01169/16 - Supremo Tribunal Administrativo

I- A acção para reconhecimento de um direito tem carácter meramente complementar relativamente aos meios previstos no contencioso tributário.

II- Tendo a ora recorrente ao seu dispor a forma processual de oposição à execução fiscal que não utilizou deixando passar os prazos para a sua dedução não pode agora interpor acção para reconhecimento de um direito em matéria tributária que se fosse admissível lhe permitiria recuperar prazos peremptórios que não observou.

III- Mostra-se correcta a decisão recorrida de indeferimento liminar, que é de confirmar, dada a impossibilidade legal de convolação do processo na forma adequada.

Acordam, em conferência, nesta Secção do Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo

1- RELATÓRIO

A………….., melhor identificada nos autos, vem recorrer para este Supremo Tribunal da decisão do Tribunal Tributário de Lisboa que rejeitou liminarmente a petição inicial por considerar impróprio o meio processual utilizado.

Inconformada com o assim decidido, apresentou as respectivas alegações que resumiu nas seguintes conclusões:

«1. O lançamento de tributos fere o direito de propriedade, consagrado no art.° 62.°/1 CRP.

2. Os contribuintes têm o direito à tutela jurisdicional efectiva para defesa dos seus direitos liberdades e garantias, nos termos dos art.°s 2.º e 20.º CRP.

3. O direito de recurso aos tribunais contra o lançamento de tributos não pode ser limitado por normas de ordenação processual, cuja dignidade é infra constitucional.

4. A lei consagra um princípio geral de revisão e caducidade do direito de lançamento de actos tributários, até ao limite de cujo prazo é lícito o recurso aos tribunais para afirmar o direito a não ser tributado.

5. A acção para reconhecimento de direito ou interesse em matéria tributária é a consagração processual dos direitos constitucionais supra referidos.

6. O acto tributário em causa nestes autos foi praticado há menos de quatro anos.

7. Assim, a douta sentença recorrida viola o disposto nos art.°s 2.° e 20.º da Constituição, 9.°/1 LGT e 145.º CPPT.

8. O art.° 145.º CPPT é, pois, inconstitucional, quando interpretado no sentido de que a acção para reconhecimento de direito em matéria tributária não seria admissível por ter havido outra forma processual aplicável, cujo prazo se encontra decorrido.

9. Deve, pois, a douta Sentença ser revogada, prosseguindo os autos os seus termos até à prolação neles de decisão como for de direito.»

A Autoridade Tributária apresentou as suas contra alegações com as seguintes conclusões:

A. O art.268 nº4 da CRP garante a tutela jurisdicional efectiva dos direitos e interesses legalmente protegidos, a par com o art.9º da LGT.

B. O art.268º nº4 da CRP visa assegurar um princípio de plenitude de garantia jurisdicional administrativa, destinando-se a evitar que o particular fique desprovido de um meio processual adequado perante qualquer lesão de direitos ou interesses legítimos.

C. Fica assim constituída a ideia de correspondência entre o direito e a acção, expressamente previsto no art.97º nº2 da LGT: “A todo o direito corresponde o meio processual mais adequado para o fazer valer em juízo”.

D. Neste sentido, o art.145º nº3 do CPPT é totalmente compatível com aquela norma constitucional quando interpretada no sentido de atribuir àquela acção um carácter de complementaridade em relação aos outros meios de acção.

E. É jurisprudência pacífica e uniforme do Supremo Tribunal Administrativo, que a acção para reconhecimento de um direito ou interesse legítimo constitui um meio complementar dos restantes meios contenciosos previstos no contencioso tributário, destinados a servir aqueles casos em que a lei não faculta aos administrados os instrumentos processuais adequados à tutela jurisdicional efectiva dos seus direitos e interesses legítimos.

F. O que a A. pretende fazer valer com a presente acção deve ser analisado na sua sede própria que é o processo de oposição, não deixando este de ser o meio próprio apenas porque o prazo foi ultrapassado.

G. A (im)propriedade do meio deve ser aferida em função do direito que se pretende fazer valer e não pelo prazo que se deixou ou não exceder.

H. Entender de outro modo tornaria completamente inútil a existência de qualquer outro prazo que não o da caducidade e, bem assim, dos diferentes meios de reacção expressamente previstos na lei.

I. Deste modo, nos presentes autos, verificada que foi, e bem, a inidoneidade do meio processual utilizado, restaria a possibilidade de convolação no meio próprio.

J. Esta só seria possível, no entanto, se a petição tivesse sido apresentada em tempo, o que não sucedeu.

K. Pelo que apenas se poderá concluir pela justeza da sentença proferida, ora sindicada, devendo a mesma ser mantida no ordenamento jurídico.

