. Ora, os modos como se processam os pagamentos das pensões e remunerações, não se confundem com o direito de acesso aos cargos públicos. Portanto, claudica, manifestamente, a alegada violação do princípio da igualdade de acesso dos cidadãos aos cargos públicos. Já quanto ao direito a não se ser prejudicado nos benefícios sociais em virtude do exercício de cargos públicos, há que considerar que a situação de um trabalhador que está a trabalhar para o Estado e cumula a sua remuneração com a pensão de aposentação que recebe, por se ter desligado do serviço estatal onde antes prestava funções, não é idêntica à de um trabalhador que aufere tal remuneração acumulando-a com uma pensão, por se ter reformado e desligado de uma anterior relação laboral privada. No primeiro caso, a pensão de aposentação é atribuída como contrapartida das funções exercidas por um trabalhador do Estado e é paga por esse mesmo Estado. No segundo caso, pensão de reforma é paga como contrapartida pelo trabalho prestado no sector privado, por um terceiro, diferente do Estado. Não havendo igualdade de situações base, não se exige um tratamento igual para ambas as situações. Em suma, claudica a invocada inconstitucionalidade, por violação do princípio da igualdade. Claudicando as citadas invocações, claudica necessariamente a alegada existência de um erro nos pressupostos de direito, por se estar a aplicar uma norma inconstitucional. Quanto à violação dos princípios da tutela da confiança e da segurança jurídica, trata-se de uma alegação nova, nunca feita nos autos até à fase do recurso. Logo, como já se referiu, esta alegação não poderá ser conhecida através deste recurso. Cumpre ao A. o ónus de alegar na PI os factos e as razões de direito que suportam a pretensão que deduz em juízo – cf. art.º 78.º, n.º 2, als. e), f) e g) do CPTA. Por seu turno, a sentença deve decidir todas as questões que as partes tenham submetido à sua apreciação e não pode ocupar-se senão das questões suscitadas, salvo quando a lei lhe permita ou imponha o conhecimento oficioso de outras – cf. art.º 95.º, n.º 1, do CPTA. Quanto ao recurso jurisdicional visa a reponderação de questões já submetidas à apreciação do tribunal ad quo, com a consequente alteração, ou revogação, da decisão recorrida e não a apreciação e decisão sobre matérias e questões novas, nunca submetidas à apreciação do tribunal de que se recorre (cf. art.ºs 149.º, n.ºs 1 e 2, do CPTA, 627.º, n.º 1 e 665.º do CPC). Assim, não pode o A. e Recorrente pretender alterar a causa de pedir em fase de recurso, com a invocação de novas ilegalidades ou suscitando novas questões, de conhecimento não superveniente, pois os recursos constituem um meio de impugnação da decisão judicial de que se recorre e não um meio para a apreciação, em primeira linha, de novas questões (que não sejam de conhecimento oficioso). Em suma, o presente recurso claudica in totum. III- DISPOSITIVO Pelo exposto, acordam: - em negar provimento ao recurso interposto, confirmando a decisão recorrida; - custas pelo Recorrente (cf. art.ºs. 527.º n.ºs 1 e 2 do CPC, 7.º, n.º 2 e 12.º, n.º 2, do RCP e 189.º, n.º 2, do CPTA). Lisboa, 10 de Dezembro de 2019. (Sofia David) (Dora Lucas Neto) (Pedro Nuno Figueiredo)

Sumário

I- Os art.ºs 78.º e 79.º do Estatuto da Aposentação não regulam direitos com a natureza de direito, liberdade e garantia;

II- Os modos como se processam os pagamentos das pensões e remunerações, não se confundem com o direito de acesso aos cargos públicos;

III- A situação de um trabalhador que está a trabalhar para o Estado e cumula a sua remuneração com a pensão de aposentação que recebe, por se ter desligado do serviço estatal onde antes prestava funções, não é idêntica à de um trabalhador que aufere tal remuneração acumulando-a com uma pensão, por se ter reformado e desligado de uma anterior relação laboral privada. No primeiro caso, a pensão de aposentação é atribuída como contrapartida das funções exercidas por um trabalhador do Estado e é paga por esse mesmo Estado. No segundo caso, pensão de reforma é paga como contrapartida pelo trabalho prestado no sector privado, por um terceiro, diferente do Estado.

V- Não havendo igualdade de situações base, não se exige um tratamento igual para ambas as situações.

VI- O recurso jurisdicional visa a reponderação de questões já submetidas à apreciação do tribunal ad quo, com a consequente alteração, ou revogação, da decisão recorrida e não a apreciação e decisão sobre matérias e questões novas, nunca submetidas à apreciação do tribunal de que se recorre.

Texto Integral

Acordam na 1.ª Secção do Tribunal Central Administrativo Sul

I- RELATÓRIO

J. ...... intentou no Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra acção administrativa especial de impugnação de acto, contra a Caixa Geral de Aposentações (CGA), na qual vem sindicar o acto administrativo praticado a 06-06-2014, que determinou a restituição pelo A. à R. do montante de €71.386,29, correspondente ao valor de 2/3 da pensão de reforma, que lhe foi indevidamente abonado e pago no período decorrido de 05-02-2006 a 31-10-2009.

