01499/13 - Supremo Tribunal Administrativo

Acordam na 1.ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo: A…………, SA, veio interpor esta revista do acórdão do TCA-Sul que, revogando anterior decisão proferida pelo TAF de Almada, julgou improcedente a acção administrativa especial dos autos, em que é demandada a B…………, SA A recorrente findou a sua minuta de recurso oferecendo as seguintes conclusões: O presente recurso de revista justifica-se, nos termos do Artigo 150°, nº 1 do CPTA, pela necessidade de melhor aplicação e concatenação de diversos regimes legais e institutos jurídicos, tais como, o regime geral de afixação de publicidade e do actual regime jurídico relativo ao domínio público rodoviário. Esta necessidade demonstra-se pelo elevado número de decisões que determinaram a anulação de actos praticados pela Recorrida; o Acórdão de 14 de Setembro de 2010, proferido pelo Tribunal a quo no âmbito do Processo nº 06432/10; a sentença que declarou a legalidade do acto da Recorrida e que, entre outros aspectos, vêm concluir a necessidade de resolução desta questão de “jure constituendo”; e o Acórdão recorrido. Acresce o facto de serem matérias que afectam uma larga franja da comunidade e sectores de actividades económicas distintos, pelo que a sua resolução terá grande impacto na sociedade, bem como poderá servir de paradigma de interpretação e decisão em casos futuros, justificam o recurso de revista nos termos e para os efeitos do Artigo 150º, nº 1 do CPTA. A presente revista apresenta, como fundamento a violação de lei substantiva. O Acórdão recorrido entende que o Decreto-Lei nº 13/71 ainda se encontra em vigor na íntegra, apesar das sucessivas alterações legislativas de que foi objecto, fundamentando este entendimento na redacção da Lei n.º 97/88 , com as sucessivas alterações de que foi objecto, nomeadamente as introduzidas pelo Decreto-Lei nº 48/2011 , que não terão afastado o procedimento de licenciamento previsto no Artigo 10°, nº 1, alínea b), do Decreto-Lei nº 13/71, norma que atribuía à JAE, competência para aprovação ou licença relativa à implantação de tabuletas ou objectos de publicidade. Como determina o Artigo 9° , ns.º 1 e 2 do Código Civil , para entender o regime aplicável ao licenciamento de publicidade é necessário interpretar não só a actual legislação, como a evolução legislativa nesta matéria, o que implica a análise das normas constantes do Decreto-Lei nº 13/71, do Decreto-Lei nº 637/76 , da Lei nº 97/88 , do Decreto-lei nº 105/98 e do Decreto-lei n.º 25/2004 . Nos termos conjugados dos Artigos 8°, nº 1, al. f), 10°, nº 1, al. b), 11°, al. c) e 15°, nº 1, j), do Decreto-Lei nº 13/71, prevê-se que a implantação de tabuletas, anúncios ou quaisquer objectos de publicidade, comercial ou não, na área de jurisdição da JAE, depende de licença, o que lhe conferiria competência para cobrar as respectivas taxas. Entender a vigência do Decreto-Lei nº 13/71 no que diz respeito à matéria de competências para licenciamento da publicidade, torna o actual regime jurídico de afixação de publicidade manifestamente incoerente e incompatível, como já apreciado pelo Tribunal a quo no Acórdão de 14 de Setembro de 2010, proferido no âmbito do Processo nº 06432/10. Foi intenção expressa do Decreto-Lei nº 637/76 , através das normas dos Artigos 1° , nº 1, 3º , 4º , nº 3 e 11° , do Decreto-Lei nº 637/76 derrogar as normas constantes dos Artigos 8°, nº 1, al. f), 10°, nº 1, al. b), 11°, al. c) e 15°, nº 1, j), do Decreto-Lei nº 13/71, conferindo à Recorrida uma função meramente consultiva e integrada no âmbito do procedimento de licenciamento que deve decorrer junto da competente Câmara Municipal. Com efeito, com a entrada em vigor do Decreto-Lei nº 637/76 , o licenciamento da publicidade passou a ser da exclusiva competência das Câmaras Municipais, nos termos do artigo 3°, que deveria ser precedido de parecer da JAE, nos termos do artigo 4° , nº 3. Considerando o previsto no Artigo 7° , nº 2, do Código Civil , foi intenção expressa