030340 - Supremo Tribunal Administrativo

A falta de emissão no prazo de seis meses a partir da data da emissão para o exercício de actividade de radiodifusão sonora que não seja de cobertura geral, sancionada com o cancelamento do respectivo alvará nos termos da al. c) do nº. 3 do artº. 15º. do DL nº. 338/88, de 28/9, é apenas a falta absoluta de emissão e não a falta de cobertura integral do respectivo espaço radioeléctrico nos termos do artº. 14º., nº. 1 do mesmo diploma, para que remete aquele primeiro normativo legal.

Acordam no Pleno da 1ª. Secção do Supremo Tribunal Administrativo:

A. ..., melhor identificada nos autos, vem recorrer para este Tribunal Pleno do acórdão da Secção, de 19/12/2001 ( fls. 197 e segts. ), que negou provimento ao recurso contencioso pela mesma interposto naquela Secção do indeferimento tácito, imputado ao Secretário de Estado Adjunto e das Comunicações e ao Secretário de Estado Adjunto do Ministro Adjunto e da Juventude, de 26/12/90, no qual havia solicitado o cancelamento do alvará de cobertura radiofónica regional ( zona de cobertura I – Região Norte ) atribuído por despacho de 23/6/90 à B

Nas suas alegações para este Tribunal Pleno formulou a ora recorrente A... as conclusões seguintes, que se transcrevem:

«1. O douto acórdão recorrido apreciou indevidamente a matéria de facto constante dos autos pois não tomou em conta dois elementos de provas ( dois documentos ) carreados para os autos pela recorrente e que assumem um peso determinante na resolução do presente recurso.

«2. Em primeiro lugar, o douto acórdão recorrido não atendeu ao esclarecimento pela Direcção-Geral da Comunicação Social durante o Concurso Público, em que pode ler-se que: “ todos os emissores devem ser instalados simultaneamente ”, denunciando claramente o pressuposto de que todos os emissores tinham de iniciar simultaneamente a emissão, pois caso contrário não se consegue divisar qualquer motivo que justificasse que os mesmos tivessem de ser instalados simultaneamente.

«3. Em segundo lugar, também o ponto 7. do despacho de atribuição do alvará, elaborado pelas autoridades recorridas, foi completamente ignorado pelo douto acórdão recorrido. Aí se estipulava que a B... era obrigada a deixar de emitir na frequência de âmbito local que anteriormente lhe fora concedida “ a partir do momento em que [iniciar] as emissões provisórias na sede que ora [ lhe ] foi atribuída, o qual não pode ultrapassar o prazo de seis meses referido no nº. 1 do artº. 14º. do DL nº. 338/88, de 28/9 ”.

«4. Estes dois factos, omitidos no douto acórdão recorrido, são fundamentais para a apreciação do recurso sobre a validade do despacho recorrido e para a apreciação da conduta das entidades recorridas ao negarem provimento ao requerimento apresentado pela recorrente, pois a interpretação que ali se fez do artº. 14º., nº. 1, se bem que não vincule este alto Tribunal nessa apreciação, é, pelo menos, um precedente que tem repercussões na conduta da Administração e na validade dos actos posteriores por si praticados.

«5. O douto acórdão recorrido encontra-se ainda ferido por uma errada interpretação da lei. Como aí se afirmou, a interpretação a dar ao artº. 14º., nº. 1, assume um particular significado, pois ninguém questiona que se se considerar verificado o não início da emissão mais não cabe às autoridades recorridas que determinar o cancelamento do alvará.

«6. Como se pode verificar pela leitura do douto acórdão recorrido, o que se analisa é a verificação dos pressupostos do acto, já que é consensual que se os mesmos se mostrem verificados, não é discutível a estatuição do mesmo, pois às autoridades recorridas não cabe qualquer margem de apreciação, sendo o acto vinculado nessa dimensão. Assim, quando se verifique que não foi iniciada a emissão no prazo de 6 meses, nada mais resta àquelas autoridades do que determinar o cancelamento do alvará.