Por decisão do Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra foi julgada improcedente a acção, por não provada, absolvendo-se a entidade demandada do pedido.

Inconformado com a decisão, J......., aqui Recorrente, apresentou as suas alegações, onde formulou as seguintes conclusões: “1.ª Mal andou a sentença proferida nos autos, de facto e de direito, ao julgar improcedente a presente ação e não anular o ato administrativo da Recorrida, de 6 de junho de 2014, que ordenou ao Recorrente que repusesse o valor de € 71.386,29, correspondente ao valor da pensão de reforma que lhe foi - alegadamente - indevidamente abonado e pago no período decorrido de 5 de fevereiro de 2006 a 31 de outubro de 2009;

2.ª Desde logo, o Tribunal a quo andou mal de facto, uma vez que não deu como provado algo que o Recorrente provou por documentos, como seja que, "em dezembro de 1994, foi proferido despacho pelo Secretário de Estado da Administração Local, sobre pareceres internos da Direcção Geral da Administração Autárquica (DGAA), no sentido da não aplicabilidade dos artigos 78.º e 79.º do Estatuto da Aposentação ao Autor, desde logo 'por não estar aí em causa uma relação de trabalho, de serviços ou de emprego, mas antes o exercício de verdadeiros direitos políticos' (facto alegado no artigo 13.º da p.i.);

3.ª Este facto foi provado pelo Doc. n.º 10 junto com a p.i, documento que não foi impugnado, e é relevante para os autos porque espelha a opinião do Secretário de Estado da Administração Local, em 1994, data do início de funções do Recorrente no cargo onde estava à data a que se refe rem os autos, sobre a aplicabilidade das normas que estão em causa nos mesmos autos, devendo por conseguinte ser aditado à matéria de facto assente;

4.ª A sentença recorrida padece ainda de erro de apreciação de direito, por não ter julgado pro cedentes os fundamentos de inconstitucionalidade - material e orgânica - das normas ínsitas no n.º 1 do artigo 78.º e no n.º 1 do artigo 79.º do Estatuto da Aposentação, na redação dada pelo Decreto-Lei n.º 179/2005, que impedem os aposentados de exercer funções públicas ou prestar trabalho remunerado em qualquer serviços do Estado, pessoas coletivas ou empresas públicas, exceto nas condições aí referidas (n.º 1 do artigo 78.º) e que, quando lhes seja admitido o exercício dessas funções, apenas lhes permite cumular uma terça parte da remuneração base ou da pensão de aposentação (n.º 1 do artigo 79.º);

5.ª Sustentando-se o ato impugnado naquelas normas, concluir-se-á que, sendo as mesmas in constitucionais, desaparece o sustento de direito do ato impugnado, o que o torna viciado por erro nos pressupostos de direito e consequentemente inválido;

6.ª As aludidas normas padecem de inconstitucionalidade material na medida em que, ao retira rem ao cidadão que exerce um cargo público o direito à perceção de dois terços da sua remuneração ou da sua pensão de aposentação, consoante os casos, violam o direito de igual acesso dos cidadãos aos cargos públicos, por um lado, e o direito a não ser se ser prejudicado nos benefícios sociais em virtude do exercício de cargos públicos, por outro, ambos direitos, liberdades e garantias com assento constitucional (cfr. artigo 50.º, n.ºs 1e 2, respetivamente da CRP);

7.ª Com efeito, por efeito dos n.ºs 1 dos artigos 78.º e 79.º do Estatuto da Aposentação, com a redação dada pelo Decreto-Lei n.º 179/2005, um cidadão aposentado só pode exercer um cargo público se abdicar de dois terços da sua remuneração (o que viola o direito de acesso, em condições de igualdade e liberdade, aos cargos públicos) ou de dois terços da sua pensão de aposentação (caso em que sai violado o direito de não se ser prejudicado nos benefícios sociais em virtude do exercício de cargos públicos);

8.ª Em decorrência da aplicação destas normas, a situação que se configura é linear: se dois cidadãos forem chamados ao desempenho de cargos públicos funcionalmente idênticos ou compa- ráveis, o que sucede é que, embora o trabalho seja o mesmo e a responsabilidade similar, aquele que receba já uma pensão de aposentação de montante superior ao da remuneração do cargo perceberá apenas um terço desta última;

9.ª O mesmo aconteceria, de resto, se o Recorrente fosse, em vez de aposentado da Caixa Geral de Aposentações, reformado do regime geral da segurança social. Também nesse caso, o Recorrente teria, no caso subjudice, recebido a sua pensão de reforma e salários por inteiro, o que representa uma injustificável desigualdade;

