0301/14.0BEBRG 01478/17 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Os tribunais, excepcionados os casos em que estão legalmente impedidos de o fazer, não só podem, como devem reapreciar o julgamento de facto realizado pela Administração em toda a sua extensão, ou seja, devem reapreciar todos os elementos de prova que foram produzidos nos autos.

II- Nesta sua tarefa, os tribunais não devem autolimitar-se ao ponto de só intervirem no julgamento de facto realizado pela Administração quando estejam perante erros manifestos ou grosseiros.

Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

I- Relatório

1. A……………, devidamente identificada nos autos, recorre para este Supremo Tribunal do acórdão do TCAN, de 07.07.2017, que negou provimento ao recurso por si interposto e manteve a decisão da 1.ª instância.

Na origem do recurso interposto para o TCAN esteve uma decisão do TAF de Braga, de 27.09.2016, que julgou parcialmente procedente a acção por ela intentada, condenando a R. à emissão de novo acto administrativo, desta feita com a observância da devida audição da A., ora recorrente.

Na presente acção administrativa especial de condenação à prática de acto devido, a. peticiona na correspondente p.i. a condenação da “entidade demandada a, no prazo de 10 dias, praticar o acto administrativo consubstanciado na inscrição da A. na OTOC, sob pena de aplicação de sanção pecuniária compulsória aos membros do seu conselho directivo”.

2. Inconformada, a., ora recorrente apresentou alegações, concluindo do seguinte modo (cfr. fls. 382-422 – paginação SITAF):

“1. O objecto do presente recurso preenche os pressupostos previstos no art. 150º do CPTA para permitir a sua admissão e julgamento pelo Supremo Tribunal Administrativo.

2. Com efeito, nele se discute uma questão de importância jurídica fundamental, consubstanciada na definição dos poderes de controlo jurisdicional dos Tribunais Administrativos relativamente aos juízos efetuados sobre a prova no procedimento administrativo por parte da Administração Pública.

3. Trata-se de questão delicada que extravasa em muito os limites do caso concreto dos autos, sendo susceptível de se colocar perante a jurisdição numa multiplicidade de litígios.

4. Por outro lado, o presente recurso constitui o último troço de um caminho das pedras que a recorrente vem percorrendo desde 1998, e que visa alcançar o seu legítimo direito ao exercício da profissão, uma vez que preenche, de facto e materialmente, os requisitos para a inscrição na OTOC, hoje OCC, previstos no art. 1º da Lei nº 27/98.

5. Neste contexto e considerando a influência da decisão na vida da recorrente, é imperativo reconhecer que o recurso deve ser admitido também devido à sua importância social.

6. Por fim, o recurso mostra-se ainda imprescindível para assegurar uma melhor aplicação do direito, na medida em que o Acórdão recorrido incorpora uma interpretação dos poderes do Tribunal em matéria de apreciação dos juízos sobre a prova produzidos no procedimento pela Administração incompatível com o princípio da tutela jurisdicional efectiva e com o contencioso administrativo de um Estado de Direito Democrático do Séc. XXI.

7. O acto administrativo que recusou, novamente, a inscrição da ora recorrente é a expressão da assumida resistência da entidade demandada em dar cumprimento a uma Lei da República (Lei nº 27/98, de 3 de Junho), já que depois de ter “inventado” um regulamento elegendo como meio de prova único dos requisitos de inscrição ali previstos a assinatura das declarações fiscais, após a anulação da recusa inicial com tal fundamento, reincidiu, recusando apreciar outros meios de prova e só após condenação em processo executivo e ameaça de sanção pecuniária compulsória acedeu à audição das testemunhas.

8. Mas esta diligência foi uma mera formalidade, já que a decisão de recusa da inscrição estava, de há muito, pré-determinada e a deliberação aqui impugnada limitou-se a fingir que apreciava os depoimentos prestados, fazendo uma apreciação, incompleta, truncada e preconceituosa do seu conteúdo, tendente ao indeferimento da inscrição da A., que estava previamente decidida, como os antecedentes bem demonstram.

9. O acto impugnado adopta um conceito de responsabilidade directa que equivale materialmente à restrição probatória julgada ilegal pelas decisões judiciais juntas como Documentos 1 e 2 com a p.i., na medida em enuncia que tal conceito demanda que se trate da pessoa a quem a Administração fiscal interpela em caso de irregularidade.

10. A Administração Tributária só pode interpelar como interlocutor quem assine as declarações fiscais dos contribuintes, já que de outra forma não poderia conhecer a identidade do responsável directo pela contabilidade.

