01373/13 - Supremo Tribunal Administrativo

I- O direito à habitação, previsto no art. 65º, n.º 1, da CRP, não impede um município de proceder à desocupação de uma casa que, antes de ser ilegalmente ocupada, já fora alvo de uma ordem de demolição ao abrigo do programa PER.

II- Essa intervenção do município também não é limitada ou impedida por quaisquer tratados internacionais vinculativos do Estado Português.

III- Nem é impedida pela suspensão do programa Prohabita, que nenhuma relação tem com a ocupação ilegal de habitações.

IV- Carecendo a recorrente de um título legitimador da ocupação que promoveu e em que persiste, a pretensão de que suspenda a eficácia do acto que ordenou tais desocupação e demolição soçobra, por falta do indispensável «fumus boni juris».

Acordam na 1.ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo:

A………., identificada nos autos, interpôs a presente revista do acórdão do TCA-Sul revogatório da sentença onde o TAF de Sintra, deferindo a providência cautelar pedida por ela e por B……….., com os sinais dos autos, suspendeu a eficácia do acto – emanado do Município da Amadora – que impôs a «desocupação e demolição» da casa por eles habitada.

Os recorrentes findaram a sua minuta de recurso formulando as conclusões seguintes:

1. Para efeitos do disposto no n.º 1 do art. 150º do CPTA, a relevância jurídico-social da questão associada ao presente recurso é de importância fundamental, uma vez que, para além da Recorrente, outros residentes no bairro de …………. (e outros bairros do concelho da Amadora) em situação similar à dela descrita nos autos, serão afectados por decisões do município da Amadora como a que está aqui em causa. Esta actuação da autarquia deixa sem tecto famílias e pessoas, muitos deles particularmente vulneráveis (menores, pessoas de idade, doentes - encontrando-se a recorrente neste último grupo), por não possuírem meios económicos para providenciarem por uma alternativa habitacional.

2. Por outro lado, ante a ausência de recursos económicos por parte do IHRU (Instituto da Habitação e da Reabilitação Urbana), como se pode comprovar no documento que se anexa com o nº 1 e cujo teor se actualizará, o que se protesta juntar, deve ser admitido o recurso por ser claramente necessária para uma melhor aplicação do direito. De facto, não podendo ser aplicado o único instrumento - apoio ao arrendamento temporário, previsto no art. 23º (E, n.º1 al. b) e n.º 2) do DL n.º 135/2004, de 03 de Junho na redacção dada pelo D.L. 54/2007, de 12 de Março - para obviar a que cidadãos como a recorrente fiquem sem tecto, urge entender o espírito da lei aplicável a este tipo de situações, através da interpretação histórica da lei.

3. De facto, o PROHABITA (Programa de Financiamento para Acesso à Habitação, DLs. acima citados) foi especialmente criado, entre outros, para quem não conste dos levantamentos realizados no âmbito do PER - Programa Especial de Realojamento (Decreto-Lei n.º 163/93, de 7 de Maio), mas desalojados em virtude de demolições efectuadas em execução deste programa (vide o mencionado art. 23-E nº 1, a) b), e n.º 2).

4. Encontrando-se suspenso o PROHABITA pelos motivos acima referidos, uma interpretação histórica da lei - retirada no humilde entender da Recorrente desses mesmos Decretos-Leis que o consubstanciam - em relação ao direito à habitação de moradores de construções de génese ilegal, impede a desocupação e demolição das casas em caso de falta de alternativa habitacional ou ausência de fundos para obtenção de uma habitação, conforme sobretudo o Prohabita e normas superiores como o direito constitucional à habitação que mais à frente se interpretará e similares direitos internacionais que também se abordarão.

5. Assim, perante a evolução histórica da legislação atrás indicada. não pode a A. ser desalojada nem a sua casa demolida sem lhe ser concedida uma alternativa habitacional.

6. Recordando-se ainda que foi por indicação do Município que a A. passou a habitar esta casa.

7. São ainda aplicáveis in casu o Artigo II do Pacto Internacional sobre Direitos Económicos, Sociais e Culturais; Artigo 31 da Carta Social Europeia na sua versão revista.