10.ª De resto, para além da desigualdade gerada, as normas em causa nos autos não são sequer idóneas para alcançar o objetivo a que se propõem, que, conforme se refere no preâmbulo do Decreto-Lei n.º 179/2005, é a "adoção de critérios mais rigorosos em todas as áreas potencialmente geradoras de despesa pública " dada a "atual situação das contas públicas ", já que, se o cargo em causa fosse provido por um cidadão que não estivesse aposentado (como é intenção ou pelo menos resultado tendencial daquelas normas, ao restringirem e piorarem as condições do exercício do cargo por aposentados), a poupança é nula, uma vez que o aposentado nomeando manterá a sua pensão integral e o nomeado para o cargo a sua remuneração também por inteiro;

11.ª Assim, a restrição do direito de acesso de aposentados aos cargos públicos e a não perderem benefícios sociais em virtude disso (cfr. n.º 1 e 2 do artigo 50.º da CRP), para além de não estar expressamente autorizada no texto constitucional, não é adequada nem necessária para salva guardar algum outro valor de importância constitucional, sendo por conseguinte inadmissível, nos termos do n.º 2 do artigo 18.º da CRP;

12.ª As normas constantes do n.º 1 do artigo 78.º e do n.º 1 do artigo 79.º do Estatuto da Aposentação, na referida redação, são, outrossim, inconstitucionais do ponto de vista orgânico, uma vez que, intervindo no âmbito dos direitos, liberdades e garantias, não foram aprovadas por via de lei da Assembleia da República ou decreto-lei autorizado, nos termos do disposto nos artigos 18.º, n.º 2, e 165.º, n.º 1, alínea b), da CRP;

13.ª As normas constantes do n.º 1 do artigo 78.º e do n.º 1 do artigo 79.º do Estatuto da Aposentação, na aludida redação, são ainda, quando interpretadas no sentido de que se aplicam a alguém na situação e nas circunstâncias em que se encontrava o Recorrente nos autos, inconstitucionais, por violação dos princípios da tutela da confiança e da segurança jurídica, ínsitos no princípio do Estado de Direito Democrático, constante do artigo 2.º da CRP;

14.ª Com efeito, em 1994, aquando do início de funções no cargo que desempenhava no cargo em causa nos autos, o Recorrente, em clara manifestação de boa-fé, quis esclarecer a questão da aplicabilidade das aludidas normas a alguém na sua situação, tendo a Secretaria de Estado da Administração Local, na sequência de pedido de parecer feito pelo Recorrente, concluído que as referidas normas não eram aplicáveis ao Recorrente "por não estar aí em causa uma relação de trabalho, de serviços ou de emprego, mas antes o exercício de verdadeiros direitos políticos " (cfr. ponto que acima se requer que seja incluído na matéria de facto assente);

15.ª Pelo que a não aplicação à situação do Recorrente dos artigos 78.º e 79.º do Estatuto da Aposentação decorre de uma decisão do Estado, através da entidade competente em matéria de autarquias locais, "in casu" o Secretário de Estado da Administração Local, que nunca foi impugnada, e que criou no Recorrente uma confiança sólida e objetivamente justificada nesse sentido;

16.ª O facto de, em abril de 2009, o Estado vir sufragar diferente entendimento, ainda por cima a posteriori, ou seja, com a cominação da necessidade de devolução de 2/3 da pensão anteriormente recebida do Recorrente, sem que este tivesse a contar com isso, consubstancia uma atuação in conciliável com as expectativas criadas que fere gravemente o princípio da confiança;

17.ª Sublinhe-se que não ocorreu qualquer evolução legislativa no âmbito de aplicação dos artigos 78.º e 79.º do EA que justificasse a alteração de interpretação: já na altura em que foi proferido o parecer, em 1994, estes artigos aplicavam-se ao exercício de funções públicas ou prestação de trabalho em empresas públicas, como continuou a acontecer em 2005. Em 2005, com o Decreto-Lei n.º 179/2005, apenas se alterou a estatuição destas normas, mas não a sua previsão;

18.ª Sendo que o prejuízo que a mudança de orientação interpretativa por parte do Estado gerou na esfera jurídica do Recorrente não é necessário, em nada, para salvaguardar outros interesses constitucionalmente protegidos, porquanto é improcedente o argumento relacionado com o equilíbrio das contas públicas;

19.ª Em face do exposto, são manifestamente inconstitucionais, pelos vários fundamentos expos tos, as normas constantes do n.º 1 do artigo 78.º e do n.º 1do artigo 79.º da CRP, em que se alicerça o ato administrativo impugnado, devendo, em consequência, a sentença recorrida ser revogada e substituída por outra que proceda à anulação daquele ato.”

O Recorrido nas contra-alegações formulou as seguintes conclusões: “1ª A sentença recorrida decidiu julgar improcedente a acção administrativa especial e, em consequência, não anulou a decisão impugnada que suspendera o pagamento da pensão de aposentação do recorrente e determinara a restituição das pensões recebida nos anos de 2006 a 2009 (no montante de € 71 386,29).

