14/2016 1.ª S/SS - Tribunal de Contas

1. Os contratos de empréstimo para saneamento financeiro visam a reprogramação da dívida e a consolidação de passivos financeiros, sendo que o resultado a obter não pode conduzir ao aumento da dívida do município [cfr. art.º 58.º, n.º 1, da Lei n.º 73/2013, de 03.09 (RFALEI), e art.os 40.º, da Lei n.º 2/2007, de 15.01, e 3.º, do Decreto-Lei n.º 38/2008, de 07/03]. 2. O art.º 86.º, da Lei n.º 73/2013, de 03.09, mantém a aplicação da Lei n.º 2/2007, de 15/01, e do Decreto-Lei n.º 38/2008, de 07/03, a todos os contratos de empréstimo para financiamento de planos de saneamento financeiro celebrados e elaborados ao tempo da sua vigência. 3. O complexo normativo transcrito obriga ao cumprimento integral do plano de saneamento financeiro sob implementação e proíbe a celebração de novos empréstimos de saneamento financeiro enquanto perdurar um outro contrato de mútuo com a mesma finalidade. 4. O incumprimento do plano de saneamento financeiro anteriormente aprovado pelo município, a inobservância das obrigações decorrentes do contrato de empréstimo celebrado para o financiar e, na pendência deste último, a celebração de um outro contrato de empréstimo destinado a suportar o plano de saneamento financeiro aprovado pelo município em 2016, infringem a disciplina contida nos art.os 86.º, da Lei n.º 73/2013, de 03/09, e 40.º, n.º 4, alíneas a) e b), 6 e 7, da Lei n.º 2/2007, de 15/01, normas que se revestem de natureza financeira. 5. A aprovação de um novo plano de saneamento financeiro e a contratualização de um novo empréstimo concorre para a preterição e violação do princípio da equidade intergeracional, por transferência excessiva de responsabilidades financeiras para gerações futuras e não compensadas por benefícios, e para a ofensa ao princípio da estabilidade orçamental, por ausência de uma gestão orçamental equilibrada e inverificação de sustentabilidade financeira. 6. A contratualização do empréstimo submetido a fiscalização prévia viola, ainda, o princípio da legalidade, pois assenta em deliberações da assembleia e da câmara municipais, autorizadoras de despesas não permitidas por lei [vd. alíneas a) e b), do art.º 40.º, da Lei n.º 2/2007, de 15/01]. 7. Tais deliberações, porque contrariam lei expressa [alíneas a) e b), do n.º 4, do art.º 40.º, da Lei n.º 2/2007, de 15/01, e art.º 86.º, da lei n.º 73/2013, de 03.09], são nulas, nos termos doa art.os 3.º, n.º 4, da Lei n.º 2/2007, e do art.º 4.º, n.º 2, da Lei n.º 73/2013, de 03.09. 8. A nulidade e a violação direta de normas financeiras constituem fundamento de recusa do visto, nos termos do disposto no n.º 3, alíneas a) e b), do art.º 44.º, da Lei de Organização e Processo do Tribunal de Contas.

ACÓRDÃO N.º 14/2016- 25 de Outubro – 1ª SECÇÃO/SS PROCESSO N. O 1590/2016 RELATOR: JUIZ CONSELHEIRO ALBERTO BRÁS Acordam os Juízes do Tribunal de Contas, em Subsecção, da 1.ª Secção: RELATÓRIO. O Município de Montemor-o Velho remeteu ao Tribunal de Contas, para efeitos de fiscalização prévia, um contrato de empréstimo celebrado em 14.07.2016 com a Caixa Geral de Depósitos, no valor de €19.091.064,64 e para vigorar 168 meses [14 anos, contados a partir da data da perfeição do contrato]. FUNDAMENTAÇÃO. FACTOS: Para além da facticidade referida em 1., consideram-se assentes, e com relevância, os factos seguintes: O contrato de empréstimo em causa, destinado a financiar o plano de saneamento financeiro do Município de Montemor-o-Velho aprovado por deliberação da Assembleia Municipal tomada em 30.06.2016, integra-se em procedimento iniciado na sequência da deliberação tomada em 08.06.2016 pela correspondente Câmara Municipal e sobrevém à realização de consulta a seis instituições financeiras – Caixa Geral de Depósitos, BPI, SA, BIC,SA, Caixa de Crédito Agrícola Mútuo do Baixo Mondego, CRL, Novo Banco e Banco Santander Totta, SA – oportunamente realizada. b. A contratualização deste empréstimo, também autorizada por deliberação da Assembleia Municipal de 30.06.2016 e sobre proposta do executivo municipal, destina-se, segundo o pretendido e expresso pelo Município em causa, à reprogramação da dívida e consolidação de passivos, e, mais concretamente, A amortizar integralmente o empréstimo [n.