O Ministério Público a fls. 47 emitiu parecer que parcialmente, na parte que se entende mais relevante se destaca:

(…)

2. A Recorrente apresentou junto do Tribunal Tributário de Lisboa, uma “ação para o reconhecimento de direito ou interesse legítimo em matéria tributária”, na qual invoca que não é responsável pelo pagamento da divida exequenda em cobrança na execução fiscal n° 1589201401103768 e apensos, e peticiona que lhe seja reconhecido o direito de não pagar a dívida e o arquivamento dos processos executivos.

O TT de Lisboa considerou que em função do pedido e da causa de pedir o meio processual adequado é a oposição à execução fiscal, verificando-se erro na forma de processo e que sendo inviável a convolação do processo, por à data da sua apresentação já ter decorrido o prazo de 30 dias previsto no artigo 203° do CPPT, há lugar à rejeição da petição inicial.

Decorre das alegações de recurso que a Recorrente não põe em causa que o meio processual adequado em face do pedido formulado na ação é a oposição à execução e que a mesma é intempestiva. Todavia considera que neste caso lhe é possível lançar mão da ação de reconhecimento de direito.

É manifesta a falta de razão da Recorrente. Desde logo porque o direito que invoca à extinção da execução fiscal não é um direito constituído na sua esfera jurídica e nessa medida não pode pedir ao tribunal o seu reconhecimento. O que o Recorrente pretende é que o tribunal declare esse direito, o que é substancialmente diverso.

Por outro lado, a ação de reconhecimento de direito não constitui meio processual sucedâneo ou alternativo aos outros meios processuais e que possa ser utilizado quando já não é possível lançar mão do meio processual adequado, por decurso do respetivo prazo. Constituindo um meio processual complementar, o seu uso só é admissível quando outro não assegurar de forma eficaz a tutela efetiva dos direitos e interesses legítimos dos administrados (cfr. neste sentido acórdãos do STA de 11/12/2002, 8/10/2003, 12/11/2003, 14/01/2004 e 06/10/2005, in recursos n 46.283, 525/03, 1237/03, 1698/03, 1125/03 e 607/05, respetivamente).

Ora, atento o pedido e causas de pedir invocados na petição inicial, o meio processual adequado a uma tutela judicial efetiva é sem dúvidas a oposição à execução fiscal, cujo prazo de propositura previsto no artigo 203º do CPPT já havia decorrido aquando da apresentação da petição. Ou seja, o Recorrente tinha ao seu dispôr um meio processual para fazer valer os seus direitos e interesses legítimos, mas deixou decorrer o respetivo prazo sem lançar mão da respetiva ação.

E como se deixou exarado no acórdão do Tribunal Constitucional nº 435/98 (in DR, II Série, de 10/12/98, p. 17477):

“9. O legislador constitucional pretendeu assim criar, no quadro da justiça administrativa, um modelo garantístico completo, de forma a facultar ao administrado uma tutela jurisdicional adequada sempre que esteja em causa um interesse ou direito legalmente protegido.

Porém, não pode afirmar-se que o legislador constitucional tenha pretendido uma duplicação dos mecanismos contenciosos utilizáveis. Com efeito, o que decorre do nº 5 do artigo 268° da Constituição é que qualquer procedimento da Administração que produza uma ofensa de situações juridicamente reconhecidas tem de poder ser sindicado jurisdicionalmente. E nesta total abrangência da tutela jurisdicional que se traduz a plena efectivação das garantias jurisdicionais dos administrados.

Mas já não se enquadra necessariamente nesta ideia de total garantia jurisdicional uma duplicação ou alternatividade de meios processuais de reacção a uma dada actuação da administração. Na verdade, não decorre do n.º 5 do artigo 268° da Constituição a exigência da admissibilidade da acção para o reconhecimento de um direito quando o particular possa interpor recurso de anulação, precisamente porque este mecanismo processual se mostra adequado à tutela do seu direito, pretensamente lesado pela actuação da Administração (estará assim assegurada a plenitude da garantia jurisdicional dos administrados, por via do recurso de anulação)”.

Entendemos, desse modo, que a interpretação que a sentença recorrida fez do disposto no artigo 145º do CPPT não padece do vício de inconstitucionalidade que lhe é assacado pela Recorrente.

Em face do exposto, afigura-se-nos que bem andou o Mmo. Juiz “a quo” ao rejeitar liminarmente a ação, cuja decisão deve ser confirmada e o recurso ser julgado improcedente.