2ª O Decreto-Lei nº 179/2005, de 2 de Novembro, alterou o Estatuto da Aposentação, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 498/72 de 9 de Dezembro, definindo as condições de exercício de funções públicas ou de trabalho remunerado por aposentados, em quaisquer serviços do Estado, pessoas colectivas públicas ou empresas públicas. Este diploma não limita o exercício de qualquer cargo político. Todos os aposentados da Caixa Geral de Aposentações mantêm na íntegra os seus direitos políticos, podendo eleger e ser eleitos.

3ª Com o Decreto-Lei nº 179/2005, o limitou-se o Governo a executar princípios claros definidos pela Assembleia da República em matéria de sustentabilidade das políticas sociais, não eliminando ainda (o que viria a acontecer apenas com o Decreto-Lei nº 137/2010, de 28 de Dezembro,) mas regulando os precisos termos em que é possível a acumulação de vencimentos públicos com pensões do sistema público de aposentação.

4ª Aquele diploma não se encontra por isso abrangido pela reserva relativa de competência legislativa da Assembleia da República, por aplicação do artigo 165º, nº 1, alínea b) da Constituição da República Portuguesa. Não se verifica qualquer inconstitucionalidade orgânica.

5ª Não há qualquer violação do artigo 50º da Constituição da República Portuguesa: a expressão “funções públicas” não é usada pelo legislador no Decreto-Lei nº 179/2005, de 2 de Novembro, no sentido restrito e orgânico, consubstanciado no ingresso e carreira nos quadros dos serviços da Administração Pública. Pelo contrário, a expressão é usada num sentido bastante amplo, abrangendo todos os tipos de actividade e vinculação prestados ao Estado e demais pessoas colectivas de direito público.

6ª No caso em apreço, ainda que se admita estar em causa o exercício de um cargo público, não está em causa o exercício de um cargo político, mas sim o exercício de funções executivas numa empresa municipal. O exercício de funções numa empresa municipal não corresponde ao exercício de funções políticas. É certo que os titulares de cargos políticos (Presidente da Câmara, Vereadores) podem, como é promiscuo hábito até, exercer funções numa empresa municipal. Porém, o facto dessas funções serem, habitualmente, exercidas por titulares de cargos políticos não lhes confere, como é óbvio, qualquer natureza política.

7ª Não há qualquer violação do artigo 18º da Constituição Portuguesa. A proteção da confiança é uma norma que resulta do Estado de Direito. Associado à segurança jurídica, o princípio da proteção da confiança prende-se com a dimensão subjetiva da segurança - o da proteção da confiança dos particulares na estabilidade, continuidade, permanência e regularidade das situações e relações jurídicas vigentes

8ª No caso em apreço, ponderados as expectativas dos particulares na continuidade de determinado quadro legislativo, e o interesse público, que, na sequência de compromissos excecionais assumidos perante instâncias internacionais e no âmbito de várias medidas articuladas de consolidação orçamental e redução da despesa pública, reclamava um maior rigor na gestão de dinheiros públicos, o legislador, quer com o Decreto-Lei nº 179/2005, de 2 de Novembro quer depois com o Decreto-Lei nº 137/2010, de 28 de Dezembro, que alteraram a redacção dos artigos 78º e 79º do Estatuto da Aposentação, optou claramente pela transformação da ordem jurídica e pela sua adaptação às novas ideias de ordenação social.

9ª Desde Fevereiro de 2006 até Outubro de 2009 o recorrente manteve, com violação expressa do regime de incompatibilidades previsto nos artigos 78º e 79º do Estatuto da Aposentação, a pensão de aposentação e a remuneração correspondente às funções públicas exercidas na Administração dos Serviços Municipalizados de Água e Saneamento de Sintra

10ª Durante os três anos em que, de forma ilegal, acumulou o abono da pensão com a remuneração, o recorrente optou por ficar em silêncio, não obstante ser do conhecimento público que o Governo, em matéria de incompatibilidades e acumulações de vencimentos e pensões, optara por adoptar medidas legislativas mais restritivas e rigorosas.

11ª Quando tomou conhecimento de tais factos – naturalmente não através do recorrente, mas através de terceiros (os vereadores do Partido Socialista da Câmara Municipal de Sintra) – a Caixa Geral de Aposentações, obrigada ao estrito cumprimento da legalidade, limitou-se a reclamar as pensões que o Estado Português, durante três anos, indevidamente abonou ao recorrente.

12ª A regularização de tal dívida, no montante de € 71 386,29 não consubstancia um sacrifício inadmissível, arbitrário ou demasiado onerosa para o recorrente. Não é, por outro lado, violadora do princípio constitucional da confiança. Na verdade, a regularização de tal dívida consubstancia o cumprimento exemplar da lei, sobretudo, numa altura em que a generalidade da população portuguesa - que não recebe pensões de reforma no valor de € 2614.05 e não as acumula com remunerações públicas de valores idênticos - sofreu cortes profundos nos seus vencimentos.”

A DMMP apresentou a pronúncia no sentido da improcedência do recurso.