º 9015/006452/691] contraído junto da CGD em 27.05.2009, pelo prazo de 12 anos, até ao montante máximo de €16.500.000,00, destinado a financiar o plano de saneamento financeiro então [2009] implementado, sendo que aquele contrato foi visado pelo Tribunal de Contas em 05.08.2009 [vd. proc.º n.º 1081/2009], A pagar o empréstimo [n.º 9015/006873/491] contraído junto da CGD e contratualizado em 13.07.2010, pelo prazo de 20 anos, no valor de €2.784.500,00, destinado a financiar o projeto de investimento “Centro de Alto Rendimento, CAR” entretanto concretizado e visado pelo Tribunal de Contas em 28.01.2011 [vd. proc. N.º 1052/2010] e A regularizar dívidas de terceiros discriminadas no anexo I ao contrato ora submetido a fiscalização prévia. c. O empréstimo contraído em 27.05.2009, destinado ao financiamento do Plano de Saneamento Financeiro então ultimado, foi totalmente utilizado pelo Município de Montemor-o Velho. No entanto, à data de 31.12.2015, o município em causa, por conta de tal empréstimo [n.º 9015/006873/491], apenas havia pago o montante [global e acumulado] de €50.000,00, quando, de acordo com o contratualizado, tal amortização deveria então traduzir-se no valor de €5.317.503,42. Considerada a quantia amortizada, por conta deste empréstimo, o remanescente ainda em dívida ascendia, em 30.06.2016, a €16.440.000,00. d. Com referência ao ano 2015, o município remeteu relatório de acompanhamento reportado à evolução do plano de saneamento financeiro aprovado pelo executivo camarário em 11.05.2009 e pela Assembleia Municipal em 18.05.2009, onde, para além dos indicadores relativos à amortização do empréstimo que assegurou o seu financiamento e à quantificação do remanescente em dívida à data de 31.12.2015, se destaca, com relevância, o reconhecimento do incumprimento de tal plano, e a convicção de que este se perfila, agora, como desajustado, desfasado e irrealista, sendo premente a sua substituição por um outro instrumento financeiro que prime pela idoneidade, objetividade e exequibilidade, onde impere “o máximo realismo previsional, não obstante os inerentes fatores de risco e de incerteza sempre subjacentes”. e. Questionado sobre a eventual inadmissibilidade do presente [o Plano aprovado em 30.06.2016 pela Assembleia Municipal e sob proposta da Câmara Municipal] Plano de Saneamento Financeiro face à vigência de um outro e à proibição que resulta das als. a) e b), do n.º 4, do art.º 40.º , da Lei n.º 2/2007 , de 15.01, do art.º 5.º, do Decreto-- Lei n.º 38/2008 , de 07.03, e da al. b), do n.º 5, do art.º 59.º , da Lei n.º 73/2013 , de 03.09, o município salientou a verificação dos pressupostos que legitimam a aplicabilidade do art.º 58.º, n.º 1, do RFALEI [ Lei n.º 73/2013 , de 03.09] e, por consequência, a possibilidade legal de a autarquia contrair empréstimos para um novo saneamento financeiro, adiantando, ainda, que a vigência de um outro plano de saneamento financeiro a tal não obsta, porquanto tais planos abrigam-se a regimes legais distintos. DO ENQUADRAMENTO JURÍDICO. 