01327/06.3BCLSB - Supremo Tribunal Administrativo

Nos casos em que por efeito da anulação dos actos de um concurso, a entidade administrativa demandada é obrigada a iniciar novo procedimento concursal, os únicos danos que podem ser juridicamente reclamados em sede de causa legítima de inexecução da sentença por aqueles que tinham a expectativa de beneficiar dos resultados dos actos concursais anulados são os danos da perda de chance (frustração do direito à participação no procedimento e frustração de potenciais direitos que se podiam ser constituído naquele âmbito) e não os danos pelo sacrifício de direitos que se podiam ter constituído por efeito do referido concurso.

Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo: Relatório 1 – AA requereu, nos termos do artigo 164.º, n.º 1, do CPTA, a execução da sentença proferida em 1.ª instância pelo TCA Sul em 19 de Maio de 2005, que julgou procedente recurso contencioso de anulação do despacho do Ministro da Saúde, datado de 24 de Abril de 2002, que negou provimento ao recurso hierárquico interposto do despacho do Presidente do Conselho de Administração da ARS de Lisboa e Vale do Tejo, com fundamento no facto de o júri do concurso ter fixado critérios de selecção dos candidatos depois do termo do prazo para apresentação de candidaturas. 2 – Por acórdão de 21 de Maio de 2009, o TCA Sul julgou procedente a execução judicial e condenou o executado a praticar todos os actos procedimentais no âmbito do concurso de provimento interno condicionado para o preenchimento de uma vaga de Chefe de Serviço da Carreira Médica de Clínica Geral do Centro de Saúde de ..., aberto pela Ordem de Serviço n.º ...00, de 6 de Outubro de 2000, a partir da homologação da lista dos candidatos admitidos e excluídos. 3 – Dessa decisão, o executado interpôs recurso jurisdicional para o STA, na parte em que foi condenado em sanção pecuniária compulsória, tendo o mesmo sido admitido em 21 de Julho de 2009. 4 – Em sucessivos requerimentos posteriores, o executado requereu prazo complementar para a prática dos actos devidos, mais tendo alegado, supervenientemente, que a execução se encontrava integralmente cumprida, em 3 de Setembro de 2009. 5 - Em 7 de Dezembro de 2009, o exequente requereu declaração de causa legítima de inexecução da sentença, por terem sido extraviados os CV apresentados inicialmente pelos candidatos ao referido concurso. A requerida declaração de causa legítima de inexecução da sentença foi julgada procedente por despacho do TCA Sul de 21 de Novembro de 2013. 6 – Foram notificadas as partes para acordarem o montante da indemnização, de acordo com o disposto no artigo 178.º n. º 1 do CPTA. 7 - Em 6 de Fevereiro de 2014, o exequente informou que não foi obtido acordo. 8 - Foi cumprido o disposto no artigo 166.º, n.º 2, do CPTA. 9 - Por decisão sumária datada de 21 de Outubro de 2022, decidiu-se fixar a indemnização devida pelo facto da inexecução no valor de €20.000,00 (vinte mil euros), a pagar no prazo de 30 dias «[…] 10 – Dessa decisão sumária veio o exequente interpor recurso para este Supremo Tribunal Administrativo ao abrigo do artigo 24.º, n.º 1, al. g) do ETAF. 11 – Por despacho datado de 24 de Novembro de 2022, não se admitiu o recurso por visar a impugnação de decisão sumária, igualmente não se admitindo a sua convolação para reclamação para a conferência, porque intempestivo para esse efeito. 12 - O exequente apresentou reclamação deste despacho nos termos do disposto no artigo 643.º do CPC . 13 - Por decisão datada de 15 de Fevereiro de 2023, a Exma. Senhora Presidente do Supremo Tribunal Administrativo deferiu a reclamação e determinou a convolação do requerimento de interposição de recurso em reclamação para a conferência da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul. 14 – Por acórdão de 23 de Março de 2023, o TCA Sul indeferiu a reclamação para a conferência e manteve a decisão de fixação da indemnização devida pelo facto da inexecução no valor de €20.000,00 (vinte mil euros), a pagar no prazo de 30 dias. 15 – Inconformado com aquela decisão, o Exequente veio apresentar recurso para este STA, ao abrigo do disposto nos artigos 27.º e 144.º, n.º 1 ambos do CPTA, e da alínea g) do n.º 1 do artigo 24.