do Decreto-Lei nº 637/76 , como aliás resulta da sua nota preambular, derrogar as referidas normas relativas ao licenciamento de publicidade previstas no Decreto-Lei nº 13/71, conferindo à Recorrida uma função meramente consultiva integrada no âmbito do procedimento de licenciamento que deve decorrer junto da competente Câmara Municipal. Como se mostra, a derrogação das normas constantes dos Artigos 8°, nº 1, al. f), 10°, nº 1, al. b), 11°, al. o) e 15°, nº 1, j), do Decreto-Lei nº 13/71, ocorre com a entrada em vigor das normas constantes dos Artigos 1° , nº 1, 3° , 4° , nº 3 e 11° , do Decreto-Lei nº 637/76 , e não com o regime geral da Lei nº 97/88 - como sustentado pela Recorrente desde a apresentação da p.i.. Acresce que não é fundamento suficiente da existência de um licenciamento cumulativo a entrada em vigor do Decreto-Lei n.º 25/2004 , que alterou o Artigo 15°, do Decreto-Lei nº 13/71, uma vez que esta norma apenas respeita à actualização das taxas aí previstas. O entendimento do Tribunal a quo é manifestamente contrário aos objectivos pretendidos com a publicação do Decreto-Lei nº 48/2011 , constantes do preâmbulo deste diploma; com efeito, este Decreto-Lei não reforça nem determina a existência de um licenciamento cumulativo, pelo contrário, no que diz respeito ao licenciamento de publicidade previsto na Lei nº 97/88 , vai no sentido de o eliminar. Assim, o Acórdão a quo erra na interpretação e na determinação das normas aplicáveis ao presente caso, o que constitui fundamento para o presente recurso nos termos dos artigos 678° , nº 1, e 685°-A , nº 2, als. b) e c) do CPC , aplicáveis ex vi Artigo 140° e 150º, nº 2, do CPTA. No que diz respeito às competências do InIR, o Acórdão recorrido reduziu-as à «supervisão e regulamentação» das infra-estruturas rodoviárias, o que demonstra uma incorreta interpretação de todas as questões e normas jurídicas aplicáveis a esta matéria, sobretudo a sequência legislativa que enquadra o novo paradigma de relacionamento do Estado com o sector rodoviário, constante dos seguintes diplomas: o Decreto-Lei nº 148/2007 , de 27 de Abril, alterado pelo Decreto-Lei nº 132/2008 de 21 de Julho, o Decreto-Lei nº 374/2007 de 7 de Novembro e o Decreto-Lei nº 380/2007 de 13 de Novembro — análise essa que consta da sentença revogada e é posta em causa nas alegações de recurso da Recorrida. Caso se entenda que o Tribunal a quo concluiu implicitamente que as questões tratadas na sentença revogada não têm provimento, sendo essa a razão para que a norma do Artigo 10°, n.º 1 alínea b) do Decreto-Lei nº 13/71, atribua à Recorrida a competência para o licenciamento da publicidade na zona de protecção à estrada - tal entendimento consubstancia as violações à lei substantiva que de seguida se enunciam. O Acórdão recorrido faz uma incorrecta interpretação das normas que procedem à criação do InIR operada pelo Decreto-Lei nº 148/2007 de 27 de Abril, designadamente dos Artigos 2° e 30, nº 3 al. e) e 17°, Desde logo, a entidade que expressamente sucedeu nos poderes ou faculdades anteriormente atribuídos ao Instituto de Estradas de Portugal - designado IEP - foi o InIR, nos termos do Artigo 23°, nº 2 do Decreto-Lei nº 148/2007 A Recorrida sucedeu à EP - Estradas de Portugal, E.P.E., tendo conservado os direitos e obrigações, legais e contratuais que integram a sua esfera jurídica no momento da sua transformação, nos termos do Artigo 20º do Decreto-Lei nº 374/2007 - não se trata, pois, de atribuições e competências. O InIR foi criado pelo Decreto-Lei nº 148/2007 de 27 de Abril, e, desde 2 de Maio de 2007, que tinha a missão de fiscalizar e supervisionar a gestão e exploração da rede rodoviária nacional, passando a Recorrida a funcionar apenas como concessionária da referida rede, conforme exposto no preâmbulo do referido diploma. O Artigo 3°, nº 3, alínea e) deste diploma legal consagra, expressamente, uma norma de atribuição específica ao InIR para o exercício das funções previstas em instrumentos legais respeitantes à rede