2- Fundamentação

A decisão que se recorre tem o seguinte conteúdo que se apresenta por extracto:

A………….., como NIF …………., m. id. a fl. 31, vem deduzir a presente acção para reconhecimento de um direito ou interesse legítimo em matéria tributária, ao abrigo do disposto no artigo 145.°, nº 1, do CPPT, pedindo que “deve a presente acção ser dada por procedente, por provada e, em consequência:

a) Deve ser reconhecido à A o direito a não pagar as quantias em dívida, a que se referem os processos pendentes e cuja apensação aqui se requer;

b) Devem ser arquivados todos os processos que correm contra a A., emergentes da falta de pagamento de portagens por circulação do veículo ……….., ocorridas após 4.2.2012;

c) Deve ser atribuído aos autos efeito suspensivo das execuções pendentes, com dispensa de prestação de garantia”.

Mais requerendo “a apensação dos processos fiscais com os números 1589 2015 0109 2154 e 1589 2015 0100 9389, por serem emergentes do mesmo facto essencial”.

(…)

“Ora, verifica-se à evidência a impropriedade do meio processual utilizado para assegurar a tutela plena, eficaz e efectiva dos direitos peticionados.

A própria Requerente reconhece na p. i. que tinha ao seu dispor a oposição à execução, nos termos do disposto no artigo 204.°, n.º 1, alínea b) do CPPT, que se afigura o meio próprio para aferir da invocada sua (i)legitimidade para os termos da execução, mas que deixou ultrapassar o prazo para deduzir oposição nos autos de execução.

Deveria tal meio ter sido utilizado em tempo e em detrimento da presente acção, atenta a característica de complementaridade da acção para reconhecimento de um direito ou interesse legítimo em matéria tributária, prevista no artigo 145°, nº 3, do CPPT, sob pena de desrespeito pelos prazos peremptórios e de caducidade (que, in casu, se mostram ultrapassados sem qualquer justificação) e pelo princípio da certeza e segurança jurídica decorrente do princípio do Estado de Direito previsto no artigo 2.º da CRP.

Isto, sem que se possa considerar o caso em concreto da Requerente e a especificidade da sua situação económico-financeira.

Se assim não fosse, alargar-se-ia o uso da acção para reconhecimento de um direito ou interesse legítimo em matéria tributária em termos que o legislador não acolhe.

Assim sendo e não havendo lugar a convolação, decide-se, ao abrigo do disposto nos artigos 193.° e 196.º do CPC, aplicáveis ex vi artigo 2.º, alínea e), do CPPT e com dispensa do contraditório por manifestamente desnecessário (cf. artigo 3.°, n.º 3, do CPC, aplicável ex vi artigo 2.°, alínea e), do CPPD, rejeitar liminarmente a p. i.”

(…)

DECIDINDO NESTE STA:

A questão que se coloca a este Tribunal é a de saber se enferma de erro de julgamento a decisão de 1ª Instância que indeferiu liminarmente a petição apresentada contra a Autoridade Tributária e Aduaneira consistente em “acção para o reconhecimento de um direito ou interesse legítimo em matéria tributária”-.

O STA tem vindo a afirmar que de acordo com o disposto no nº 3 do art. 145º do CPPT, a acção para o reconhecimento de um direito ou interesse legítimo em matéria tributária apenas pode ser proposta «sempre que esse meio processual for o mais adequado para assegurar uma tutela plena, eficaz e efectiva do direito ou interesse legalmente protegido.» (por todos o ac. deste STA de 21/05/2014 tirado no recurso nº 0737/13 disponível no site da DGSI).

E, como aponta o Cons. Jorge Lopes de Sousa, (Código de Procedimento e de Processo Tributário, anotado e comentado, 6ª ed., 2011, Vol. I pp. 491/495).

Sobre o alcance e objecto das acções para reconhecimento de um direito ou interesse legítimo (ARD), em articulação com os restantes meios contenciosos, apontam-se a teoria do alcance mínimo (a ARD é meio residual quando não exista, em abstracto, outro meio à disposição do interessado para obter uma tutela eficaz da sua posição jurídica); a teoria do alcance médio (a ARD constitui meio complementar dos outros meios processuais, a utilizar em certas situações, designadamente, inexistência de acto administrativo); teoria do alcance máximo (a ARD é admissível como um instrumento de tutela plena, a utilizar sempre que o contencioso de anulação ou outros meios, mesmo complementados com a execução de julgados, não forneçam em concreto ao particular uma protecção máxima, designadamente tendo em conta as respectivas deficiências, nomeadamente, sempre que não pudesse ser interposto recurso contencioso por inexistência de acto lesivo; sempre que, sendo o recurso contencioso possível, a propositura da acção se revelasse vantajosa; quando o particular tivesse deixado passar o prazo do recurso contencioso, em caso de erro desculpável ou para obter o reconhecimento de efeitos jurídicos não abrangidos pelo caso decidido).