«7. A questão reside assim em saber se o início da emissão se basta com a emissão num único centro emissor. Uma correcta apreciação daquele diploma legal demonstra de forma inequívoca que o início da emissão se refere a todos os emissores integrados na rede de cobertura regional (ou local), pelo que o douto acórdão recorrendo interpretou erradamente a lei ( esse entendimento foi também partilhado tanto pela Direcção-Geral da Comunicação Social como pelas autoridades recorridas na fase do concurso público ).

«8. É essa a ilação a tirar da articulação entre o nº. 1 e 2 do artº. 14º. do DL nº. 338/88. O nº. 1 fixa o prazo para o início da emissão em 6 meses, introduzindo o nº. 2 uma derrogação à norma imediatamente precedente, ao permitir que a emissão não cubra logo todo o espaço territorial do alvará, mas isto apenas para o caso em que a licença seja atribuída para uma licença de cobertura geral [ nacional ou continental, cfr. al. a) do artº. 5º. do DL nº. 338/88 ]. Não se diga que, como afirmou a contra-interessada nas suas alegações e foi também confirmado pelo douto acórdão recorrido que: “ [ ... ] o entendimento defendido pela recorrente também não é aceitável, pelos resultados a que conduziria. Pois que se traduziria, como refere, na contestação ( fls. 126 vº., dos autos ), a recorrida particular, em “ impor a um operador que, em apenas seis meses, garantisse toda a sua zona de cobertura, correspondente a dois terços do território, , só porque o primeiro era detentor de um alvará de cobertura regional e o segundo de um alvará de cobertura geral ”, pois é a decisiva e assinalável diferença de num caso se tratar de um alvará de cobertura nacional e no outro de um alvará de cobertura regional ( ou local ) que explica que os prazos concedidos sejam diferentes.

«9. O douto acórdão recorrido interpretou assim de forma errada aquele preceito, o que o levou a não anular, como deveria, o acto recorrido, dado que, como se recorda, este acto encontrava-se vinculado na sua estatuição.

«10. Por último, imperioso se torna recordar que, por força dos dois factos “ignorados” no douto acórdão recorrido, o douto acórdão recorrido deixou de se pronunciar quanto ao comportamento este violador dos princípios jurídicos orientadores do regime legal dos concursos públicos, pois ao indeferir, ainda que tacitamente, o requerimento apresentado pela ora recorrente solicitando o cancelamento do alvará da contra-interessada, as autoridades recorridas adoptaram um entendimento divergente do que tinham manifestado durante o concurso público.

«11. Ao interpretarem, nesta fase ( apenas depois de terminado o concurso público ), o nº. 1 do artº. 14º. no sentido de que este apenas exige que um só ( de doze! ) emissores esteja em funcionamento no fim do prazo legalmente previsto, as autoridades recorridas põem em causa o princípio da igualdade de todos os concorrentes, da comparabilidade das propostas e da boa fé, dado que a proposta apresentada pela recorrente foi elaborada no pressuposto, confirmado pela Direcção- Geral da Comunicação Social aquando dos esclarecimentos por si prestados, que todos os emissores tinham de se entrar em funcionamento no fim do prazo legalmente previsto, adoptando um comportamento que favorece inequivocamente, e de forma ilegal, um dos concorrentes, violando assim o seu dever de imparcialidade e o princípio da igualdade de todos os concorrentes ».

Contra-alegou a recorrida particular, B..., sustentando a inexistência de acto recorrível contenciosamente ( pela não formação do alegado acto tácito de indeferimento ) e a ilegitimidade activa da recorrente contenciosa em termos que mais adiante serão expostos e apreciados; quanto à matéria de fundo do recurso jurisdicional defende o seu improvimento.

Por sua vez, a Exmª. magistrada do Mº.Pº. junto deste Tribunal Pleno é de opinião que tal recurso, quando nele se defende a necessidade de se alargar a base de facto necessária à decisão do pleito, envolve a apreciação da matéria de facto apurada pela Secção – não se devendo consequentemente conhecer das conclusões da alegação em que semelhante questão se suscita e, no restante, o recurso não mereceria provimento.

Redistribuído o processo ao presente relator e colhidos que foram os vistos legais, cumpre decidir.