rodoviária nacional, designadamente no Estatuto das Estradas Nacionais, no Plano Rodoviário Nacional e nos contratos de concessão e subconcessão da infra-estrutura rodoviária; desde logo, inserem-se nessas atribuições as funções de licenciamento previstas no Artigo 10º do Decreto-Lei nº 13/71. Os poderes de supervisão do InIR estão previstos no Artigo 17° do Decreto-Lei nº 148/2007 e no preâmbulo do Decreto-Lei nº 380/2007 , não se resumindo à supervisão da actividade da concessionária, como quer fazer crer o acórdão recorrido. No que respeita à Recorrida, esta passou a deter apenas os poderes que constam do contrato de concessão celebrado com o Estado, conforme Artigo 4º, nº 1 do mencionado Decreto-Lei, aos quais acrescem os poderes de autoridade previstos taxativamente nos Artigos 8° e 10º daquele diploma. Nesta questão, o acórdão recorrido, não só fez uma errada interpretação do objecto da concessão — ao presumir que a zona de protecção à estrada ainda que não esteja prevista no objecto da concessão faz parte do mesmo — como fez uma errada interpretação do conteúdo e alcance dos poderes de exploração atribuídos à concessionária. Fora do quadro da concessão previsto nas Bases aprovadas pelo Decreto-Lei nº 380/2007 , de 13 de Novembro, a Recorrida não detém quaisquer poderes gerais de autoridade, designadamente por via do disposto nos artigos 2° , 4° , nº 1, 8° , n°1, e 10º , ns.º 1 e 2, do Decreto-Lei nº 374/2007 , como concluiu a sentença revogada. O regime jurídico do sector empresarial do Estado - aplicável à Recorrida, por via do Artigo 3° do Decreto-lei nº 374/2007 - prevê que as empresas públicas poderão exercer poderes e prerrogativas de autoridade de que goza o Estado, nos termos do Artigo 14° do Decreto-lei n.º 558/99 , de 17 de Dezembro e em concreto, os poderes de autoridade da Recorrente estão individual e taxativamente consagrados no Artigo 10º do Decreto-Lei nº 374/2007 . No momento da transformação da Recorrida, já o InIR havia assumido as atribuições previstas no Estatuto das Estradas Nacionais e demais instrumentos legais e contratuais, nos quais se incluem necessariamente as funções de licenciamento previstas no artigo 10° do Decreto-Lei n° 13/71, como determina o artigo 3° , nº 3, al. e), do Decreto-Lei 148/2007 . Por outro lado, constitui um importante elemento interpretativo o disposto na Base 33, nº 7, das Bases de Concessão Rodoviária aprovadas pelo Decreto-Lei n.º 380/2007 de 13 de Novembro, a qual remete expressamente para o Concedente - leia-se InIR - a competência para o licenciamento das áreas de serviço. Acresce que, no que diz respeito aos poderes, fins e enquadramento jurídico da Recorrida, nos termos do Artigo 10° , nº 1, do Decreto-Lei nº 374/2007 , são relativos apenas às infra-estruturas rodoviárias nacionais que integrem o estabelecimento da concessão, nos termos do Artigo 4°, nº 1, deste diploma legal e da Base 6 do anexo ao Decreto-Lei nº 380/2007 , ou seja, das vias que integram a Rede Rodoviária Nacional, previstas no PRN 2000, aprovado pelo Decreto-lei nº 222/98 . Os postos de abastecimento de combustíveis objecto dos actos impugnados não fazem parte da infra-estrutura rodoviária concessionada à Recorrida — como resulta da matéria assente, os mesmos encontram-se implantados em propriedade privada — pelo que não pode exercer sobre os mesmos poderes à margem dos definidos pelos termos da concessão, conforme Artigo 4º , nº 1, do Decreto-Lei nº 374/2007 de 7 de Novembro. Inexiste, pois, qualquer norma que atribua competência à Recorrida — nem a mesma é indicada no Acórdão recorrido — pelo que se conclui que os poderes, prerrogativas e obrigações previstos pelas disposições do Decreto-Lei nº 13/71 no que respeita a proibições, a licenciamentos, a autorizações e a aprovações em zona de protecção à estrada, definida no Artigo 3° daquele diploma, competem ao InIR, tal como resulta do acórdão revogado. Nos termos do Artigo 29° , ns° 1 e 2, do CPA , a Recorrida e o Tribunal a quo não podem querer que o