3. A materialidade constante do processo, no confronto com a legislação aplicável, impõe que se aprecie e decida, tão-só, da (in)admissibilidade do presente contrato de empréstimo destinado a assegurar o financiamento do plano de saneamento financeiro aprovado pala Assembleia Municipal do Município de Montemor-o-Velho em 30.06.2016, o que induz, ainda, e naturalmente, a abordagem, ainda que sucinta, dos pressupostos legais que legitimam a adoção, por parte dos municípios, em geral, de mecanismos tendentes à recuperação financeira municipal e a contornar desequilíbrios financeiros conjunturais. Vejamos, pois. 4. Considerações gerais. Enquadramento normativo. Decorre da lei e constitui jurisprudência firme deste Tribunal, que os municípios, na aprovação e execução dos orçamentos, se subordinam aos princípios orçamentais da estabilidade, do equilíbrio, da sustentabilidade e da equidade intergeracional. A estabilidade orçamental traduz-se no equilíbrio ou excedente orçamental, o equilíbrio orçamental obriga a que as receitas previstas em orçamento cubram as despesas do mesmo [vd. art. os 12.º e 18.º, do RFALEI], a sustentabilidade financeira atenta na capacidade de financiar todos os compromissos assumidos ou a assumir e a equidade intergeracional obriga a que ocorra uma distribuição equilibrada de custos pelos vários orçamentos (quadro plurianual), em ordem a não onerar, excessivamente, as gerações futuras com encargos não compensados pelos benefícios [vd. art. os 9.º, do RFALEI, e 13.º, da LEO]. O endividamento municipal, também veiculado pela contração de empréstimos, é, assim, condicionado pelos referidos princípios e atinente normação, circunstância que lhe confere excecionalidade e obriga a que a sua admissibilidade seja enfrentada sob o signo do rigor e da restrição. b. A Lei identifica as situações em que um município pode, deve ou é obrigado a recorrer a empréstimos para financiar planos de saneamento financeiro recorrendo, por regra, ao critério do “ratio” da dívida total municipal apurada em 31 de Dezembro de cada ano relativamente à média da receita corrente líquida encontrada nos três exercícios económicos anteriores. Previsão normativa essa que entronca na normação atinente ao controlo do endividamento municipal e onde, até, pontifica a adoção de um mecanismo de alerta precoce de desvios à dívida total, com consequências particularmente gravosas [vd. art. os 52.º, n.º 1, 56.º, 57.º e ss., da Lei n.º 73/2013 , de 03.09, e 3.º, do Decreto-Lei n.º 38/2008 , de 07.03, cuja oportunidade de convocação assenta na temporalidade da celebração do referido contrato de empréstimo para saneamento financeiro celebrado em 27.05.2009]. Neste contexto, e reportado à ultrapassagem do limite da dívida e à pertinência do recurso a instrumentos de recuperação financeira, regem, agora, as normas constantes dos art. os 57.º a 60.º, da Lei n.º 73/2013 , de 03.09, e das quais, como se escreveu nos acórdãos n. os 10 e 11, de 26.04.2016 e 24.05.2016, do Plenário da 1.ª Secção deste Tribunal, é concluível o seguinte: Se a dívida total for igual ou superior a 1 e até 1,5 da média da receita dos três últimos exercícios, há lugar ao alerta previsto no nº 1 do artigo 56º e o município pode contrair empréstimo para saneamento financeiro, por força do nº 2 do artigo 58º; Se a dívida total for igual ou superior a 1,5 da média da receita dos três últimos exercícios, há lugar aos alertas previstos nos nºs 1 e 2 do artigo 56º e, se for superior a 1,5 até 2,25 da referida média, o município deve contrair empréstimo para saneamento financeiro, por força da alínea a) do nº 1 do artigo 58º. Também o município deve contrair empréstimo para saneamento financeiro, no caso de o montante da dívida, excluindo empréstimos, for superior a 0,75 vezes a média da receita corrente líquida cobrada nos três exercícios anteriores, por força da alínea b) do mesmo número e artigo; Se a dívida total for igual ou superior a 2,25 vezes a média da receita dos três últimos exercícios, há lugar aos alertas previstos nos nºs 1 e 2 do artigo 56º e, até 3 vezes a referida média, o município é obrigado a contrair empréstimo para saneamento financeiro ou a aderir ao procedimento de recuperação financeira, com recurso ao Fundo de Apoio Municipal, por força do nº 3 do artigo 58º; Se a dívida total for superior a 3 vezes a média da receita dos três últimos exercícios, há lugar aos alertas previstos nos nºs 1 e 2 do artigo 56º e o município é obrigado a aderir ao procedimento de recuperação financeira, com recurso ao Fundo de Apoio Municipal, por força do nº 2 do artigo 61º.”