º do ETAF, formulando as seguintes conclusões «[…] O caso vertente tem por objeto o âmbito/computo de indemnização devida pela inexecução do julgado anulatório proferido em sede de procedimento concursal e fundada na existência de causa legítima de inexecução, e do que são os pressupostos na formulação de um juízo indemnizatório com apelo à equidade. o Tribunal «a quo», ao reconstituir a situação em análise na ótica do prejuízo causado ao Recorrente, a inexecução do julgado anulatório proferido em sede de procedimento concursal, fundada na existência de causa legítima de inexecução, considerou que, na formulação de um juízo indemnizatório com apelo à equidade: “(…) Perante o circunstancialismo descrito, há lugar a indemnização, sendo certo que dos autos não decorre com rigor o montante em que a mesma deve ser fixada. Todavia, temos parâmetros que a permitem fixar, mormente a diferença remuneratória caso o exequente tivesse ficado provido numa das vagas para o lugar de chefe de serviço da carreira médica de clínica geral, que totalizaria o valor líquido de €81.436,87. E a diferença entre a pensão de aposentação calculada com tais valores e a efetivamente fixada pela CGA, no valor de €312,78. Estamos perante situação de inexecução relativa a concurso de recrutamento/provimento, no âmbito da qual se consolidou jurisprudência do STA (a par de situações em que outro tipo de erros afetem a carreira do funcionário) no sentido da fixação da indemnização se fazer através de recurso à equidade, nos termos previstos no artigo 566.º , n.º 3, do Código Civil (…)”. Portanto, o Tribunal «a quo» utilizou como parâmetro na formulação de um juízo de equidade quer a diferença remuneratória caso o Recorrente tivesse ficado provido numa das vagas para o lugar de chefe de serviço da carreira médica de clínica geral, diferença remuneratória que cifra em €81.436,87, quer a diferença entre a pensão de aposentação calculada com tais valores e a pensão efetivamente fixada pela CGA, diferencial mensal que cifra em €312,78, Pontos 16) e 17) dos Factos Dados como Provados. Todavia, e se desde logo o Tribunal «a quo» projeta um diferencial mensal entre a pensão de aposentação calculada com base nos valores fornecidos pela CGA, pelo valor de €312,78 mensais, não o densifica nos exatos termos em que o devia ter feito, isto é, deveria ter calculado e dado como provado o diferencial previsto atendendo quer à esperança média de vida de um indivíduo do sexo masculino como estabelecido pelo INE, quer ao previsível aumento desta pensão nos anos de vida remanescentes, e somado a fim tal valor ao valor obtido em sede de diferencial remuneratório. Ao que acresce que o Tribunal «a quo» obnubila por completo o diferencial entre o subsídio de férias, os proporcionais de subsídio de férias, o subsídio de Natal, e os proporcionais de Natal, que seriam sempre devidos ao Recorrente. Tal como obnubila por completo o diferencial entre a remuneração da estimativa de trabalho extraordinário prestado pelo Recorrente como associado graduado, e a remuneração da estimativa de trabalho extraordinário prestado como associado graduado sénior, que também seriam sempre devidos ao Recorrente. Ora, se o Tribunal «a quo» considera e calculou os diferenciais remuneratórios caso Recorrente tivesse ficado provido numa das vagas para o lugar de chefe de serviço da carreira médica de clínica geral, também deveria forçosamente ter calculado e dados como provados, para efeitos de formação de um correto juízo de equidade, os demais diferenciais que decorreriam forçosamente da evolução da relação laboral do Recorrente. E isto porque avulta dos autos que o Tribunal «a quo» dispunha dos elementos para o fazer, elementos fornecidos pela Administração Regional de Saúde Lisboa e Vale do Tejo, I.P., ARSLVT, e pela CGA, como as partes o instaram a solicitar, e que essas entidades efetivamente carrearam para os autos. Ora, se o Tribunal «a quo» o tivesse feito, em sede da correta preparação do juízo de equidade a emanar, teria obtido, por referência aos elementos constantes dos autos como fornecidos pela ARSLVT, I.P., e pela CGA, como somatório da diferença de remuneração base, do respetivo adicional de 2%, da diferença entre subsídios e proporcionais férias e Natal, do respetivo adicional de 2%, da diferença quanto ao trabalho extraordinário, da diferença entre o montante da reforma, da diferença do aumento reforma para 2023, e da diferença da previsão média para os demais anos, €80.990,49 + €1.619,80 + €13.539,38 + €270,78 + €36.600,00 + €51.102,00 + €4.816,80 + €65.121,44, o valor de €254.060,69. Cálculos que o Tribunal «a quo» estava em posição de efetuar, reitere-se, e que o próprio Recorrente fez, de acordo com estes mesmos elementos - como resulta de tabela discriminativa que o Recorrente juntou aos autos. Portanto, se o Tribunal «a quo» tivesse analisado devidamente os elementos de prova disponíveis, como o n.