acto impugnado nos presentes autos consubstancie uma renúncia ao exercício de competências conferidas ao InIR, designadamente, das que resultam do Artigo 3° , n° 3, alínea e) do Decreto-Lei nº 148/2007 , no que respeita às funções previstas no Estatuto das Estradas Nacionais, no Plano Rodoviário Nacional e nos contratos de concessão e subconcessão da infra-estrutura rodoviária. Acresce que não se pode aceitar que os poderes de licenciamento de publicidade afixada à margem das estradas, justificados por uma questão de segurança de pessoas e bens, possam ser transferidos pelo Estado para uma empresa com escopo lucrativo. Em suma, (i) a Recorrida não é a sucessora do IEP, (ii) não tem a competência para o licenciamento de aposição de tabuletas ou objectos de publicidade, e a cobrança das respectivas taxas, (iii) muito menos na denominada zona de protecção à estrada prevista nos termos dos artigos 1°, 2°, 3° e 10º, 15°, nº 1, alínea j) do Decreto-Lei nº 13/71, de 23 de Janeiro. Na medida em que se considere que o Tribunal a quo analisou implicitamente as normas acima indicadas, o Acórdão recorrido representa, pois, a violação do Artigo 29° , ns.° 1 e 2, do CPA e do Artigo 14° , nº 2, do Decreto-Lei nº 558/99 , bem como, a errada interpretação e aplicação dos Artigos 7° , n°2 e 9° nºs 1 e 2 do Código Civil ; os Artigos 10°, nº 1, b), 11º, 12° e 15°, nº 1, al. j) do Decreto-Lei nº 13/71; os Artigos 1° , 3° e 4° do Decreto-Lei nº 637/76 ; os Artigos 1º , ns.º1, 2 e 3 e 2° , ns.º 1 e 2, da Lei no 97/88 ; os Artigos 2° , 3° , nºs 1, 2, 3º , 16° , 17° , 19° e 23° do Decreto-Lei 148/2007 , os Artigos 4° , 8° , 10° e 13° do Decreto-Lei 374/2007 de 7 de Novembro e da Base 33 das Bases de Concessão aprovada pelo Decreto-Lei nº 380/2007 de 13 de Novembro. Assim, o Acórdão a quo erra na interpretação e na determinação das normas aplicáveis ao presente caso, o que constitui, fundamento para o presente recurso nos termos dos Artigos 678° , nº 1, e 685°-A , nº 2. als. b) e c) do CPC , aplicáveis ex vi Artigo 140° e 150°, nº 2, do CPTA. A recorrida B............ contra-alegou, concluindo do modo seguinte: 1 - A Recorrente A…………, SA, não demonstra qualquer contradição material de julgados ao nível da instância de que se recorre pelo que carece de fundamento formal a admissão da revista; 2 - A Recorrente sabe, mas omite-o, que apenas o Tribunal Administrativo e Fiscal de Almada, e um outro juiz em caso pontual, tem concedido provimento, ao contrário da esmagadora maioria dos Tribunais Administrativos e Fiscais, e Tributários, do nosso País, que têm julgado improcedentes as ações instauradas pelos titulares de Postos de Abastecimento de Combustíveis sobre os atos administrativos proferidos pela B…………, SA da necessidade de apresentação de projeto de publicidade e taxação das autorizações; 3 - A Recorrente não prova qualquer elevada relevância social da matéria, repercussão na vida ou na comunidade dos portugueses, a decisão que a Recorrente advoga servirá num caso concreto, o seu, e possibilitará, ou não, o uso por parte de outras gasolineiras; 4 - Apenas algumas empresas que possuem Postos de Abastecimento de Combustíveis poderão ser afetadas com eventual alteração do já decidido pelos TCAS, TCAN e pelo Supremo Tribunal Administrativo, o que a acontecer implicaria uma alteração da ordem jurídica até agora estabelecida; 5 - A Recorrente, na verdade, pretende conseguir uma alteração do até agora firmemente decidido pelas instâncias administrativas superiores (e a maioria das primeiras instâncias) e para tal tenta lançar mão da espécie de recurso de revista, sem requisitos provados, pelo que deve ser rejeitada a admissão da mesma; 6 - Não merece qualquer espécie de censura o aliás muito douto Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul, ora em apreciação que julga competente a B............, SA; 7 - A utilização da propriedade privada, em termos de publicidade, está sujeita a licenciamento e, no que respeita ás estradas nacionais, vigora ainda na ordem jurídica portuguesa o Decreto-Lei n.