. c. Prosseguindo o enquadramento normativo e doutrinário da questão sob dilucidação – (in)admissibilidade, no caso em apreço, do empréstimo para saneamento financeiro –, importará lembrar que os empréstimos para saneamento financeiro visam a reprogramação da dívida e a consolidação de passivos financeiros, sendo que o resultado a obter, conforme já referimos, não pode conduzir ao aumento da dívida do município. Injunções que se plasmam no art.º 58.º , n.º 1, do RFALEI, e já se inscreviam nos art. os 40.º , da Lei n.º 2/2007 , de 15.01, e 3.º, do Decreto-Lei n.º 38/2008 , de 07.03, normas estas vigorantes ao tempo da outorga do contrato de empréstimo celebrado em 27.05.2009 e destinado ao financiamento do plano de saneamento financeiro aprovado em 18.05.2009 pela Assembleia Municipal do Município de Montemor-o-Velho. Reprogramar a dívida consiste, afinal, na alteração da forma de proceder ao seu pagamento, com o apelo habitual ao reescalonamento da sua amortização no tempo, ao passo que a consolidação da dívida implica o seu agrupamento, o que, na prática, se traduz na contração de um empréstimo para saldar uma multiplicidade de dívidas, certamente a pagar em prazo mais alargado e sob juro mais favorável. Com o plano de saneamento financeiro, sustentado e financiado por empréstimo bancário, pretende-se, assim, recuperar a situação financeira do município e conferir a esta o necessário equilíbrio. Desideratos que, e repete-se, se inscrevem na estipulação dos art. os 58.º (vd. n.º 5) e 59.º, do RFALEI, e já constavam do art.º 4.º, do Decreto-- Lei n.º 38/2008 , de 07.03. 5. Da admissibilidade legal do presente empréstimo para saneamento financeiro. O caso em apreço. a. Conforme resulta da matéria fáctica considerada assente em 2., do presente acórdão, o Município de Montemor-o-Velho celebrou com a Caixa Geral de Depósitos, em 27.05.2009 e pelo prazo de 12 anos, um contrato de empréstimo destinado a financiar o plano de saneamento financeiro aprovado no mês de Maio de 2009 pelos órgãos autárquicos [AM e CM] competentes e sob execução. Conforme esclarecimentos adiantados pelo município, pretende-se, agora, a substituição deste plano por um outro instrumento da mesma natureza que se mostre mais realista, idóneo, objetivo e passível de execução. Desiderato que conduziu à elaboração de um outro plano de saneamento financeiro [junto a fls. 258 e ss. do processo], já aprovado pela Assembleia Municipal do Município de Montemor-o-Velho em 30.06.2016 e cujo financiamento operará mediante o empréstimo entretanto contratualizado e sob fiscalização prévia no âmbito deste processo. Importa, pois, aquilatar da sustentação legal ou não da contração do presente empréstimo e do contrato que o formaliza e documenta. b. Segundo o estudo [reportado ao mês de Junho de 2016] relativo à situação económico-financeira do município e que informa o Plano de Saneamento Financeiro agora elaborado e junto ao processo [vd. fls. 258 e ss.], em 31.12.2015 a dívida total ultrapassava a média da receita líquida cobrada nos últimos três anos, embora não atingisse 2,25 vezes aquela média. Deste modo, adianta o município, estão reunidas as condições para a contração de um empréstimo destinado ao financiamento de um novo plano de saneamento financeiro da autarquia, baseando-se, para tanto, no art.º 58.º , da Lei n.