II- FUNDAMENTAÇÃO

II.1- OS FACTOS

Na 1.ª instância foram fixados os seguintes factos, que se mantêm:

A) O autor, por despacho da CGA, de 17.2.1993, passou à situação de reforma da Força Aérea Portuguesa, com 33 anos de serviço e 49 anos de idade, ao abrigo do mecanismo de reforma antecipada previsto na Lei nº 15/92, de 5.8, tendo-lhe sido fixada pensão de reforma no montante de Esc: 378.736$00, valor que corresponde, em euros, a um montante de €: 1.889,12 – ver docs juntos aos autos e processo administrativo apenso.

B) Nas eleições autárquicas ocorridas nesse ano, o autor concorreu e foi eleito Vereador da Câmara Municipal de Sintra – ver docs juntos aos autos e paa.

C) Tendo sido, logo depois, nomeado pela mesma Câmara para exercer as funções de vogal do Conselho de Administração dos SMAS de Sintra – ver docs juntos aos autos e paa.

D) O autor continuou a desempenhar os cargos de Vereador da CM e nos SMAS – ver docs juntos aos autos e paa.

E) Esta situação manteve-se no mandato autárquico iniciado em outubro de 2005 e findo em outubro de 2009 – ver docs juntos aos autos e paa.

F) Neste período o autor auferiu a pensão de reforma e a remuneração que lhe foi atribuída pelo cargo nos SMAS, com o valor base de €: 3.172,27, correspondente a 90% da remuneração fixada para o Presidente da Câmara Municipal – ver docs juntos aos autos e paa.

G) A 13.7.2010 os serviços jurídicos da CGA elaboraram nota nº 15/2010, junta com a pi como doc nº 3, de que se transcreve o seguinte:

Assunto: arts 78º e 79º do EA

Atento o novo regime de incompatibilidades de exercício de funções públicas ou equiparadas, previsto nos arts 78º e 79º do Estatuto da Aposentação, na redação introduzida pelo DL nº 179/2005, de 2.11, a CGA solicitou informações ao Município de Sintra/ Serviços Municipalizados de Água e Saneamento de Sintra, quanto à situação do Coronel da Força Aérea J......., que, na qualidade de reformado, auferiu rendimentos por aquela entidade já depois de novembro de 2005.

Em resposta, vem o interessado, na qualidade de Presidente do CA dos SMAS Sintra, informar que, por despacho de 23.11.1994, do Exmo. Secretário de Estado da Administração Local e do Ordenamento do Território, foi considerado que os arts 78º e 79º do EA não eram aplicáveis ao caso por não estar em causa uma relação jurídica de trabalho, de serviços ou de emprego, mas o exercício de direitos políticos, argumentação que, acrescenta ainda, foi mantida quando a questão foi novamente analisada por aqueles SMAS à luz do DL nº 179/2005, de 2.11.

O interessado foi reformado por despacho de 17.2.1993, com 33 anos e 6 meses de serviço e 49 anos de idade, com fundamento no art 2º da Lei nº 15/92, de 5.8, isto é, ao abrigo de um mecanismo de reforma antecipada.

Ora, na situação em análise, não há dúvidas de que o interessado presta um serviço público, como membro do Conselho de Administração dos SMAS de Sintra.

Além disso, não colhe a argumentação de que se trata do exercício de direitos políticos, pois, os membros do conselho de administração de serviços municipalizados não são, evidentemente, cargos políticos de natureza eletiva. Na verdade, o seu estatuto aproxima-se ao de gestor público, regulado atualmente no DL nº 71/2007, de 27.3.

Assim, somos de parecer que também os titulares destes cargos estão abrangidos pelo regime de incompatibilidades previsto nos arts 78º e 79º do Estatuto da Aposentação.

Atente-se que, na presente situação, o pensionista foi reformado antecipadamente, pelo que, face ao disposto no citado art 78º, nº 4 do EA, as funções exercidas, desde 2006.2.5 (90 dias a contar da data da entrada em vigor do diploma, nos termos do art 2º, nº 1 do DL nº 179/2005) estão em desrespeito pelo regime de incompatibilidades acima referido.

Face ao exposto, somos de parecer que deverá o processo ser remetido ao SAC-5 afim de proceder às diligências necessárias para o apuramento dos montantes das remunerações auferidas desde aquela data, com vista à reposição de 2/3 do valor das pensões de aposentação, em relação aos anos em que estas se revelem de valor inferior àquelas remunerações, de harmonia com o disposto no art 79º do EA.

De notar que a remuneração a considerar para aqueles efeitos deverá ser a correspondente ao cargo exercido e não apenas a efetivamente auferida (1/3 de remuneração), pois, conforme referido, desde 5.2.2006, não assiste ao interessado o direito a acumular, ainda que parcialmente, a remuneração com a totalidade da pensão de reforma.

H) A 14.7.2010, sobre o parecer que antecede, foi proferido despacho de concordância – ver paa.