º 13/71, de 23 de Janeiro; 8 - O DL 13/71 é uma legislação considerada especial, de proteção à estrada, e submete a aprovação e licenciamento da B............ a implantação de tabuletas ou objectos de publicidade, comercial ou não, numa faixa de 100 m para além da zona non aedificandi respetiva; 9 - Depende da aprovação, ou licença, da B…………, SA, a implantação de tabuletas ou objectos de publicidade, em determinadas condições, legalmente previstas, designadamente, no Decreto-Lei 13/71, que está ainda em vigor e compete à B…………, SA fazer cumprir; 10 - A B............ tem o direito, e até o dever funcional, de exigir a apresentação do processo de publicidade, já instalada ou a instalar, não obstante o dever dos Municípios de requerer o parecer das entidades com jurisdição sobre os locais onde a publicidade é afixada, neste caso, a B............, SA (cfr. n.º 2 do artigo 2.° do DL n.º 97/88 , de 17 de Agosto); 11 - Os poderes da B............, SA respeitam à aprovação e licenciamento da implantação de tabuletas ou objectos de publicidade, comercial ou não, numa faixa de 100 m para além da zona non aedificandi respectiva, contando que não ofendam a moral pública e não se confundam com a sinalização da estrada, bem como ao estabelecimento de postos de abastecimento de combustíveis ou as obras neles a realizar (cfr. o artigo 10° do Decreto-Lei n.º 13/71, de 23 de Janeiro); 12 - A publicidade exibida não é permitida se em contravenção com as disposições legais em vigor (cfr. o n.º 7.6.2.do Despacho de SEOP-XII/92, de 22 de Dezembro, publicado no Diário da República em 22/12/1992); 13 - Já definiu o Supremo Tribunal Administrativo que “as normas legais do DL 13/71, de 23/01 (artºs 10°, 12°, 13°, 15° e 17°) são complementares da Lei n.º 97/88 de 17/08, não se encontrando tacitamente revogadas com a entrada em vigor dessa lei; 14 - No mesmo aresto decidiu, ainda, o STA que “o licenciamento da publicidade é emitido pela Câmara Municipal, que tem de ser precedido de um parecer da EP, E.P.E., quando a publicidade se situa na proximidade de uma estrada nacional, o que significa que aquela entidade não vem licenciar a publicidade mas sim autorizar a sua afixação junto das estradas nacionais, que são campos de aplicação completamente diferentes; 15 – A “...aprovação ou licença concedida pela EP, E.P.E., para afixação de publicidade constante da alínea b) do n.º 1 do artigo 10° do DL 13/71, de 23/01, corresponde ao parecer mencionado no n.º 2 do art.º 2° do DL 97/88 , de 17/08, sendo de carácter vinculativo e obrigatório.” (Acórdão proferido no processo 0243/09, de 25/612009 in www.dgsi.pt e, no mesmo sentido o Acórdão 244/09, da mesma data e também publicado no mesmo site); 16 - Os atos relativos ao licenciamento e à exploração dos postos de abastecimento de combustíveis, assim como à implantação de suportes de publicidade neles devem ser praticados pela recorrente B…………, SA, estando as competências de fiscalização da B............ salvaguardadas pela parte final do artigo 25° do Decreto-Lei n.° 48/2011 , de 1 de Abril; 17 - O InIR - Instituto das Infra-estruturas Rodoviárias IP, criado pelo Decreto-Lei nº 148/2007 , de 27 de Abril, alterado pelo Decreto-Lei n.º 132/2008 , de 21 de Julho (com prevista extinção) tem apenas poderes de supervisão das atividades das concessionárias; 18 - As atividades de gestão e exploração das infra-estruturas rodoviárias, tais como as de execução e conservação, estão a cargo dos concessionários, e da alínea c) do n.° 1 do artigo 13.° do Decreto-Lei 374/2007 “constitui receita da B............ o produto das taxas, emolumentos e outras receitas cobradas por licenciamentos, aprovações e atos similares e por serviços prestados no âmbito da sua actividade”; 19 - No objeto da B............, SA, integra-se a “exploração” da rede rodoviária nacional, na qual se incluem os actos de licenciamento, nomeadamente de suportes publicitários (cfr. n.º 1, do artigo 4.