Sobre esta matéria, cfr. Marta Rebelo, A tutela jurisdicional efectiva e os poderes de pronúncia do juiz em sede de acção para reconhecimento de um direito ou interesse em matéria fiscal - a teoria do alcance médio, in Fiscalidade, 13/14, Janeiro/Abril de 2003, pp. 27 a 38.

Bem como Vieira de Andrade, (A Justiça Administrativa, 2ª ed., 1999, pp.131 e ss.) embora relativamente à interpretação da norma idêntica que constava do nº 2 do art. 69º da LPTA, não tenha havido unanimidade, nem na doutrina, nem na jurisprudência da Secção de Contencioso Administrativo do STA, já, no âmbito tributário, a jurisprudência do STA tem vindo a aceitar que a acção para reconhecimento de um direito ou interesse legítimo em matéria tributária é um meio processual complementar, apenas devendo ser proposta quando os restantes meios contenciosos não assegurem uma tutela efectiva dos direitos e interesses legítimos dos administrados [(cfr. os acs. desta Secção do Contencioso Tributário, de 11/12/2002, proc. nº 46283; de 8/10/2003, proc. nº 525/03; de 12/11/2003, proc. nº1237/03; de 14/1/2004, proc. nº 1698/04 ; de 6/10/2005, proc. nº 607/05; de 17/10/2012, proc. nº 0295/12, bem como o de 16/10/2013 (Pleno), também proferido nesse mesmo proc. nº 0295/12].

O erro na forma do processo, nulidade decorrente do uso de um meio processual inadequado à pretensão de tutela jurídica formulada em juízo, afere-se pelo pedido e não pela causa de pedir, conquanto esta possa ser utilizada como elemento de interpretação daquele, quando a esse respeito existam dúvidas”, (cfr., entre outros, o acórdão datado de 05 de Novembro de 2014, recurso n.º 01015/14).

E, no caso, vistas as suas especificidades (designadamente o alegado em 11 da petição inicial) diz a sentença recorrida, e bem, através de fundamentação que se acompanha, que não pode a recorrente intentar a acção para reconhecimento de um direito ou interesse legítimo em matéria tributária, pois que “verifica-se à evidência a impropriedade do meio processual utilizado para assegurar a tutela plena, eficaz e efectiva dos direitos peticionados.

A própria Requerente reconhece na p. i. que tinha ao seu dispor a oposição à execução, nos termos do disposto no artigo 204.°, n.º 1, alínea b) do CPPT, que se afigura o meio próprio para aferir da invocada sua (i)legitimidade para os termos da execução, mas que deixou ultrapassar o prazo para deduzir oposição nos autos de execução”.

É exacto que a (im)propriedade do meio deve ser aferida em função do direito que se pretende fazer valer e não pelo prazo que se deixou ou não exceder.

Entender de outro modo tornaria completamente inútil a existência de qualquer outro prazo que não o da caducidade e, bem assim, dos diferentes meios de reacção expressamente previstos na lei.

Deste modo, nos presentes autos, verificada que foi, e bem, a inidoneidade do meio processual utilizado, restaria a possibilidade de convolação no meio próprio, que no caso não é possível, uma vez que a petição de oposição não foi apresentada tempestivamente.

Acresce referir que o artigo 145º do CPPT não padece, a nosso ver, do vício de inconstitucionalidade que lhe é assacado pela Recorrente pelas razões aduzidas no parecer do Mº Pº que fazemos nossas e para o qual se remete. O mesmo parecer é também eloquente na afirmação do carácter meramente complementar da acção intentada pela recorrente relativamente aos meios previstos no contencioso tributário o que implica que tendo ao seu dispor como tinha no caso dos autos o meio de oposição à execução fiscal não podia deixar passar os prazos para a sua dedução pretendendo agora interpor acção para reconhecimento de um direito em matéria tributária que se fosse admissível lhe permitiria recuperar prazos peremptórios que não observou. Ora, é exacto que o direito que invoca à extinção da execução fiscal não é um direito constituído na sua esfera jurídica e nessa medida não pode pedir ao tribunal o seu reconhecimento. Só pela via da oposição à execução fiscal que não intentou podia obter tal reconhecimento verificando-se agora, como supra se referiu, a impossibilidade de proceder à convolação.

Pelo exposto e uma vez que ocorre efectivo erro na forma de processo utilizada, a decisão recorrida que assim considerou e expressou existir impossibilidade legal de convolação do processo na forma adequada tendo indeferido liminarmente a petição inicial é de manter.

4- DECISÃO

Nestes termos, acorda-se em, negar provimento ao recurso, e em confirmar a decisão recorrida.

Custas a cargo da recorrente.

Lisboa, 25 de Outubro de 2017. – Ascensão Lopes (relator) – Ana Paula Lobo – Casimiro Gonçalves.