º 73/2013 , de 03.09, diploma legal que estabelece o regime financeiro das autarquias locais e das entidades intermunicipais. Para além disso, e reforçando a opção tomada, o município assenta a premência do recurso ao saneamento financeiro, enquanto via para a recuperação financeira municipal, na circunstância de os passivos de curto prazo [com natureza orçamental], vencidos em 31.12.2015, não terem sido pagos [ascendem, já, a €1.182.815,00] e de, objetivamente, o município não dispor de capacidade e recursos para proceder a tal pagamento, incapacidade que se estende ao empréstimo contraído em 27.05.2009, até ao montante máximo de €16.500.000,00 (já totalmente utilizado), e relativamente ao qual apenas terá pago €50.000,00 [o pontual cumprimento das prestações acordadas ascenderiam, agora e aproximadamente, a €5.317.503,42]. Admite-se que, em tese, a situação financeira do município de Montemor-o-Velho, à luz da Lei n.º 73/2013 , de 03.09, reúna os pressupostos legitimadores do recurso ao plano de saneamento financeiro enquanto mecanismo de recuperação financeira municipal, o que, por seu turno, legitimaria a contração do correspondente empréstimo bancário tendente ao seu financiamento. Porém, a existência de um plano de saneamento financeiro aprovado pelo executivo camarário do Município de Montemor-o-Velho em 11.05.2009 [e confirmado pela Assembleia Municipal em 18.05.2009] e financiado por empréstimo contraído em 27.05.2009, pelo prazo de 12 anos, junto da Caixa Geral de Depósitos, impõe, à luz da normação aplicável, que atentemos na admissibilidade do empréstimo ora submetido a fiscalização prévia e também contratualizado com aquela entidade bancária em 14.07.2016. A que procederemos, de seguida. c. No seguimento do exposto e dada a natureza e configuração da questão erguida para dilucidação no presente acórdão, não enveredaremos pela abordagem dos pressupostos de natureza financeira [reportados ao limite da dívida total] que suportam o recurso, por parte dos municípios, aos mecanismos de recuperação financeira previstos no art.º 57.º , da Lei n.º 73/2013 , de 03.09, e onde se inscreve o saneamento financeiro. Tão-pouco atentaremos na bondade ou não do estudo que suporta o plano de saneamento financeiro junto ao processo [aprovado em 30.06.2016 – vd. fls. 128 e ss.] e elaborado em conformidade com os art. os 49.º e 59.º, da Lei n.º 73/2013 , de 03.09, o qual, para a sua perfeição, deverá incluir medidas de contenção da despesa corrente, de racionalidade da despesa do investimento, de maximização de receitas e de redução da dívida total até ao cumprimento do seu limite legal. Tudo, afinal, no sentido de alcançar o equilíbrio orçamental e a observância dos limites da dívida. Também não atentaremos, até por ausência de elementos para tanto, na ponderação da (ir)razoabilidade da afirmada premência da reformulação/substituição do plano de saneamento financeiro em vigor desde 2009 e sustentada pelo município. Deter-nos-emos, isso sim, na (in)admissibilidade legal do empréstimo agora sob controlo prévio, atenta a circunstância de, ao tempo da sua contratualização, vigorar um plano de saneamento financeiro aprovado no mês de Maio 2009 pelos órgãos autárquicos competentes [a Assembleia Municipal e a Câmara Municipal] do Município de Montemor-o-Velho. d. É sabido que a Lei n.º 73/2013 , de 03.09, que estabelece o regime financeiro das autarquias locais e das entidades intermunicipais [abreviadamente, RFALEI], revogou a Lei n.º 2/2007 , de 15.01, que aprovara o regime financeiro dos municípios e das freguesias [Lei das Finanças Locais], e o Decreto-Lei n.º 38/2008 , de 07.03 [diploma que, entre o mais, densificava as regras referentes aos regimes jurídicos do saneamento financeiro municipal e do reequilíbrio financeiro municipal]. No entanto, e apropriando-se do brocardo ou princípio “tempus regit actum”, o art.º 86.º , da Lei n.º 73/2013 , de 03.09, dispõe, como segue: …” Para os contratos de saneamento e reequilíbrio existentes à data da entrada em vigor da presente lei…, aplicam-se as disposições constantes da Lei n.