° do DL 374/2007 ); 20 - Não existe serviço do InIR a quem compita praticar o acto impugnado, como resulta da Portaria n.º 546/2007 , de 30 de Abril e do rol de entidades previstas no Decreto-Lei n.º 48/2011 , de 1 de Abril, que institui o denominado licenciamento zero, não consta o InIR mas sim a B…………, SA; 21- A atuação da B…………, SA, a Concessionária Nacional estatal, de autorização, em relação a publicidade visível das estradas nacionais do PRN2000 é própria, e não incidental ou sub-procedimental, em face do administrado, qualquer que seja a relação entre o mesmo e os Municípios; 22- Os Municípios portugueses, para licenciarem publicidade na sua área de intervenção têm obrigatoriamente de obter parecer da B............, SA mas se licenciarem sem tal autorização ou no caso de a publicidade estar na zona da estrada sem licença ou aprovação, a B............, SA, em fiscalização apurando a ilegalidade tem poderes de Estado para retirar a ilegal publicidade ou ordenar ao seu autor que apresente o projeto devido e pague as taxas legais definidas para a área de exposição do anúncio e seus suportes; 23 - O tribunal a quo ao decidir como decidiu fez errada interpretação e aplicação do disposto no artigo 10º, n.º 1, alínea h,) e do artigo 15º n.º 1, alínea j), ambos do DL n.º 13/71 de 23 de janeiro; do artigo 1º e 2º da Lei n.º 97/88 , de 17 de Agosto; do artigo 6º do Decreto-Lei n.º 105/98 , de 24 de Abril; do Decreto-Lei n.º 148/2007 , de 27 de Abril; do Decreto-Lei n.º 374/2007 , de 7 de Novembro, e das Base 2 e 33 do contrato de concessão publicado em anexo ao DL n.º 380/2007 , de 13 de Novembro. 24 - A atuação de fiscalização, aviso para a entrega de projeto de publicidade, taxas e, ou, a remoção de publicidade já instalada à revelia da B…………, SA tem a natureza de processo administrativo próprio e não de subprocedimento camarário ou de índole meramente municipal; 25- Os serviços da B……….., SA, têm a sua estrutura orgânica aprovada pelo Estado, na qual existem serviços de licenciamento que atuam, têm o poder/dever de o fazer, sobre a publicidade existente à margem das estradas nacionais do PRN2000; 26- O Venerando Tribunal Central Administrativo Sul tem julgado como legal o ato administrativo da B............, SA do pedido de apresentação do projeto de publicidade a instalar ou instalada à margem, ou visível, das Estradas Nacionais. 27- O Supremo Tribunal Administrativo também julga legal a atuação da B…………, SA, reconhecendo nesta o direito de liquidar taxas por publicidade exibida nos Postos de Abastecimento de Combustíveis. A revista foi admitida pelo acórdão deste STA de fls. 413 e ss., da responsabilidade da formação a que alude o art. 150º, n.º 5, do CPTA. O Ex.º Magistrado do MºPº junto deste STA emitiu douto parecer no sentido de se dar provimento ao recurso e se julgar procedente a acção dos autos. A recorrida pronunciou-se no processo, a fls. 430 e s., contra a posição do MºPº. A matéria de facto pertinente é a dada como provada no acórdão recorrido, a qual aqui damos por integralmente reproduzida – como ultimamente decorre do art. 713º , n.º 6, do CPC anterior, ainda aplicável nesta revista. Passemos ao direito. Através da acção administrativa especial dos autos, interposta no TAF de Almada, a recorrente A………… acometeu o despacho praticado pelo Director da Delegação Regional de Aveiro da entidade demandada, no segmento em que lhe ordenou que, «no prazo de trinta dias úteis», apresentasse um projecto para legalização da publicidade instalada num determinado posto de abastecimento de combustíveis. A autora considerou que o acto impugnado é nulo, por incompetência absoluta, ou que é, pelo menos, anulável por «error juris». Por acórdão de fls. 201 e ss., o TAF de Almada entendeu que a B............ não podia dar início aos procedimentos de legalização que, mediante os actos, impôs aos autores, motivo por que tais actos padeciam de um vício. Mas, ao qualificá-lo, o TAF negou que esse vício consistisse numa incompetência absoluta, optando por enquadrá-lo na categoria da violação de lei, causal da mera anulação dos actos impugnados. Porém, esse acórdão foi revogado pelo TCA-Sul, que julgou a acção improcedente por não entrever no acto qualquer ilegalidade. Antes de propriamente entrarmos no conhecimento da revista, é necessário clarificar o âmbito do «thema decidendum». Este problema advém do facto da 1.