O acórdão da Secção, ora recorrido, começou por apreciar as questões prévias – que a seu tempo as autoridades recorridas haviam suscitado no processo – da falta de legitimidade activa da recorrente contenciosa e da não formação do acto tácito de indeferimento impugnado, com a consequente carência de objecto do próprio recurso contencioso.

E o aresto da Secção, conhecendo de tais questões prévias, julgou-as ambas improcedentes.

Nas suas contra-alegações ao presente recurso jurisdicional, interposto, como se disse, pela recorrente contenciosa (A...) daquele acórdão, pretende contudo a recorrida particular “ B...”, suscitar de novo as acima referidas questões prévias que o mesmo aresto, já se viu, veio a afastar.

Só que o âmbito do recurso de uma decisão judicial é definido pelo próprio recorrente, não tendo a recorrida particular, como vencedora no recurso contencioso requerido a ampliação do âmbito do recurso, nos termos do artº. 684º., nº. 1, do Cód. Proc. Civil.

Daí que este Tribunal Pleno não possa no caso conhecer da matéria relativa às acima mencionadas questões prévias.

Delimitado assim o âmbito do presente recurso jurisdicional, vejamos primeiro, em breve síntese, em que termos e com que fundamentos o acórdão nele impugnado veio a julgar improcedente o recurso contencioso.

Semelhante aresto procurou primeiro definir a pretensão, dirigida pela recorrente contenciosa (Recorrente essa 2ª. classificada no concurso para cobertura radiofónica regional ( Região Norte ), no qual a recorrida particular ( “ Radiopress ” ) se viu classificada em 1º. lugar, tendo-lhe sido atribuído depois o alvará respectivo, cujo cancelamento agora está em causa.) às autoridades recorridas, e que foi a de o alvará concedido à recorrida particular ser cancelado, nos termos do artº. 15º., nº. 1, al. c), do DL nº. 338/88, de 28/9, uma vez que esta, seis meses após aquela atribuição, tinha apenas em funcionamento na área abrangida pelo alvará a estação emissora do Porto, situada em Valongo, resultando contudo dos artºs. 14º. e 15º. daquele diploma que sob pena de cancelamento do respectivo alvará, a entidade licenciada quando de âmbito regional ( Ou local.), como no caso, ter de emitir para toda a área de cobertura e não apenas para uma sua parcela no aludido prazo, como acontecia.

Tendo sido semelhante pedido, assim deduzido pela recorrente contenciosa, indeferido tacitamente pelas autoridades requeridas, como o acórdão da Secção ainda julgou, passou depois o mesmo a indagar se, conforme aquele primeira defendia (e continua a defender ), ao pedido formulado cabia o deferimento, ou seja, se no caso em apreço as autoridades recorridas deveriam ter ordenado o cancelamento do alvará de cobertura radiofónica que tinha sido atribuído à recorrida particular “ B... ”.

Questão esta que no aresto recorrido obteve resposta negativa.

Para assim decidir, o mesmo considerou que a norma do artº. 15º., nº. 3, al. c), do DL nº. 338/88 – que era, recorde-se, o fundamento invocado no pedido formulado pela recorrente contenciosa – dispõe apenas para aquelas situações em que nos 6 meses seguintes à atribuição do alvará à entidade licenciada para o exercício de actividade de radiodifusão sonora, aquela última não tenha iniciado as emissões a partir de uma das estações de cobertura para que foi concedido o alvará.

Só pois tal ausência em qualquer dessas estações é que legitima a cassação – o “ cancelamento ” na expressão legal do referido preceito – do alvará concedido.

E daí a conclusão, extraída no aresto da Secção, de o indeferimento tácito não ter violado o aludido preceito do artº. 15º., nº. 1, do DL nº. 338/88, negando consequentemente nessa base provimento ao recurso contencioso.

Decisão esta que a mesma recorrente contenciosa agora põe em causa perante este Tribunal Pleno.

São os seguintes os preceitos do DL nº. 338/88 que interessam à apreciação do presente pleito:

«Artº. 5º. – A cobertura radiofónica será considerada de âmbito geral, regional ou local, consoante abranja, com o mesmo programa ou sinal recomendado, respectivamente:

a) Todo o território nacional ou, no mínimo, o território continental português;

b) Um distrito ou conjunto de distritos no continente ou uma ilha ou grupo de ilhas nas regiões autónomas;

c) Uma cidade, uma vila ou um município, não podendo ser utilizado mais de um emissor ».