I) O autor impugnou em tribunal o despacho de 14.7.2010, ação que correu termos no TAF de Sintra, sob o nº 1663/10.4BESNT, e que por sentença de 8.11.2012 foi julgada procedente, com fundamento em vício de forma, por preterição de audiência prévia – ver doc nº 5 junto com a pi.

J) Cumprindo o decidido pelo tribunal, a 13.2.2014 a CGA notificou o autor para efeitos de audiência prévia – ver paa.

K) A 13.3.2014 o autor pronunciou-se em sede de audiência prévia – ver doc 6 junto com a pi e paa.

L) A 2.6.2014 foi elaborada nota/ parecer jurídico no sentido de: Na linha de estratégia de racionalização dos recursos humanos na Administração Pública e de contenção da despesa pública, o DL nº 179/2005, de 2.11, introduziu uma nova redação aos arts 78º e 79º do EA, condicionando o exercício de funções públicas por aposentados, incluindo todos os tipos de vínculo de trabalho ou de serviço à Administração Pública e entidades equiparadas.

De acordo com o art 78º, nº 4, em caso algum pode ser tomada a referida decisão em relação a quem tenha beneficiado de mecanismos legais de antecipação de aposentação ou em relação a quem se encontre aposentado compulsivamente.

Na situação em análise o interessado, apesar de reformado antecipadamente, como membro do Conselho de Administração dos SMAS de Sintra, desempenhou funções públicas, estando o respetivo exercício, face à nova redação do art 78º do EA e desde 5.2.2005 (90 dias a contar da data da entrada em vigor do diploma, nos termos do art 2º, nº 1 do DL nº 179/2005), em desrespeito pelo regime de incompatibilidades acima referido.

Pelo exposto deve ser-lhe exigida a reposição imediata do montante de €: 71.386,29, correspondente às pensões indevidamente auferidas entre 5.2.2006 a 31.10.2009 – ver doc nº 1 junto com a pi.

M) Ato impugnado: A 6.6.2014, sobre a informação que antecede, dois Diretores da CGA, ao abrigo da delegação de poderes publicada no DR, 2ª série, nº 192, de 4.10.2013, proferiram despacho de concordamos – ver fls 851 do paa.

N) Por ofício de 8.7.2014 o autor foi notificado da decisão de 6.6.2014, Direção da CGA, para restituir o valor de €: 71.386,29, correspondente ao que lhe foi indevidamente pago no período decorrido de 5.2.2006 a 31.10.2009, com fundamento no parecer elaborado pela área jurídica da CGA – ver doc nº 1 junto com a pi.

O) Também no TAF de Sintra correu termos ação administrativa especial, com o nº 427/10.0BESNT, instaurada pelo Ministério Público e contra, nomeadamente, o ora autor, na qual foi impugnada a deliberação de 11.11.2009, da CM de Sintra, que designou os membros do CA dos SMAS, entre eles o Vereador J....... – ver doc 15 junto com a pi.

P) Esta ação foi julgada improcedente, por sentença de 15.11.2010, com fundamento na improcedência do vício de violação de lei, por violação do disposto no art 78º do Estatuto da Aposentação, na redação que lhe foi dada pelo DL nº 179/2005, de 2.11 – ver doc 15 junto com a pi, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido.

II.2- O DIREITO

As questões a decidir neste processo, tal como vêm delimitadas pelas alegações de recurso e respectivas conclusões, são:

- aferir do erro no julgamento da matéria de facto por não ter sido dado por provado o facto alegado no art.º 13.º da PI, designadamente que “em dezembro de 1994, foi proferido despacho pelo Secretário de Estado da Administração Local, sobre pareceres internos da DirecçãoGeral da Administração Autárquica (DGAA), no sentido da não aplicabilidade dos artigos 78.º e 79.º do Estatuto da Aposentação ao Autor, desde logo 'por não estar aí em causa uma relação de trabalho, de serviços ou de emprego, mas antes o exercício de verdadeiros direitos políticos”, por tal facto estar provado pelo doc. n.º 10 junto à PI e relevar na decisão da causa por espelhar a opinião do Secretário de Estado da Administração Local, sobre a questão;

- aferir do erro de julgamento de direito, por não se ter julgado procedente a alegada inconstitucionalidade material e orgânica dos art.ºs. 78.º, n.º 1 e 79.º, n.º 1, do Estatuto da Aposentação (EA), na redacção dada pelo Decreto-Lei n.º 179/2005, de 02-11, assim como, a alegada violação do princípio da igualdade de acesso dos cidadãos aos cargos públicos, do direito a não ser prejudicado nos benefícios sociais em virtude do exercício de cargos públicos e a existência de um erro nos pressupostos de direito, em razão de tais preceitos proibirem aos aposentados que exercem funções públicas ou trabalho remunerado num serviço do Estado cumular a pensão da aposentação com a integralidade da correspondente remuneração;

- aferir o erro decisório porque ao aplicar-se as citadas normas ao A. e Recorrente violou-se os princípios da tutela da confiança e da segurança jurídica, porque o Secretário de Estado da Administração Local, na sequência de um pedido de parecer feito pelo Recorrente, concluiu e decidiu que tais normas não se lhe aplicavam e essa decisão do Secretário de Estado nunca foi impugnada pelo próprio Estado.