ª instância ter negado que o acto sob impugnação fosse nulo, por incompetência absoluta derivada da falta de atribuições da B............ para o praticar. Na contra-alegação que dirigiram ao TCA, a aqui recorrente, embora insistisse nessa incompetência, não deduziu o correspondente pedido de ampliação do âmbito do recurso (nos termos do art. 684º-A , n.º 1, do CPC anterior e então aplicável). O que coloca a questão de saber se o dito juízo do TAF, negador desse vício de incompetência absoluta, terá ou não transitado. Ora, consignamos aqui que esse trânsito não ocorreu porque os elementos constitutivos do vício foram reconhecidos pelo TAF que, num mero processo de qualificação jurídica, se limitou a enquadrá-los na genérica categoria da «violação de lei», em vez de os tomar como uma incompetência absoluta. Quer isto, portanto, dizer que o TAF aceitou que o vício arguido pela autora existia, embora dela se desviasse quanto à sua caracterização «de jure». Sendo assim, a recusa do TAF de que houvesse uma incompetência absoluta constitui um problema de mera qualificação, alterável e superável – se porventura concluirmos que o vício admitido na 1.ª instância, caso exista, deve ser, afinal, integrado numa falta de atribuições, geradora de nulidade, ou, pelo menos numa incompetência relativa, causal de anulação. Ultrapassado o ponto anterior, estamos agora em condições de enfrentar a revista. E aquilo que imediatamente sobressai no acto impugnado («rectior», no segmento dele que vem atacado na acção dos autos) é o contraste entre a admissão, pela B............, de que o licenciamento da publicidade compete às câmaras municipais e a imposição ou ordem (e temos de admitir que o acto contém uma pronúncia com esta natureza e alcance, pois está assente no processo que ele é um acto administrativo vero), emanada da B............, de que a autora lhe apresentasse um projecto para a legalização da publicidade já instalada. Note-se que, ao assim decidir, o órgão da B............, autor do acto, agiu para além de uma competência simplesmente fiscalizadora, de que acaso dispusesse; de modo que o aquele contraste parece assumir-se como uma autêntica contradição interna. A autora denuncia a incompetência da B............ para emitir o acto. Como estamos no dealbar de um procedimento (de legalização), o problema que se nos coloca não tem a ver, ao menos no imediato, com a competência decisória – e antes respeita à competência para o iniciar. Nos termos do art. 54º do CPA , a iniciativa dos procedimentos administrativos ou cabe aos particulares interessados, o que se liga à legitimidade procedimental, ou é oficiosa; e esta iniciativa «ex officio» já envolve um problema de competência. Com efeito, a iniciativa oficiosa não pode provir de um ente ou órgão qualquer, antes radicando, por via de regra, no detentor da competência dispositiva para proferir a decisão a que o procedimento tenda. Toda a competência é «ex lege» ( art. 29º , n.º 1, do CPA ); portanto, e na ausência de uma norma que a um órgão confira, «ad hoc», a competência para iniciar «ex officio» um procedimento administrativo, há-de tal competência localizar-se em quem possa legalmente decidi-lo. Assim, o acto apresenta-se-nos mesmo como intrinsecamente contraditório; pois, não obstante reconhecer que a competência decisória na matéria cabe às câmaras municipais – a quem, portanto, caberia também a iniciativa desses procedimentos – afirma implicitamente que os órgãos da B............ podem iniciar «ex officio» os respectivos procedimentos de legalização. E o acto impugnado só escapará às consequências nocivas dessa «contradictio» se ocorrer uma de duas coisas: ou ser