«Artº. 14º. – 1 – Todas as entidades licenciadas para o exercício da actividade de radiodifusão ficarão obrigadas a emitir no prazo de seis meses, contados da data da atribuição do alvará.

2- As entidades licenciadas para o exercício da actividade de radiodifusão de cobertura geral ficarão obrigadas a garantir, no prazo de três anos contados a partir da data da atribuição do alvará, a cobertura de 75% do respectivo espaço territorial, devendo o restante ser coberto no prazo de cinco anos ».

«Artº. 15º. – 1 – O alvará poderá ser suspenso quando o respectivo titular:

a) Não respeite qualquer dos objectivos, dos limites ou das condições a que a atribuição do alvará tiver sido sujeita;

[ . . . ]

e) Não cumprir o disposto no nº. 2 do artº. 14º.

2- [ . . . ]

3- O cancelamento do alvará será determinado pelas mesmas entidades sempre que se verifique;

a) O não acatamento da medida de suspensão;

b) A aplicação de três medidas de suspensão num período de três anos;

c) O não inicio da emissão dentro do prazo fixado no nº. 1 do artº. 14º.;

[ . . . ] ».

As normas acabadas de transcrever, do DL nº. 338/88, encerram, no que ao caso diz respeito, o essencial do regime sancionatório contido no mesmo diploma, destinado a garantir que o titular do alvará de radiodifusão o use nos exactos termos em que foi concedido, por forma a assim ficar salvaguardada a satisfação do interesse público no uso do espectro radioeléctrico, o qual é integrante do domínio público do Estado, e que se encontra na base da outorga de cada alvará.

Semelhante regime sancionatório compreende dois tipos de medidas: a suspensão do alvará (artº. 15º., nº. 1) e o seu cancelamento (nº. 3 do mesmo preceito).

Ora, no caso dos autos, como resulta do relato acima feito, a recorrente contenciosa pretendeu, enquanto 2ª. classificada no concurso de que resultou a atribuição do alvará em causa à recorrida particular ( Primeira classificada no referido concurso.), que o mesmo fosse a esta última cancelado com o fundamento de a mesma não ter dado início à emissão no prazo fixado no nº. 1 do artº. 14º. – seis meses contados da data da atribuição do alvará -, o que, como se viu, integra a causa do cancelamento do mesmo prevista na al. c) do artº. 15º

A tese da recorrente contenciosa, agora reiterada por ela perante este Tribunal e que, como se disse, não obteve acolhimento no acórdão da Secção, ora impugnado, é a de que a emissão de que fala a al. c) do nº. 3 do artº. 15º. do diploma em questão corresponde à emissão nos termos a que a mesma se encontra obrigada por força do alvará respectivo.

E que resultando do alvará da recorrida particular que a emissão abrangia a região identificada no concurso, não satisfazia aquele desiderato – caindo a situação sob a cominação do cancelamento do alvará prevista na referida al. c) do nº. 3 do artº. 15º. – a simples emissão pela recorrida partir da estação do Porto, localizada no Monte de Santa Justa, na serra de Valongo, como apurado ficou no acórdão da Secção, desrespeita a obrigação de cobertura regional a que a mesma se encontrava adstrita nos termos do referido alvará, sendo geradora do seu cancelamento.

Só que não é esta a solução que se extrai dos preceitos acima transcritos do DL nº. 338/88, como bem decidiu no acórdão recorrido.

Primeiro, porque o texto da agora em causa al. c) do nº. 3 do artº. 15º. não define o que se deva considerar “ emissão ” para efeitos do fundamento de cancelamento de alvará na mesma previsto.

O termo tanto é susceptível de abarcar uma emissão, pretendendo-se sancionar com o cancelamento do alvará apenas aquelas situações em que a entidade licenciada não procede a qualquer emissão no aludido prazo, como, diferentemente, abranger aquelas situações em que a entidade licenciada emite no mesmo prazo sem contudo o fazer por forma a cobrir desde logo todo o espaço radiofónico contemplado no respectivo alvará.