º 2 do artigo 166.º do CPTA e o n.º 3 do artigo 566.º do CC obrigam, teria obtido, para efeitos de formulação de um juízo de equidade, o valor base de €254.060,69, e não o valor base de €81.436,87, no que traduz a substancial diferença de €172.623,82, e impede assim a correta formação de um juízo de equidade. Posto isto, e atento a que o Tribunal «a quo», valendo-se de premissas incompletas, faz radicar o cômputo do juízo de equidade em decisões judiciais prévias, v.g., “(…) E no acórdão do STA de 16/12/2021, proc. n.º 069/04.9BELSB-A , foi fixado tal valor em € 15.000, atendendo ao valor médio de indemnização das 41 indemnizações 8 acordadas no âmbito do processo 0476/07.5BALSB (que foi de € 11.300, numa média aritmética, mas cerca de € 9.500 se excluirmos as indemnizações de valor mais avultado) e ao tempo que este processo vem tramitando nos tribunais (cerca de 17 anos). Estando em causa neste último aresto uma omissão de regulamentação que levou à não promoção da autora, e a circunstância de funcionários que chefiava terem ascendido a nova categoria, passando a auferir salários superiores ao seu, situação com repercussão no período de 1998 a 2009. (…)”, é mister concluir-se que, se o Tribunal «a quo» tivesse calculado corretamente todos os montantes de que o Recorrente se viu privado em virtude da inexecução do ato, acrescidos/ponderados com a inegável delonga, 22 anos, a mediar a abertura do procedimento de concurso e a decisão recorrida, teria fixado, à luz dos critérios da equidade, e por referência à jurisprudência superior que o próprio Tribunal «a quo» invoca, uma indemnização diversa, e substancialmente superior da que foi fixada, num juízo que não reveste, pois, as vestes de uma verdadeira equidade. Tendo sido incorretamente apurados os parâmetros para a fixação de uma indemnização de acordo com os critérios da equidade, o que apenas se deve à injustificada omissão do Tribunal «a quo» na apreciação dos elementos de prova disponíveis, e não à ausência de elementos disponíveis para tal nos autos, é de uma clareza apolínea que se encontra inquinado o juízo de equidade formulado. O n.º 2 do artigo 166.º do CPTA estabelece que «Na falta de acordo, o tribunal ordena as diligências instrutórias que considere necessárias, findo o que se segue a abertura de vista simultânea aos juízes-adjuntos, caso se trate de tribunal colegial, fixando o tribunal o montante da indemnização devida no prazo máximo de 20 dias». O n.º 3 do artigo 566.º do CC preceitua que, «se não puder ser averiguado o valor exato dos danos, o tribunal julgará equitativamente dentro dos limites que tiver por provados.» E embora a equidade traduza, no nosso sistema jurídico, um método facultativo que o julgador tem ao seu dispor para que possa decidir sem aplicação de regras formais, essa decisão tem de ser tomada à luz de diretrizes jurídicas dimanadas pelas normas positivas estritas. Os limites para cálculo da indemnização segundo a equidade dados como provados pelo Tribunal «a quo» não correspondem aos limites que efetivamente se deveriam ter dados como provados, em desrespeito quer do n.º 2 do artigo 166.º do CPTA, quer do n.º 3 do artigo 566.º do CC , o que conduziu a um resultado «extravagante»: a atribuição de uma indemnização de apenas €20.000,00 pela inexecução de uma decisão judicial que manifestamente lesou o Recorrente em pelo menos €254.060,69, a que deve acrescer na ponderação de equidade, que não o foi, a delonga de 22 anos entre a abertura do procedimento de concurso e a decisão ora recorrida. Pelo que a decisão recorrida viola claramente quer a lei substantiva, quer a lei processual, devendo, pois, ser revogada por este Supremo Tribunal, e substituída por outra que traduza a fixação de um correto montante indemnizatório, à luz dos critérios de equidade, e por obediência às proporções constantes de outras decisões proferidas pela jurisprudência dos tribunais superiores. A decisão recorrida é tanto mais grave por assumir a virtualidade de replicação num número indeterminado de casos, por se tratar da fixação de indemnização por apelo à equidade atenta a inexecução de