falso que a competência decisória competisse às câmaras; ou haver uma norma permissiva de que a B............ iniciasse, por si, os procedimentos de legalização. Mas esta norma «ad hoc» não vem invocada nem existe. E resta ver se o acto errou quando disse que competia às câmaras o licenciamento da publicidade; é que um tal erro, se presente no acto, poderia ter o paradoxal efeito de evitar a sua invalidade. Iremos, pois, indagar se o acto errou nesse ponto. Mas, tratando-se de um erro que ninguém invocou nos autos, limitar-nos-emos ao grau de indagação que, mesmo sem exaurir a complexa teia legislativa que se foi formando em torno deste assunto, permita enunciar um juízo de certeza, resolutivo da presente «quaestio juris». Na versão original do DL n.º 13/71, de 23/1, era inquestionável que o licenciamento da publicidade susceptível de contender, em determinados moldes, com a utilização das estradas nacionais competia à JAE, longínqua antecessora da aqui recorrida. Todavia, com o DL n.º 637/76 , de 29/7, o licenciamento dessa publicidade passou a competir às câmaras municipais, ainda que dependesse de parecer obrigatório e vinculativo da JAE (cf. o art. 4º do diploma). E tal situação manteve-se essencialmente assim com a emergência da Lei n.º 97/88 , de 17/8, que reservou para as câmaras municipais o licenciamento da afixação ou inscrição de mensagens publicitárias, ainda que precedido de parecer das entidades com jurisdição sobre os locais onde a publicidade fosse colocada – sendo uma delas, expressamente prevista, a JAE (cf. os arts. 1º e 2º deste diploma). Até à data em que o acto impugnado foi emitido, este «modus operandi» não foi alvo de qualquer alteração legislativa «in nuce» – mesmo a despeito da nova redacção que o DL n.º 25/2004 , de 24/1, veio conferir ao art. 15º do DL n.º 13/71 (quanto às «taxas a pagar» pela «implantação de tabuletas ou objectos de publicidade» – n.º 1, al. j), do artigo). Donde se tem de concluir que, tal e qual o acto afirmou, a competência para licenciar a publicidade a que se refere a presente lide competia, deveras, às câmaras municipais – ainda que a recorrida B............ devesse emitir parecer no âmbito desses procedimentos. Deste modo, se nenhum órgão da B............ era competente para licenciar tal publicidade e se nenhuma norma atribuía à B............ a iniciativa desses procedimentos, depreende-se que o autor do acto impugnado, ao iniciar autoritariamente o processo de legalização respectivo, exerceu uma competência de que não dispunha. No entanto, é excessivo dizer-se que a competência assim exercitada não se incluía nas atribuições da B............, porquanto constatámos que esta tinha obrigatoriamente de intervir nos procedimentos do género – embora apenas para a formulação de parecer. Sendo assim, o acto impugnado não enferma de incompetência absoluta, geradora da sua nulidade (cf. o art. 133º , n.º 2, al. b), do CPA ); mas está ferido de incompetência relativa, causal da sua anulação. E esta certeza, que veda a eventual renovação do acto por iniciativa da B............, prejudica o conhecimento dos demais ataques que, no processo, lhe vêm movidos. Nesta conformidade, procedem as críticas da recorrente ao acórdão do TCA, que não pode manter-se. Ao invés, a 1.ª instância andou bem ao julgar o acto viciado – embora devamos substituir a qualificação jurídica que ela deu a tal vício – e ao concluir pela anulação de tal pronúncia. Por último, é de referir que esta solução segue a linha decisória que, relativamente ao assunto em presença, se iniciou neste STA com o acórdão de 20/2/2014, proferido no recurso n.º 1418/13. Nestes termos, acordam em conceder a revista, em revogar o acórdão recorrido e em fazer subsistir, pelas razões ora invocadas, a decisão anulatória proferida na 1.ª instância. Custas pela recorrida B............, na 2.ª instância e neste STA. Lisboa, 3 de Abril de 2014. – Jorge Artur Madeira dos Santos (relator) – António Políbio Ferreira Henriques – Vítor Manuel Gonçalves Gomes.