Ora o próprio DL nº. 338/88, quando pretende ter em consideração este último aspecto, fá-lo de modo expresso, como é o caso referido na al. b) do artº. 15º., quando ao aí prever uma situação em que o alvará pode ser suspenso fala expressamente de “emissões” (no plural) e não de “ emissão ” (no singular), como vimos que acontece com a agora em causa al. c) do nº. 3 do mesmo artº. 15º

O que tudo inculca no plano textual que o termo “ emissão ” usado neste último preceito o foi no sentido de falta absoluta de emissão ( no prazo de seis meses a partir da data da emissão do alvará ).

Conclusão esta que se conforta, por outro lado, com uma decisiva consideração de ordem racional.

É que, como bem se salienta no acórdão recorrido, no caso de se tratar – hipótese que não se verificava na situação sub judice – de licenciamento de actividade de radiodifusão de cobertura geral, a falta de cobertura do respectivo espaço territorial não envolve desde logo o seu cancelamento, como resulta do nº. 2 do artº. 14º., onde se concede às entidades licenciadas quando se trate de emissão de cobertura geral que as mesmas devam garantir no prazo de dois anos a cobertura de 75% do respectivo espaço, devendo o restante ser coberto, sendo o incumprimento de tal obrigação sancionado com a suspensão do respectivo alvará, como se dispõe na al. d) do nº. 3 do artº. 15º

Ora não se vê razão alguma para que quando se trate de licenciamento, como no caso, de âmbito regional, a falta de cobertura do respectivo espaço radioeléctrico no prazo de seis meses após a emissão do alvará seja desde logo sancionada com o cancelamento puro e simples do mesmo alvará, pois que isso representaria uma incongruência interna de regime jurídico.

Conclui-se assim que a falta de emissão no prazo de seis meses a partir da data da emissão para o exercício de actividade de radiodifusão que não seja de cobertura geral, sancionado com o cancelamento do respectivo alvará nos termos da al. c) do nº. 3 do artº. 15º., é apenas a falta absoluta de emissão e não a falta de cobertura integral do respectivo espaço radioeléctrico naquele prazo de seis meses, como bem julgou o acórdão da Secção.

Improcede deste modo a matéria das conclusões 5ª. a 9ª. da alegação.

Nas restantes conclusões – 1ª. a 4ª. e 9ª. a 11ª. – da mesma peça processual, levanta a ora recorrente a questão de a Administração se ter vinculado no concurso de que resultou a atribuição do alvará em causa ao entendimento segundo o qual todos os emissores de cobertura do respectivo espaço territorial – de âmbito regional, como vimos – “ deviam ser instalados simultaneamente ”, pelo que ao ter sido indeferido, ainda que tacitamente, o pedido de cancelamento do alvará com base no incumprimento pela recorrida particular daquela obrigação, se estariam a ferir os princípios da igualdade e da boa fé por que se devem pautar os concursos públicos e também assim o concurso que esteve na base da atribuição do já referido alvará.

Só que sobre tal questão se não pronunciou o acórdão da Secção, ora recorrido.

Não vindo no presente recurso jurisdicional da respectiva decisão arguida qualquer omissão de pronúncia, geradora da sua nulidade, nos termos do artº. 668º., nº. 1, al. d), 1ª. parte, e não tendo este Tribunal Pleno no mesmo recurso poderes de apreciação de questões que não o foram no Tribunal recorrido, sabido como é que os recursos jurisdicionais servem apenas para reapreciar questões que foram conhecidas no Tribunal a quo e não como forma de as ampliar, fica desde logo prejudicado o conhecimento da matéria das referidas conclusões 1ª. a 4ª. e 9ª. a 11ª. da alegação.

Termos em que se nega provimento ao recurso.

Custas pela recorrente.

Taxa de justiça: € 300.

Procuradoria : € 150.

Lisboa, 12 de Novembro de 2003

Gouveia e Melo – Relator - António Samagaio - Azevedo Moreira - Isabel Jovita - Adelino Lopes - Abel Atanásio - João Cordeiro - Vítor Gomes - Santos Botelho