º 2/2007 , de 15.01, e do Decreto-Lei n.º 38/2008 , de 07.03, alterado pelo Decreto-Lei n.º 120/2012 , de 19.06.”. Para além disso, as alíneas a) e b) do n.º 4, do art.º 40.º , da Lei n.º 2/2007 , de 15.01, preceituam que: …”os órgãos executivos durante o período do empréstimo, ficam obrigados a: Cumprir o plano de saneamento financeiro mencionado no número anterior; e Não celebrar novos empréstimos de saneamento financeiro”. E, por último, importará reter que o n.º 6, do referido art.º 40.º , da Lei n.º 2/2007 , obrigava a que os empréstimos para saneamento financeiro não excedessem o prazo superior a 12 anos e um período máximo de diferimento de 3 anos, ao passo que o art.º 5.º , do Decreto-Lei n.º 38/2008 , de 07.03, atrás referenciado, impunha o cumprimento das obrigações previstas nos n. os 4 e 7, ainda do art.º 40.º, daquele primeiro diploma legal [ Lei n.º2/2007 ] e que se traduziam na apresentação anual de contas à Assembleia Municipal e na inerente demonstração do cumprimento do plano de saneamento financeiro. e. A normação ora transcrita, pela sua linearidade e clareza permite, desde já, afirmar que o legislador, na equilibrada ponderação e salvaguarda do interesse financeiro público, mantem, sem equívoco, a aplicação da Lei n.º 2/2007 , de 15.01, e do Decreto-Lei n.º 38/2008 , de 07.03, a todos os contratos de empréstimo para financiamento de planos de saneamento financeiro celebrados e elaborados ao tempo da sua vigência. E, por outro lado, ainda do complexo normativo acabado de transcrever, resulta indubitavelmente, a obrigação do cumprimento integral do plano de saneamento financeiro sob implementação e a proibição de celebrar novos empréstimos de saneamento financeiro enquanto perdurar um outro contrato de mútuo com a mesma finalidade [financiar o plano de saneamento financeiro]. f. Ora, indiferente à normação acima transcrita e injunções daí decorrentes, o Município de Montemor-o-Velho, não cumpriu o plano de saneamento financeiro aprovado no mês de Maio de 2009 pelos órgãos autárquicos competentes [CM e AM], não observou as obrigações decorrentes do contrato de empréstimo celebrado em 27.05.2009 para o financiar e, por último, ainda na pendência deste último empréstimo, celebrou um outro destinado a suportar o plano de saneamento financeiro aprovado em 30.06.2016 e incorporado no presente processo. Ora, tal procedimento infringe, clara e ostensivamente, a disciplina contida nos art. os 86.º, da Lei n.º 73/2013 , de 03.09, e 40.º, n.º 4, alíneas a) e b), 6 e 7, da Lei n.º 2/2007 , de 15.01. Normas que se revestem de natureza financeira. 6. a. Na sustentação da legalidade do plano de saneamento financeiro agora aprovado e da contratualização do empréstimo que o financia, o Município de Montemor-o-Velho, para além de admitir a inexequibilidade do plano de saneamento financeiro aprovado e em vigor desde 2009, refere que “a operação agora conduzida se enquadra num regime financeiro diferente”, sendo que os art. os 40.º, da Lei n.º 2/2007 , de 15.01, e 59.º, da Lei n.º 73/2013 , de 03.09, embora impeçam “os municípios de concretizar saneamentos financeiros sucessivos ao abrigo do mesmo regime financeiro” não obstam a que os mesmos tenham lugar em regimes diferentes. Divergimos, em absoluto, de tal entendimento, como explicitaremos, de seguida. b. Desde logo, porque tal entendimento densifica uma via interpretativa claramente postergadora das regras de interpretação da lei vertidas no art.º 9.º , do Código Civil , e, nomeadamente, a reportada à não consideração pelo intérprete do pensamento legislativo que não tenha na lei um mínimo de correspondente verbal. Na verdade, e como bem se intui, com a norma constante do art.º 86.º , da Lei n.