Vem o Recorrente invocar um erro no julgamento da matéria de facto por não ter sido dado por provado o facto alegado no art.º 13.º da PI, designadamente que “em dezembro de 1994, foi proferido despacho pelo Secretário de Estado da Administração Local, sobre pareceres internos da Direcção Geral da Administração Autárquica (DGAA), no sentido da não aplicabilidade dos artigos 78.º e 79.º do Estatuto da Aposentação ao Autor, desde logo 'por não estar aí em causa uma relação de trabalho, de serviços ou de emprego, mas antes o exercício de verdadeiros direitos políticos”, por tal facto estar provado pelo doc. n.º 10 junto à PI e relevar na decisão da causa por espelhar a opinião do Secretário de Estado da Administração Local, sobre a questão.

O referido facto foi, na realidade, invocado no art.º 13.º da PI e não foi impugnado. Igualmente, poderia ficar provado pelo doc. junto à PI com o n.º 10.

Porém, para a decisão a tomar no presente processo, aquele mesmo facto irreleva de todo.

Na verdade, o indicado facto só poderia ter interesse para aferir da violação dos princípios da tutela da confiança e da segurança jurídica. Porém, a invocação de tal vício não foi feita nos autos até à fase do recurso. Ou seja, o A. não invocou o vício de violação dos princípios da tutela da confiança e da segurança jurídica nem na PI, nem nas alegações do art.º 91.º do CPTA. Logo, a sentença não se pronunciou sobre tal vício, pois não vinha invocado nos autos.

Portanto, porque tal invocação corresponde a uma invocação nova, apenas feita em sede de recurso jurisdicional, não tinha a mesma que ser conhecida pela sentença recorrida.

Logo, não havia o indicado acto que ser dado por provado.

Falece, pois, esta alegação de recurso.

Vem o Recorrente invocar um erro de julgamento, por os art.ºs. 78.º, n.º 1 e 79.º, n.º 1, do EA, não lhe deverem ser aplicáveis, por padecerem de inconstitucionalidade orgânica, por o Decreto-Lei n.º 179/2005, de 02-11, ao alterar tais preceitos estar a regular em matéria relativa a direitos, liberdades e garantias e o citado diploma não ter sido aprovado por lei da Assembleia da República (AR).

Determinam os art.ºs 78.º e 79.º do EA, na versão dada pelo Decreto-Lei n.º 179/2005, de 02-11, o seguinte:

“Artigo 78.º

Incompatibilidades

1- Os aposentados não podem exercer funções públicas ou prestar trabalho remunerado, ainda que em regime de contrato de tarefa ou de avença, em quaisquer serviços do Estado, pessoas colectivas públicas ou empresas públicas, excepto quando se verifique alguma das seguintes circunstâncias:

a) Quando haja lei que o permita;

b) Quando, por razões de interesse público excepcional, o Primeiro-Ministro expressamente o decida, nos termos dos números seguintes.

2- O interesse público excepcional é devidamente fundamentado, com suficiente grau de concretização, na justificada conveniência em assegurar por essa via as funções que se encontram em causa.

3- A decisão é precedida de proposta do membro do Governo que tenha o poder de direcção, de superintendência, de tutela ou de outra forma de orientação estratégica sobre o serviço, entidade ou empresa onde as funções devam ser exercidas ou o trabalho deva ser prestado.

4- Em caso algum pode ser tomada a referida decisão em relação a quem se encontre na situação prevista no n.º 1 em razão da utilização de mecanismos legais de antecipação de aposentação ou em relação a quem se encontre aposentado compulsivamente.

5- A decisão produz efeitos por um ano, excepto se fixar um prazo superior, em razão da natureza das funções ou do trabalho autorizados.

6- O disposto no presente artigo é aplicável às situações de reserva ou equiparadas fora da efectividade de serviço.

Artigo 79.º

Cumulação de remunerações

1- Quando aos aposentados e reservistas, ou equiparados, seja permitido, nos termos do artigo anterior, exercer funções públicas ou prestar trabalho remunerado, é-lhes mantida a respectiva pensão ou remuneração na reserva, sendo-lhes, nesse caso, abonada uma terça parte da remuneração base que competir àquelas funções ou trabalho, ou, quando lhes seja mais favorável, mantida esta remuneração, acrescida de uma terça parte da pensão ou remuneração na reserva que lhes seja devida.

2- As condições de cumulação referidas no número anterior são fixadas pela decisão prevista na alínea b) do n.º 1 do artigo anterior.”