julgado anulatório proferido em sede de procedimento concursal, e fundada na existência de causa legítima de inexecução. Pelo que se mostra assim, para a comunidade jurídica, como útil e necessário o seu aprofundamento e a sua devida dilucidação por este Supremo Tribunal como garantia de uniformização do Direito nas vestes da sua aplicação prática, para evitar, repita-se, a sedimentação na ordem jurídica de um juízo de equidade que poderá ser utilizado, erroneamente, como métrica para situações em tudo similares, estando também por isso, caso se considere que o presente recurso é de revista, o que por mera cautela de patrocínio se pondera, preenchidos os requisitos de admissão de revista previstos no artigo 150.º do CPTA. […]». 7 – O Representante do MP neste STA, notificado nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 146.º do CPTA, não emitiu parecer. Cumpre apreciar e decidir. Fundamentação 1. De facto O acórdão recorrido deu como provados os seguintes factos: «[…] Pela Ordem de Serviço n.º ...00, de 06/10/2000, do Coordenador Sub Regional de Saúde Lisboa foi aberto concurso de provimento interno condicionado para preenchimento de uma vaga de Chefe de Serviço da Carreira Médica de Clínica Geral do Centro de Saúde de ... (cfr. art.1.º da p.i., por acordo). O método de seleção a utilizar no aludido concurso consistia na realização de uma prova pública de discussão do curriculum do candidato, nos termos da alínea b) do n.º 62 do Regulamento ( Portaria n.º 47/98 , de 30 de janeiro), sendo obrigatoriamente considerados os fatores e respetiva valorização, constantes do n.º 65 do mesmo Regulamento (cfr. art. 2.º da p.i., por acordo). Nos termos do n.º 66.2 da referida Portaria 47/98 , de 30 de janeiro, competia ao júri definir em ata os critérios, previamente ao termo do prazo para apresentação das candidaturas e do conhecimento dos currículos dos candidatos (cfr. art. 3.º da p.i., por acordo). O exequente formalizou atempadamente a sua candidatura, tendo solicitado cópia da ata da definição dos critérios a que obedece a valorização dos fatores (cfr. art. 4.º da p.i., por acordo). Tal pedido foi indeferido pelo Júri (cfr. art. 4.º da p.i., por acordo). O exequente foi admitido a concurso, tendo-lhe sido atribuída a classificação de 14,28 valores (cfr. art. 5.º da p.i., por acordo). A lista de classificação final foi homologada por despacho do Presidente do Conselho da Administração Regional de Saúde de Lisboa e Vale do Tejo, datado de 04/07/2001 (cfr. art. 6.º da p.i., por acordo). O exequente dirigiu ao Ministro da Saúde recurso hierárquico do ato de homologação da lista (cfr. art. 7.º da p.i., por acordo). O Ministro da Saúde indeferiu o recurso hierárquico por despacho de 21/04/2002, exarado sobre o Parecer n.º 129/02 do Gabinete Jurídico e do Contencioso do Departamento de Modernização e Recursos da Saúde (cfr. art. 8.º da p.i., por acordo). De tal despacho foi interposto recurso contencioso para o TCA-Sul, em 15/05/2003 (cfr. art. 9.º da p.i., por acordo). Em 19/05/2005, foi proferida sentença anulatória do despacho Senhor Ministro da Saúde, transitada em julgado em 02/06/2005 (cfr. art. 10.º da p.i., por acordo). A referida sentença do TCA-Sul não foi cumprida no prazo de execução espontânea previsto no artigo 162.º, n.º 1, do CPTA (cfr. art. 11.º da p.i., por acordo). Em 02/01/2006, o exequente intentou a presente ação (cfr. fls. 2 e ss do 1.º Volume do processo Físico). Em 21/05/2009, o TCA-Sul julgou procedente a execução judicial, e condenou o executado a praticar todos os atos procedimentais no âmbito do concurso de provimento interno condicionado para o preenchimento de uma vaga de Chefe de Serviço da Carreira Médica de Clínica Geral do Centro de Saúde de ..., aberto pela Ordem de Serviço n.