º 73/2013 , de 03.09, o legislador, para além de admitir a coexistência, ainda que temporária, de dois regimes reguladores das condições de recurso aos mecanismos de recuperação financeira municipal, teve o propósito claro de manter a aplicabilidade da Lei n.º 2/2007 , de 15.01, e com todas as consequências, aos saneamentos financeiros e inerentes empréstimos aprovados e contratualizados sob a sua égide. Acresce que a norma prevista no art.º 86.º, da citada Lei n.º 73/2013 , para além de, implícitamente, reconhecer a inequívoca subsistência dos planos de saneamento financeiro e da contratualização dos inerentes empréstimos implementados ao abrigo da Lei n.º 2/2007 , de 15.01, impõe, ainda, o cumprimento pontual daqueles [planos de saneamento financeiro] e a não celebração de novos empréstimos financiadores de saneamentos financeiros durante o período de vigência dos já contratualizados com tal fim. Eis, pois, o imediato sentido extraível da norma em análise, o art.º 86.º , da Lei n.º 73/2013 , de 03.09, aliás, o único que repercute a ponderação da unidade do sistema jurídico e a consideração do circunstancialismo que presidiu à elaboração das Leis n. os 2/2007, de 15.01 e 73/2013, de 03.09, traduzida, de resto, e materializada na premência inerente ao controlo do endividamento municipal e, mais alargadamente, na conceção de estratégias tendentes à consolidação orçamental no âmbito da governação local. c. Intuído, assim, o sentido e alcance da norma contida no art.º 86.º , da Lei n.º73/2013 , de 03.09, e, inerentemente, da norma constante do n.º 4, do art.º 40.º , da Lei n.º 2/2007 , de 15.01 [norma reproduzida no art.º 59.º , n.º 5, ainda da Lei n.º 73/2013 , e ora em vigor], é ajustado afirmar que o entendimento do município, acima expresso, soçobra, em absoluto. De contrário, e no limite, tenderíamos, até, a equacionar a admissibilidade coexistência de uma pluralidade de saneamentos financeiros no âmbito de um mesmo município, facto que, para além de violar norma expressa [ art.º 59.º , n.º 5 e 86.º , da Lei n.º 73/2013 e 40.º, da Lei n.º 2/2007 ], afrontaria as mais elementares regras relativas ao regime de endividamento municipal e respetivo controlo e subverteria o efeito pretendido com o recurso a mecanismos de recuperação financeira municipal, quais sejam, o equilíbrio orçamental e o respeito pelos limites da dívida, garantes, de resto, de uma desejável situação de equilíbrio financeiro. d. No reforço do repúdio que o entendimento do município nos suscita e na reafirmação da bondade do exercício interpretativo dirigido neste aresto ao art.º 86.º , da Lei n.º 73/2013 , de 03.09, e com o conteúdo acima explicitado, cabe, ainda, adiantar que o procedimento do município, aliás, traduzido na aprovação de um novo plano de saneamento financeiro e contratualização de novo empréstimo, concorre, indubitavelmente, para a preterição e violação do princípio da equidade intergeracional, por transferência excessiva de responsabilidades financeiras para gerações futuras e não compensadas por benefícios, e para a ofensa ao princípio da estabilidade orçamental, por ausência de uma gestão orçamental equilibrada e inverificação de sustentabilidade financeira. Com efeito, a transferência das responsabilidades assumidas no plano de saneamento financeiro aprovado em Maio de 2009 e não cumpridas e a transposição da dívida [a quantia paga - €50.000,00 – é desprezível] inerente ao empréstimo contratualizado em 27.05.2009 para o novo plano de ajustamento financeiro e empréstimo que o financia [celebrado em 14.07.2016] demonstra que o Município de Montemor-o-Velho, de modo expedito, que não legal, relega e adia para tempo incerto a regularização e controlo do endividamento municipal. e. Por último, e também no sentido do afastamento da argumentação expressa pelo Município de Montemor-o-Velho e acima reproduzida, cabe salientar que a Lei n.