11. Ou seja, o acto impugnado adopta, materialmente, a mesma restrição probatória julgada ilegal pelas decisões judiciais referidas, pois continua, na prática, a exigir a assinatura das declarações para prova da responsabilidade directa pela contabilidade.

12. O acto em causa envolve, assim, uma violação do caso julgado que dimana das referidas decisões judiciais, sendo nulo, nos termos dos arts. 133º, nº 1, al. h) do CPA e 158º, nº2 do CPTA.

13. Ao assim não considerar, julgando antes cumprido o caso julgado que dimana das decisões do TAF Porto (DOC.1 junto com a p.i.) e do STA (DOC. 2 junto com a p.i.) o Acórdão recorrido viola os arts. 173º, nº 1 e 158º, nº 2 do CPTA e o art. 133º, nº 1, al. h) do CPA (de 1991).

14. O Acórdão recorrido expressa um entendimento segundo o qual estaria vedado ao Tribunal sindicar a apreciação da prova produzida no procedimento plasmada no acto impugnado, exceptuando nos casos de erro grosseiro, crasso ou palmar.

15. Aliás, esta interpretação plasmada no Acórdão recorrido dos poderes de cognição do Tribunal e portanto do art. 3º do CPTA é manifestamente inconstitucional, por violação do princípio da tutela jurisdicional efectiva consagrado nos arts. 20º e 268º, nº 4 da CRP.

16. Como a doutrina e a jurisprudência reconhecem de forma inequívoca, a apreciação da prova em sede procedimental constitui uma actividade materialmente idêntica à desenvolvida pelos Tribunais, que obedece exactamente às mesmas regras e princípios e visa um único e mesmo objectivo: o apuramento da verdade e o carreamento dos factos (verídicos) necessários à decisão.

17. Ao contrário do que decidiu o Acórdão recorrido, não existe qualquer obstáculo legal ou constitucional a que o Tribunal possa e deva sindicar a forma e a correcção (ou a incorrecção) da apreciação probatória efectuada pela Administração.

18. Deverá, pois, este venerando Tribunal revogar o Acórdão recorrido e sindicar a valoração da prova contida no acto impugnado, em cumprimento do princípio da tutela jurisdicional efectiva.

19. Sendo certo que uma apreciação isenta e intelectualmente honesta dos depoimentos testemunhais prestados concluirá, inevitavelmente, que o acto impugnado incorre em erro manifesto de apreciação na valoração da prova testemunhal efectuada e vício de erro sobre os pressupostos de facto ao não considerar demonstrados os factos alegados pela A., ora recorrente, no procedimento, designadamente a responsabilidade directa por contabilidade organizada durante os anos de 1991 e 1992.

20. O depoimento prestado no procedimento pela testemunha ……………………… e o documento apresentado por esta (Cfr. p.a.i.) demonstram inequivocamente que a., ora recorrente, foi responsável directa pela contabilidade organizada da sociedade comercial …………………, Lda. durante os anos de 1991 e 1992.

21. O depoimento prestado no procedimento pela testemunha ………………. (Cfr. p.a.i.) demonstra inequivocamente que a., ora recorrente, foi responsável directa pela contabilidade organizada da sociedade comercial …………, Lda. durante os anos de 1991 e 1992.

22. Os depoimentos prestados no procedimento pelas testemunhas ………………. e …………………. (Cfr. p.a.i.) demonstram inequivocamente que a., ora recorrente, foi responsável directa pela contabilidade organizada da sociedade comercial ……………., Lda. durante o ano de 1992.

23. Os depoimentos de …………… e ………….. demonstram inequivocamente que a. foi responsável pela contabilidade organizada da sociedade comercial ……………, Lda. durante o ano de 1992.

24. Caso este Venerando Supremo Tribunal entenda que a questão não cabe no recurso de revista, deverão os autos baixar para que o TCA Norte proceda à apreciação plena da prova produzida no procedimento e no caso de considerar que a análise do p.a.i. é insuficiente para a prova dos factos alegados e consequente demonstração dos aludidos vícios, o que não se admite, ordene, nos termos do art. 149º, nº 2 do CPTA, a produção de prova testemunhal requerida, à cautela, com a p.i.

25. Apreciada a prova produzida constante do p.a.i. designadamente os depoimentos testemunhais atrás mencionados, o Tribunal, além de considerar procedentes os vícios do acto atrás referidos, tem inevitavelmente de concluir que a., ora recorrente, foi, efectivamente, responsável pela contabilidade organizada, de várias empresas nos anos de 1991, 1992, 1993 e 1994.