Como resulta com evidência, os citados preceitos e designadamente o art.º 79.º do AE, na versão antes referida, não regula matéria que tenha a natureza de direito, liberdade e garantia. O alegado direito dos aposentados e reservistas de auferirem, em cumulação a totalidade da sua pensão, o valor integral da remuneração do cargo que exerçam num serviço de Estado não tem, manifestamente, natureza de direito, liberdade e garantia.

Portanto, a citada alteração legislativa não padece de inconstitucionalidade orgânica, como clama o Recorrente.

Da mesma forma os citados preceitos não padecem de inconstitucionalidade material, nem ofendem o princípio da igualdade de acesso dos cidadãos aos cargos públicos e o direito a não se ser prejudicado nos benefícios sociais em virtude do exercício de cargos públicos.

A circunstância de o legislador determinar que os aposentados e reservista, que exercem funções públicas ou prestar trabalho remunerado, não podem receber, por completo, a remuneração correspondente ao cargo que exercem, em cumulação com a totalidade da pensão, não viola manifestamente o princípio da igualdade de acesso dos cidadãos aos cargos públicos, pois nada se relaciona com tal acesso. O acesso dos aposentados e reservistas aos cargos públicos mantém-se em igualdade de condições com os demais trabalhadores.

A única diferença reside nos modos como se podem cumular os rendimentos auferidos a título de pensão e de remuneração. Para os aposentados (do sector público, do Estado), opera a limitação do art.º 79.º do EA, para os pensionistas (da segurança social, para os trabalhadores oriundos do sector privado), não existe qualquer limitação na cumulação do valor da pensão com a remuneração de trabalho enquanto pensionistas.

Ora, os modos como se processam os pagamentos das pensões e remunerações, não se confundem com o direito de acesso aos cargos públicos.

Portanto, claudica, manifestamente, a alegada violação do princípio da igualdade de acesso dos cidadãos aos cargos públicos.

Já quanto ao direito a não se ser prejudicado nos benefícios sociais em virtude do exercício de cargos públicos, há que considerar que a situação de um trabalhador que está a trabalhar para o Estado e cumula a sua remuneração com a pensão de aposentação que recebe, por se ter desligado do serviço estatal onde antes prestava funções, não é idêntica à de um trabalhador que aufere tal remuneração acumulando-a com uma pensão, por se ter reformado e desligado de uma anterior relação laboral privada.

No primeiro caso, a pensão de aposentação é atribuída como contrapartida das funções exercidas por um trabalhador do Estado e é paga por esse mesmo Estado. No segundo caso, pensão de reforma é paga como contrapartida pelo trabalho prestado no sector privado, por um terceiro, diferente do Estado.

Não havendo igualdade de situações base, não se exige um tratamento igual para ambas as situações.

Em suma, claudica a invocada inconstitucionalidade, por violação do princípio da igualdade.

Claudicando as citadas invocações, claudica necessariamente a alegada existência de um erro nos pressupostos de direito, por se estar a aplicar uma norma inconstitucional.

Quanto à violação dos princípios da tutela da confiança e da segurança jurídica, trata-se de uma alegação nova, nunca feita nos autos até à fase do recurso. Logo, como já se referiu, esta alegação não poderá ser conhecida através deste recurso.

Cumpre ao A. o ónus de alegar na PI os factos e as razões de direito que suportam a pretensão que deduz em juízo – cf. art.º 78.º, n.º 2, als. e), f) e g) do CPTA.

Por seu turno, a sentença deve decidir todas as questões que as partes tenham submetido à sua apreciação e não pode ocupar-se senão das questões suscitadas, salvo quando a lei lhe permita ou imponha o conhecimento oficioso de outras – cf. art.º 95.º, n.º 1, do CPTA.

Quanto ao recurso jurisdicional visa a reponderação de questões já submetidas à apreciação do tribunal ad quo, com a consequente alteração, ou revogação, da decisão recorrida e não a apreciação e decisão sobre matérias e questões novas, nunca submetidas à apreciação do tribunal de que se recorre (cf. art.ºs 149.º, n.ºs 1 e 2, do CPTA, 627.º, n.º 1 e 665.º do CPC).

Assim, não pode o A. e Recorrente pretender alterar a causa de pedir em fase de recurso, com a invocação de novas ilegalidades ou suscitando novas questões, de conhecimento não superveniente, pois os recursos constituem um meio de impugnação da decisão judicial de que se recorre e não um meio para a apreciação, em primeira linha, de novas questões (que não sejam de conhecimento oficioso).

Em suma, o presente recurso claudica in totum.

III- DISPOSITIVO

Pelo exposto, acordam:

- em negar provimento ao recurso interposto, confirmando a decisão recorrida;

- custas pelo Recorrente (cf. art.ºs. 527.º n.ºs 1 e 2 do CPC, 7.º, n.º 2 e 12.º, n.º 2, do RCP e 189.º, n.º 2, do CPTA).

Lisboa, 10 de Dezembro de 2019.

(Sofia David)

(Dora Lucas Neto)

(Pedro Nuno Figueiredo)

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Texto Integral

I- RELATÓRIO

II- FUNDAMENTAÇÃO