º ...00, de 06/10/2000, a partir da homologação da lista dos candidatos admitidos e excluídos (cfr. fls. 244 a 248 do volume I do processo físico). Por despacho de 21/11/2013, foi declarada a existência de causa legitima de inexecução (cfr. fls. 479 do volume II do processo físico). Caso o exequente tivesse ficado provido numa das vagas para o lugar de chefe de serviço da carreira médica de clínica geral, do quadro de pessoal do Centro de Saúde ..., Lisboa, a diferença remuneratória entre o mês de novembro de 2001 e o mês de fevereiro de 2022 totalizaria o valor líquido de € 81.436,87 (fls. 746/778 SITAF). A pensão de aposentação que o interessado AA auferiria a partir do mês de março de 2022, caso a mesma fosse calculada com os valores fornecidos pela ARSLVT, teria o valor mensal de € 3.343,11, sendo a pensão de aposentação efetivamente fixada pela CGA no valor mensal de € 3.030,33 (fls. 795/805 SITAF). […]». De Direito Em causa está um recurso de decisão judicial proferida em primeira instância pelo TCA Sul a respeito da fixação do montante da indemnização devida por causa legítima de inexecução. O TCA Sul considerou que “os únicos danos assentes são os que decorrem do prejuízo que o exequente teve por não ver a sentença anulatória cumprida com o reinício do procedimento e a possibilidade de vir a ser graduado no lugar a concurso, traduzido na perda de chance para o candidato, em virtude da impossibilidade da sua repetição” , a que se somam “o facto de terem decorrido mais de 20 anos sobre o procedimento concursal, as expectativas do exequente e a natureza do dano a ressarcir” . Conclui – correctamente – a decisão recorrida que “não se afigura possível a integral reconstituição da carreira do exequente a partir do término do concurso anulado, dada a imprevisibilidade de cenários passíveis de equacionar” . E baseia a sua decisão na premissa – correcta – de que “apenas poderão ser contemplados os danos que decorram de a sentença não poder ser executada” , ou seja, os danos pelo “facto da inexecução” e não os danos provocados pelo acto que tenha sido objecto de anulação ( v. acórdãos deste STA de 20.11.2012, proc. 0949/12, de 07.05.2015, proc. 047307A e de 12.07.2017 proc. 0817/14). Seguidamente, a decisão recorrida concluiu pela efectividade de uma lesão , por considerar, face à factualidade assente, que o exequente se encontrava – à data em que sobreveio a causa legítima da inexecução da sentença anulatória – “inequivocamente em situação de obter um ganho” na decorrência daquela execução, o que sustentava a atribuição de uma compensação pela inexecução , a qual haveria que quantificar segundo os critérios de equidade. Para o efeito, a decisão recorrida mobiliza alguns dados de facto, que – repita-se – não tinham como propósito, como ali ficou claramente explicado, apurar o montante da indemnização, mas apenas auxiliar à ponderação do montante fixado segundo critérios de equidade. É nesta parte que se identifica a divergência ou inconformismo do Recorrente, que, na verdade, se consubstancia numa incompreensão face à natureza do dano a indemnizar, pois das alegações resulta que o Exequente pretendia ver ressarcidos nesta sede os danos que considera serem devidos por perda de chance de ter sido provido no concurso. Porém, uma tal indemnização só poderia ser obtida em processo próprio, ou seja, em sede de responsabilidade civil extracontratual, provado o ilícito e provado que fosse que ele ficaria efectivamente colocado em primeiro lugar. Mas não é isso que está aqui em apreço. Nesta sede, o Tribunal limita-se a arbitrar uma compensação, segundo critérios de equidade, pelo dano decorrente de ele não ter tido a chance de ter participado nesse concurso , o que é algo diferente da perda de chance por ter sido provido . E, na fixação do montante dessa compensação atenta-se: na frustração do direito à participação no procedimento que lhe poderia ter permitido ter acesso ao lugar de chefe de serviço (que é diferente da frustração do direito à obtenção daquele lugar) e ao aumento de vencimento, que estaria inerente, ou seja, a dita diferença de €81.436, 87; na frustração do direito a potencialmente vir a beneficiar da pensão correspondente , a que corresponderia o dito acréscimo de €312,78; ao tempo de tramitação do processo judicial (no caso, cerca de 17 anos); e iv) aos montantes que a jurisprudência tem fixado em casos semelhantes (critério de igualdade), onde se concluiu que as indemnizações têm oscilado entre os €5.000 e os €15.000. Com base naqueles parâmetros, a decisão fixou a compensação em €20.000,00 (vinte mil euros). E não encontramos fundamentos na factualidade aqui subjacente para divergir, quer do iter metodológico , quer do montante fixado na decisão recorrida. Decisão Nos termos e com os fundamentos expostos, acordam os Juízes da Secção de Contencioso Administrativo em negar provimento ao recurso. Custas pelo Recorrente . Lisboa, 7 de Setembro de 2023. - Suzana Maria Calvo Loureiro Tavares da Silva (relatora) - Ana Paula Soares Leite Martins Portela - Maria do Céu Dias Rosa das Neves.