8. Além do mais, o direito a habitação está garantido no artigo 5(e)(iii) do Contrato Internacional sobre a Eliminação da Discriminação Racial; Artigo 14(2)(h) da Convenção das NU para a Eliminação de todas as Formas de Discriminação contra a Mulher e o Artigo 27(3) da Convenção dos Direitos das Crianças; Artigos 5,6,7 da Convenção das Nações Unidas sobre os Direitos das Pessoas com Deficiência e o Artigo 3 da Convenção Europeia dos Direitos Humanos.

9. Portugal tem ratificado a sua adesão aos Tratados acima citados.

10. Violando o Requerido, ao proceder conforme acima descrito, o princípio da legalidade previsto no Código de Procedimento Administrativo (art. 3.ºdo CM).

10. E, simultaneamente, as normas de direito administrativo (inclusive as de administrativo-constitucional, de direito europeu e internacional) já atrás referidas.

11. Assim, pelas razões acima referidas, os actos aqui em impugnação são inexistentes e nulos nos termos do disposto no artigo 133º nº 2, alínea d) do CPA, por ofender a ratio juris da legislação em vigor do direito à habitação, seja nacional, seja estrangeira, aplicável a este caso, atendendo nomeadamente a que o PROHABITA visa impedir que cidadãos como a Recorrente fiquem sem tecto.

12. Deve por isso continuar suspensa a desocupação e demolição da casa da Recorrente enquanto não houver uma alternativa habitacional para a Recorrente, uma vez que nem ela nem ninguém (incluindo o Estado, que o prevê na sua lei) pode propocionar-lha.

13. Deve ainda ser reconhecido em sede de acção principal o direito a residir na sua habitação à Requerente até ser realojada e ser reconhecido também o direito ao realojamento condigno, seja ao abrigo do Prohabita, seja ainda, em última instância, nos termos do direito à habitação consagrado na Constituição Portuguesa nos termos legais, assim que houver condições para esse efeito.

14. É violado no Acórdão em recurso a lei substantiva, pois, independentemente de ter ocupado ilegalmente a construção dos autos e não residir desde 1993 na casa, a Recorrente tem, ante a situação económica de crise que o país passa, reflectida na suspensão dos fundos para efeitos de concretização do PROHABITA, um título válido para nela permanecer, vivo no espírito da lei, ante as alterações históricas com vista a impedir que os cidadãos fiquem sem tecto.

O Município da Amadora contra-alegou, concluindo do modo seguinte:

a) O ónus do preenchimento dos respetivos pressupostos de admissibilidade do recurso de revista compete exclusivamente à Recorrente e nas alegações não se mostra porque é que a questão aqui em causa é de relevância jurídico-social fundamental, nem porque é que é necessária para uma melhor aplicação do direito, razão pela qual o presente recurso de revista não deve ser admitido;

b) Quando assim não se entendesse, nos termos do art. 143º, nº 2, do CPTA, o recurso deveria ter efeito devolutivo;

c) Por outro lado, não se compreende porque é que a Recorrente defende que o douto acórdão ora recorrido violou lei substantiva, porquanto não se entende o raciocínio elaborado pela Recorrente para afirmar que a falta de fundos do IHRU para a concretização do artigo 23º-E do Decreto-Lei nº 54/2007, de 12 de março, (diploma que regula o PROHABITA — Programa de Financiamento para Acesso à Habitação), implica necessária e automaticamente a suspensão do referido diploma e, consequentemente, a “criação” automática de um título válido outorgado à Recorrente que lhe dá o direito a permanecer na construção em causa até, presume-se, que haja fundos;

d) Na verdade o referido artigo 23º-E, nº 1, al. b), prevê financiamento direto para situações de necessidade de alojamento urgente e temporário motivado pela inexistência de local para residir;

e) Não prevê, portanto, financiamento para soluções habitacionais duradouras; quer dizer, que este artigo 23º-E, ainda que houvesse financiamento, não representaria uma verdadeira solução para a Recorrente;

f) Estando perante uma providência cautelar, o que importa é analisar se os pressupostos para o decretamento da mesma se verificam e se o douto acórdão os analisou e se fundamentou devidamente a sua decisão - o que aconteceu;

g) Concluindo a sua fundamentação dizendo que “[o] que, na economia do caso trazido a recurso, significa que não se verifica o pressuposto cautelar da aparência de ilegalidade de actuação administrativa inerente ao pressuposto do fumus boni iuris, mas, pelo contrário, perfila-se a aparência de “fumus malus iuris”;

h) Ou seja, ainda quando se entendesse que o recurso deveria ser admitido, sempre o mesmo deveria ser julgado improcedente por não se verificarem os pressupostos para ser decretada a providência.