26. Ou seja, a., ora recorrente, demonstra ter sido responsável directa pela contabilidade organizada, nos termos do POC, de várias entidades durante três anos, seguidos ou interpolados, entre 1 de Janeiro de 1989 e a publicação do Decreto-Lei n.º 265/95, de 17 de Outubro, preenchendo os requisitos de inscrição previstos no art. 1º da Lei nº 27/98, de 3 de Junho.

27. Sendo assim, a entidade demandada, ora recorrida, está legalmente vinculada a aceitar a inscrição da A., ora recorrente, não lhe restando qualquer margem de discricionariedade.

28. Pelo que se impõe condenar a entidade demandada, ora recorrida, à prática do acto de inscrição da A., ora recorrente, na Ordem dos Contabilistas Certificados, no prazo de 10 dias, nos termos dos arts. 66, nº 1 e 71º, nº 1, parte final do CPTA, conforme havia sido peticionado.

29. A menos que este Venerando Tribunal entenda ser de ordenar a baixa dos autos ao TCA Norte, caso em que este segmento do recurso, relativo à condenação à prática do acto devido não poderá ser apreciado, devendo ser, posteriormente, reapreciado por aquele Tribunal”.

3. A entidade recorrida, devidamente notificada, não apresentou contra-alegações.

4. Por acórdão deste Supremo Tribunal [na sua formação de apreciação preliminar prevista no n.º 1 do artigo 150.º do CPTA], de 25.01.2018, veio a ser admitida a revista, na parte que agora mais interessa, nos seguintes termos:

“(…)

«In casu», a recorrente veio a juízo impugnar o acto que – já em execução de anterior julgado

anulatório – indeferiu o seu pedido, que remonta a 1998, de inscrição na OTOC. O TAF anulou o acto por preterição do direito de audiência; mas julgou improcedentes os vários vícios de fundo que a autora arguira – e em que avultava o errado julgamento de facto que a OTOC extraíra da prova testemunhal e documental produzida a propósito dos factos caracterizadores dos requisitos da inscrição.

Ora, também o TCA recusou este vício, alegando não haver, no questionado julgamento «de factis», um qualquer erro crasso, grosseiro ou palmar que justificasse a interferência judicial.

A revista ataca o aresto recorrido neste ponto – e ainda noutros. E a «quaestio juris» que ali se nos depara é relevante – consistindo em saber qual o âmbito do controle judicial recaído sobre os juízos administrativos de apreciação de provas.

Para além da importância do assunto, que é repetível e merecedor de clarificação, deve dizer-se que o critério usado pelo TCA – o qual limitou fortemente os seus poderes cognitivos – não apresenta uma óbvia plausibilidade. Convém, portanto, que se proceda a uma reanálise do assunto, pormenor que também justifica o recebimento da revista”.

5. O Digno Magistrado do Ministério Público, notificado nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 146.º do CPTA, não emitiu qualquer parecer.

6. Colhidos os vistos legais, vêm os autos à conferência para decidir.

II- Fundamentação

1. De facto:

Remete-se para a matéria de facto dada como provada no acórdão recorrido, a qual aqui se dá por integralmente reproduzida, nos termos do artigo 663.º, n.º 6, do CPC.

2. De direito:

2.1. Cumpre apreciar as questões suscitadas pela ora recorrente – delimitado que está o objecto do recurso apresentado pelas conclusões das alegações –, que têm que ver com erros de julgamento de direito imputados ao acórdão recorrido, relacionados os mesmos, fundamentalmente, com duas específicas questões: a da “definição dos poderes de controlo jurisdicional dos Tribunais Administrativos relativamente aos juízos efetuados sobre a prova no procedimento administrativo por parte da Administração Pública” (conclusão 2.) e a da alegada “violação do caso julgado que dimana das referidas decisões judiciais, sendo nulo, nos termos dos arts. 133º, nº 1, al. h) do CPA e 158º, nº2 do CPTA” (conclusão 12.).

Vejamos se lhe assiste razão.

2.2. Por razões lógicas, será analisada em primeiro lugar a questão da alegada violação do caso julgado, pois que, concluindo-se que houve essa violação, o acto impugnado será considerado nulo.