º 73/2013 , de 03.09, que tomou o lugar da Lei n.º 2/2007 , de 15.01, também proíbe [vd. art.º 59.º, n.º 5] a celebração de novos empréstimos para saneamento financeiro na vigência de um outro contrato com o mesmo fim. E esta identidade normativa, comum às Leis 2/2007 e 73/2013, para além de acentuar o propósito do legislador em manter a proibição no âmbito desta matéria, retira, assim, qualquer razão ao entendimento vincado pelo município e acima exposto, que, e concedendo, só lograria alguma viabilidade caso a referida Lei 73/2013 previsse, nesta parte, disciplina distinta da contida na lei n.º 2/2207, de 15.01. O que, manifestamente, não ocorre. f. Atenta a normação incluída nas Leis n. os 2/2007, de 15.01, 73/2013, de 03.09, e no Decreto-Lei n.º 38/2008 , de 07.03, expressão clara do legislador quanto aos almejados controlo e regularização do endividamento municipal e sustentabilidade financeira dos municípios, é de concluir que o plano de saneamento financeiro e inerente contratualização de empréstimo [agora sob controlo prévio] consubstanciam um procedimento destituído de qualquer base legal e, mui particularmente, violador do art.º 86.º , da Lei n.º 73/2013 , de 03.09. A argumentação atrás expendida evidencia bem a desadequação, inconsistência e desajustamento das conclusões extraídas em razão do exercício interpretativo realizado pelo município, a que também não será alheia a inconsideração do elemento sistémico, referencial obrigatório da interpretação das leis. 7. Das ilegalidades verificadas. Consequências. a. Presente o exposto, a contratualização do empréstimo agora submetido a fiscalização prévia viola: Os princípios da estabilidade orçamental e da equidade intergeracional, previstos nos art. os 4.º, 5.º e 9.º da Lei n.º 73/2013 , de 03.09 [abreviadamente, RFALEI] e, antes, vertidos no art.º 4.º , da Lei n.º 2/2007 , de 15.01, aqui convocável por força do art.º 86.º, daquele primeiro diploma legal; O princípio da legalidade, pois assenta em deliberações da Assembleia Municipal e da Câmara Municipal tomadas em 30.06.2016 e 11.06.2016, respetivamente, autorizadoras de despesas não permitidas por lei [vd. alíneas a) e b), do art.º 40.º , da Lei n.º 2/2007 , de 15.01]; E tais deliberações, porque contrariam lei expressa [alíneas a) e b), do n.º 4, do art.º40.º , da Lei n.º 2/2007 , de 15.01, e art.º 86.º , da Lei n.º 73/2013 , de 03.09], são também nulas, nos termos dos art. os 3.º, n.º 4, ainda da Lei n.º 2/2007 e do art.º 4.º , n.º 2, da Lei n.º 73/2013 , de 03.09; Nulidade esta que se transmite ao contrato de empréstimo agora sob controlo prévio. O disposto no art.º 86.º , da Lei n.º 73/2013 , de 03.09, e nas alíneas a) e b), do n.º 4, do art.º 40.º , da Lei n.º 2/2007 , de 15.02, normas de natureza imperativa e que se revestem de natureza financeira. b. A nulidade e a violação direta de norma financeira constituem fundamentos de recusa do Visto, atento o disposto no n.º 3, als. a) e b), do art.º 44.º, da LOPTC. DECISÃO. Pelos fundamentos indicados, acordam os Juízes da 1:ª Secção do Tribunal de Contas, em Subsecção, em recusar o visto ao presente contrato de empréstimo. Não são devidos emolumentos – vd. art.º 8.º, alínea a), do Regime Jurídico dos Emolumentos do Tribunal de Contas, anexo ao Decreto-Lei n.º 66/96 , de 31.05. Registe e notifique Lisboa, 25 de Outubro de 2016 Fui presente, (Procurador-Geral Adjunto) Os Juízes Conselheiros, (Alberto Fernandes Brás – Relator) (José António Mouraz Lopes) (Helena Maria Abreu Lopes) [1] Vd. art.º 10.º, da Lei de Enquadramento Orçamental – n.º 151/2015, de 11.09. [2] Vd. a propósito, os art.os 56.º e ss., da Lei n.º 73/2013 , de 03.09, o art.º 40.º , da Lei n.º 2/2007 , de 15.01, e o art.º 3.º e ss., do Decreto-Lei n.º 38/2008 , de 07.03. A Lei n.º 2/2007 e o D.L. n.º 38/2008 foram revogados pela Lei n.º 73/2013 .