A revista foi admitida pelo acórdão do STA de 10/10/2013, da responsabilidade da formação a que alude o art. 150º, n.º 5, do CPTA.

A matéria de facto pertinente é a dada como provada no acórdão «sub censura», a qual aqui damos por integralmente reproduzida – como ultimamente decorre do art. 713º, n.º 6, do CPC anterior, aqui aplicável «ex vi» do art. 7º da Lei n.º 41/2013, de 26/6.

Passemos ao direito.

«Ante omnia», e dado o que o recorrido afirma na sua segunda conclusão, consignamos aqui que o presente recurso tem realmente efeito devolutivo, nos termos do art. 143º, n.º 2, do CPTA. Posto isto, atentemos na revista.

Através do meio cautelar dos autos, a aqui recorrente visou suspender a eficácia «da decisão de desocupação e demolição» da casa onde habita. E esse é, em boa verdade, o único «petitum» formulado na lide, pois os pedidos complementares de intimação do Município da Amadora a abster-se de determinadas condutas apenas particularizam o que necessariamente advirá se a suspensão for deferida. Aliás, a anomalia e a não atendibilidade desses pedidos de intimação foram captadas pelas instâncias, pois o TAF de Sintra limitou-se a suspender a eficácia do acto e o TCA-Sul cingiu-se a essa matéria, tendo decidido ao invés.

A análise de qualquer pedido de suspensão de eficácia pressupõe a prévia determinação do acto a suspender. «In casu», o requerimento inicial não o identificou com perfeita clareza. Não obstante, as instâncias divisaram-no no despacho da Vice-Presidente da CM Amadora, de 20/2/2003, que impôs que se demolisse a construção onde a recorrente agora habita (a qual vem identificada como PER 446). E, como veremos de seguida, o TAF e o TCA andaram bem neste ponto.

A matéria de facto coligida pelas instâncias – a elencada na sentença do TAF e a que o TCA esparsamente acrescentou durante a sua apreciação «de jure» – é inequívoca no sentido de que a ora recorrente não habitava a casa onde hoje vive quando, em 20/2/2003, foi emitido o acto que ordenou a sua demolição no âmbito do Programa PER (criado e regulado pelo DL n.º 163/93, de 7/5, entretanto alvo de alterações várias). Com efeito, só depois disso é que a recorrente se introduziu na casa – que terá ficado livre devido ao realojamento dos anteriores ocupantes, no âmbito do dito Programa PER – onde permanece desde então, sem que invoque um qualquer título jurídico individualizado que a legitime a ocupá-la. E a dedução da presente providência foi precipitada pelo despacho da Vereadora da mesma câmara, de 12/5/2012, que mandou demolir a construção (a PER 446), nos termos do art. 5º, al. b), do DL n.º 163/93 – onde se previa que os municípios demolissem «as barracas» que entretanto tivessem deixado «de ser utilizadas pelos agregados familiares que nelas se encontravam recenseados».

Perante isto, e dado o modo equívoco como a agora recorrente se exprimiu «in initio litis», colocava-se a dúvida sobre qual era, realmente, o acto suspendendo – se o de 20/2/2003, se o de 12/5/2012. Mas a subsistência simultânea, na ordem jurídica, desses dois actos tornava imediatamente claro que o segundo constituía uma mera execução do primeiro. É sabido que os actos de execução só são contenciosamente recorríveis por vícios próprios, a não ser que o acto exequendo seja ineficaz (cfr. os arts. 51º e 54º do CPTA). Ora, não se divisa «in casu» a ineficácia do acto de 20/2/2003, já que – como o TCA correctamente assinalou – tal acto não tinha de ser notificado aos requerentes da providência, que eram alheios à casa a demolir no momento em que o acto foi produzido. Isto significa que, se as instâncias porventura tivessem dito que o acto suspendendo era o despacho de 12/5/2012, haveriam então de antecipar que a lide principal, impugnatória desse acto, soçobraria por inimpugnabilidade dele – estando este meio cautelar votado a um forçoso insucesso, «ex vi» do art. 120º, n.º 1, al. b), «in fine», do CPTA.