No que concerne, então, à segunda questão enunciada, não assiste razão à ora recorrente, na medida em que não ocorre violação do caso julgado. Relativamente ao primeiro acto de recusa de inscrição da ora recorrente na OTOC, o mesmo foi judicialmente anulado, porque fundamentado em norma regulamentar ilegal, pois restringia de forma injustificada os meios probatórios ao dispor do titular do direito (questão profusamente tratada na jurisprudência deste STA). Relativamente ao segundo acto de recusa de inscrição, o acto impugnado que se aprecia nos presentes autos, essa recusa não se fundou na mesma norma regulamentar, que não foi convocada, mas em motivos relacionados com a sugerida falta de credibilidade da prova documental e com o maior peso dado ao depoimento de certas testemunhas, ou seja, num determinado juízo de facto realizado pela Administração. Como facilmente se percebe, apenas haveria violação do caso julgado se o novo acto incorresse no mesmo vício, vale por dizer, se o novo acto novamente se fundasse na norma regulamentar que os tribunais (a 1.ª instância e o STA) afastaram na acção administrativa em que foi apreciado o primeiro acto. Ora, a convicção da ora recorrente de que houve uma mera encenação no que respeita à inquirição das testemunhas judicialmente imposta e de que o acto impugnado fundamenta a recusa de inscrição apenas e tão só na dita norma regulamentar mais não é uma suspeição que não logra provar que foi isso que, efectivamente, sucedeu.

Improcede, deste modo, a alegação agora apreciada.

2.3. Relativamente à primeira questão, o acórdão recorrido transcreve um longo excerto da sentença da 1.ª instância em que esta se debruçou sobre a mesma. Após essa transcrição, remata com algumas observações conclusivas que podemos sintetizar em dois aspectos:

(i) Observações sobre os poderes de cognição dos tribunais administrativos em relação aos actos administrativos praticados no exercício pela Administração da denominada “discricionariedade técnica”. Aí se diz, entre outras coisas, o seguinte (citando um acórdão do TCAN): “«Só em casos extremos é que o tribunal pode imiscuir-se no exercício da discricionariedade técnica da Administração, anulando os correspondentes atos administrativos com fundamento em erro manifesto de apreciação. Para que ocorra um erro manifesto de apreciação, é indispensável que o acto administrativo assente num juízo de técnica não jurídica tão grosseiramente erróneo que isso de torne evidente para qualquer leigo»”;

(ii) Observações sobre os poderes do tribunal de apelação em relação ao julgamento de facto levado a cabo pela decisão recorrida. Pode ler-se no acórdão recorrido: “Ao contrário do invocado, não se reconhece pois que a decisão recorrida tenha incorrido em qualquer erro nos pressupostos de facto subjacentes, uma vez que não se detectaram quaisquer erros crassos, grosseiros, ou palmares passíveis de legitimar a sua intervenção corretiva”.

O problema que de imediato cumpre apreciar e decidir nesta sede prende-se com o primeiro aspecto acima identificado.

O que desde logo se verifica é que tanto o acórdão recorrido como a sentença da 1.ª instância incorrem em grave erro de direito. Basicamente, o que sucede é que, tanto a sentença da 1.ª instância, convocando o princípio da livre apreciação da prova, como o acórdão recorrido, convocando o exercício dos poderes discricionários pela Administração, se demitem dos seus poderes de controlo relativamente à decisão da matéria de facto que sustenta o acto impugnado. Ambos partem da ideia, errada, de que a Administração possui uma prerrogativa de apreciação da prova produzida em procedimento administrativo que consideram ser praticamente exclusiva e absoluta, apenas restando aos tribunais um papel residual e secundário para os casos extremos de erros grosseiros. Mas não é manifestamente assim. Um dos fundamentos de uma decisão justa é ela assentar, na medida do possível, nos factos tal como eles ocorreram na realidade. Ora, para alcançar essa verdade dos factos, os tribunais têm de dedicar tempo e cuidado à reconstituição dos factos objecto do processo, não devendo aderir acriticamente à versão da realidade dos factos de uma ou de outra das partes, ainda que uma delas seja a Administração. É que, se é verdade que o artigo 607.º, n.º 5, do CPC (aqui aplicável ex vi dos artigos 1.º e 140.º do CPTA) consagra o princípio da livre a apreciação da prova, não há que interpretar este princípio como conferindo ao julgador uma liberdade ilimitada de apreciação da prova, a qual incluiria a decisão de, pura e simplesmente, não a controlar – bastando, desde logo, para chegar a esta conclusão a leitura integral do mencionado n.º 5 –; e, sobretudo, não há que confundir este princípio com a questão do exercício de poderes discricionários por parte da Administração. O mau uso ou não uso que, in casu, as instâncias fizeram dos seus poderes de controlo da matéria de facto que sustentou o acto impugnado corresponde, além do mais, a uma visão nada consentânea com um Estado de Direito e com a protecção dos administrados, indesmentível valor constitucional. Mas vejamos mais concretamente o que está em causa nos presentes autos.

A ora recorrente produziu prova documental e testemunhal para comprovar que nos anos de 1991 e 1992 foi responsável directamente pela contabilidade organizada de várias empresas que menciona. O acto impugnado apontou alguns aspectos constantes dos documentos apresentados que constituem motivo de alguma perplexidade, o que, depreende-se levou à sua desconsideração. Pelo que, no confronto entre depoimentos de distintas testemunhas arroladas, nuns se dando conta de que a ora recorrente organizou de forma directa a contabilidade organizada de certas empresas e noutros se apontando em sentido diverso, a Administração deu mais peso a uns do que a outros. Ou seja, a Administração afastou prova documental com base em mera impressão ou intuição e assentou a sua decisão em prova testemunhal – prova sujeita ao modelo da livre apreciação (excepto na parte em que constituam confissão) –, que é apenas prova bastante que cede perante contraprova (cfr. arts. 346.º e 396.º do CC e 495.º a 526.º do CPC), sem que seja minimamente claro por que razão deu mais peso a certas testemunhas em detrimento de outras. Em face deste cenário que fizeram as instâncias? Adoptando uma postura de autocontenção que não encontra arrimo na lei, entenderam que pouco ou nada há a fazer em termos de controlo da matéria de facto tal como fixada pela Administração, justificando esta sua posição em distintos argumentos, nenhum deles convencendo enquanto razão justificativa de uma tal tese restritiva.

Em suma, os tribunais, excepcionados os casos em que estão legalmente impedidos de o fazer, não só podem, como devem reapreciar o julgamento de facto realizado pela Administração em toda a sua extensão, ou seja, devem reapreciar todos os elementos de prova que foram produzidos nos autos. Não aceitar isto equivale a deixar os particulares nas mãos da Administração, assim se esvaziando ou mesmo privando de sentido o direito de acesso à justiça e aos tribunais, constitucionalmente consagrado no artigo 20.º da CRP.

Dito isto, e em face de todo o exposto, deve proceder a alegação da ora recorrente quanto a este específico aspecto, ficando nós dispensados de apreciar as observações indicadas em ii), nos termos do n.º 2 do artigo 608.º do CPC, aqui aplicável ex vi dos artigos 1.º e 140.º do CPTA. E isto, porque devem os autos baixar ao TCAN para efeitos de reapreciação da prova produzida nos autos, devendo justificar-se de forma cabal a razão por que é dada maior credibilidade a determinada prova. Não obstante, e para que o TCAN se possa focar na questão que realmente é colocada nos presentes autos, cabe sublinhar que não está propriamente em causa no caso vertente a questão dos limites de controlo da denominada “discricionariedade técnica” e nem a questão se prende com os poderes de controlo do TCA sobre a decisão de facto prolatada pelo tribunal de 1.ª instância.

2.4. Em virtude do acabado de expor, torna-se desnecessário apreciar a alegada violação do princípio da tutela jurisdicional efectiva, princípio chave de um Estado de Direito (cfr. art. 608.º, n.º 2, do CPC, aplicável ex vi dos arts. 1.º e 140.º do CPTA).

III- Decisão

Nos termos e com os fundamentos expostos, acordam os Juízes da Secção de Contencioso Administrativo em conceder provimento ao presente recurso, revogar o acórdão recorrido com excepção do juízo objecto de análise sob o ponto 2.2., devendo os autos baixar ao TCAN para os efeitos determinados.

Custas a cargo da recorrida.

Lisboa, 29.10.2020

A presente decisão foi adoptada por unanimidade pelos Senhores Conselheiros Maria Benedita Urbano (Relatora), Jorge Artur Madeira dos Santos e Carlos Carvalho, e vai assinada apenas pela Relatora, com o assentimento (voto de conformidade) dos Senhores Conselheiros adjuntos, de harmonia com o disposto no artigo 15-A (Recolha de assinaturas dos juízes participantes em tribunal colectivo) do DL n.º 10-A/2020, de 13.03 – preceito introduzido pelo DL n.º 20/2020, de 01.05.