Ao localizarem o acto suspendendo no despacho de 20/2/2003, as instâncias evitaram esse drástico resultado. E tal opção interpretativa do requerimento inicial mostra-se acertada, pois colocou a problemática a resolver no plano do mérito da providência pedida – conforme se aponta no art. 7º do CPTA.

Partindo dos sobreditos dados de facto, o TCA entendeu que o despacho de 20/2/2003 não podia enfermar dos vícios procedimentais que os requerentes invocaram «in initio litis», designadamente do advindo do acto não lhes ter sido notificado; e, como tal acto era conforme ao disposto no art. 5º, al. b), do DL n.º 163/93, o meio cautelar soçobrava por falta de «fumus boni juris» – por ser já evidente a inviabilidade da acção de que ele depende.

Contra isto, a recorrente afirma essencialmente duas coisas: que a desocupação e a demolição da casa onde mora, não estando ela em condições de obter outro alojamento, fere o seu direito à habitação, garantido pela CRP e por tratados internacionais e, ainda, deduzível da suspensão do «Prohabita»; e que isso se revela intolerável, tendo até em conta que «foi por indicação do município que a A. passou a habitar esta casa».

Mas esta «indicação» não constou do requerimento inicial e não integra a factualidade provada; e nem sequer é verosímil, dado que a ordem de demolição da casa já fora emitida em 20/2/2003.

Por outro lado, o direito à habitação, previsto no art. 65º, n.º 1, da CRP tem uma nítida feição programática, aliás visível pelos contornos que a norma constitucional lhe empresta. E, admitindo-se que uma das vertentes desse direito seja o de não se ser arbitrariamente privado de habitação – como a recorrente afirma – terá de reconhecer-se que o acto de 20/2/2003, ao mandar demolir a casa de harmonia com previsão do art. 5º, al. b), do DL n.º 163/93, emitiu uma pronúncia «secundum legem», isto é, isenta de qualquer arbitrariedade. Diga-se ainda que nenhum dos tratados internacionais referidos pela recorrente nesta revista lhe confere um «direito à habitação» cuja potência activa, e defensiva, fosse superior à que da CRP consta; e, aliás, surpreende a «digressio» da recorrente pelo direito internacional quando o problema radica na detenção ou falta de um título justificativo da sua presença na casa. Por outro lado, a ideia de que a suspensão do Prohabita (criado pelo DL n.º 135/2004, de 3/8) impediria que a recorrente fosse desalojada da casa a demolir, conferindo-lhe um título para aí permanecer, carece de um qualquer suporte lógico ou normativo – como imediatamente flui da leitura desse diploma que nada contém nesse sentido. Assim, não existe, e é mesmo imaginária, a relação que a recorrente estabelece entre as vicissitudes do Prohabita – que, aliás, respeita a acordos entre o INH e entidades públicas – e a ocupação que ela levou a cabo, e que reconhece ser ilegal («vide» a conclusão 14.ª da revista), da casa sinalizada para demolição.

Ora, a circunstância da recorrente carecer de um título legitimador da ocupação que, «sponte sua», promoveu e em que persiste, significa que ela não tem um qualquer direito de permanecer na casa a demolir. E, em face disto, carece minimamente de base a denúncia de que o acto suspendendo seria inexistente ou nulo. A situação de carência habitacional em que a recorrente se encontra merecerá, porventura, a adopção dos meios assistenciais que estejam adaptados às circunstâncias. Mas essas necessidades da recorrente não se satisfazem pela via judicial, dada a certeza de que ela não dispõe de um qualquer direito, oponível ao município, que lhe permita permanecer na habitação.

Portanto, o TCA decidiu bem ao considerar que a providência dos autos não apresenta o chamado «fumus boni juris»; pois é já manifesta a falta de fundamento da pretensão que a recorrente formulará no processo principal, de que depende este meio cautelar (art. 120º, n.º 1, al. b), do CPTA). Mostram-se, assim, improcedentes ou irrelevantes todas as conclusões da revista.

Nestes termos, acordam em negar a revista e em confirmar o acórdão recorrido.

Custas pela recorrente, sem prejuízo do apoio judiciário de que beneficia.

Lisboa, 18 de dezembro de 2013. – Jorge Artur Madeira dos Santos (relator) – António Políbio Ferreira Henriques – Alberto Acácio de Sá Costa Reis.