997/26.0BESNT.CS1 - Tribunal Central Administrativo Sul

I – Os contribuintes podem requerer junto dos tribunais tributários quaisquer providências cautelares, antecipatórias ou conservatórias, que se mostrem adequadas a assegurar a utilidade da decisão a proferir no processo principal. Estas providências visam acautelar o perigo de infrutuosidade ou de retardamento da decisão prolatada no processo principal, ou seja, visam acautelar o perigo da demora na tutela jurídica que possa ser atribuída por via do processo principal, evitando que essa demora provoque lesões graves e irreparáveis. II - A suspensão do processo de execução fiscal para cobrança coerciva de dívidas ao ISS, I.P. só pode ser obtida mediante prestação de garantia ou concessão da sua dispensa nos termos previstos nas normas tributárias, desde que a legalidade da liquidação tenha sido sindicada – cf. art.º 97.º, n.º 3, alínea a) do CPPT. III - Não tem, assim, viabilidade jurídico-processual o requerimento inicial que foi apresentado pela Recorrente a solicitar a abstenção de realização de diligências executivas por parte do ISS, I.P., pois este não pode ser impedido, de acordo com o princípio da legalidade, de instaurar e subsequentemente tramitar os processos de execução fiscal que se mostrem necessários para cobrança coerciva das suas dívidas.

Acordam, em conferência, os juízes que compõem a Subsecção de Execução Fiscal e Recursos Contraordenacionais do Tribunal Central Administrativo Sul RELATÓRIO PES-1 , melhor identificada nos autos, veio apresentar recurso jurisdicional do despacho proferido em 20/07/2026 pelo Tribunal Administrativo e Fiscal («TAF») de Sintra que indeferiu liminarmente o requerimento inicial de providência cautelar apresentado por dependência da ação administrativa em matéria tributária que corre termos sob o n.º 997/26.0BESNT-A . A Recorrente apresentou alegações , rematadas com as seguintes conclusões : A sentença recorrida rejeitou liminarmente o processo cautelar por entender existir manifesta desnecessidade da tutela cautelar, com fundamento na existência de meios próprios previstos no Código de Procedimento e de Processo Tributário e na Lei Geral Tributária. A decisão recorrida não apreciou o mérito da ação principal, nem decidiu se os valores reclamados pela Segurança Social são ou não devidos. A providência cautelar visava suspender provisoriamente os efeitos dos atos de reposição e cobrança relativos a abono de família e bolsa de estudo do filho da Recorrente. Estavam em causa a nota de reposição n.º …647, no valor de € 90,60 (noventa euros e sessenta cêntimos), o processo de execução fiscal n.º …543 e apensos, no montante global de € 108,61 (cento e oito euros e sessenta e um cêntimos), e a listagem de valores a pagamento de € 479,55 (quatrocentos e setenta e nove euros e cinquenta e cinco cêntimos). A Recorrente pagou o montante exigido no processo de execução fiscal apenas por receio do agravamento da dívida, juros, custas, penhoras e demais consequências executivas, sem aceitar a legalidade da dívida. Esse pagamento não tornou inútil a providência cautelar, antes demonstrou o risco concreto que esta pretendia prevenir. A Recorrente encontra-se desempregada e vive, juntamente com o seu agregado familiar, essencialmente de prestações sociais, pelo que a exigência de novos valores compromete despesas essenciais de subsistência. Quanto aos novos valores de € 479,55 (quatrocentos e setenta e nove euros e cinquenta e cinco cêntimos), ainda não existe execução fiscal conhecida, nem ato concreto do órgão da execução fiscal suscetível de reclamação. A providência cautelar tinha, por isso, uma dimensão preventiva: evitar que esses novos valores fossem remetidos para cobrança coerciva antes de apreciada, na ação principal, a legalidade dos atos de reposição e cobrança. A rejeição liminar apenas é admissível quando a desnecessidade da tutela cautelar seja manifesta, evidente e segura. A jurisprudência administrativa tem sublinhado que a rejeição liminar do requerimento cautelar deve ser usada com cautela e apenas perante manifesta falta de fundamento, devendo, em caso de dúvida, privilegiar-se o prosseguimento dos autos. No caso concreto, a factualidade alegada impunha, pelo menos, a apreciação dos pressupostos previstos no artigo 120.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, designadamente o periculum in mora e o fumus boni iuris. A sentença recorrida não procedeu a essa apreciação, limitando-se a afirmar a existência abstrata de meios próprios no âmbito do Código de Procedimento e de Processo Tributário e da Lei Geral Tributária. Quanto à execução fiscal já paga, a suspensão da execução fiscal deixou de constituir meio útil e atual para evitar o risco que já se concretizou. Quanto aos novos valores ainda não executados, a oposição à execução fiscal, a reclamação de atos do órgão da execução fiscal e a suspensão da execução fiscal são meios reativos, dependentes da existência de execução ou de ato executivo concreto. A prestação de garantia ou o pedido de dispensa de garantia, designadamente ao abrigo do artigo 50.º, n.º 2, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, não afastam a utilidade da providência cautelar, pois não constituem tutela jurisdicional imediata equivalente, sobretudo perante a situação económica da Recorrente. O artigo 97.º, n.º 1, alínea i), do Código de Procedimento e de Processo Tributário prevê providências cautelares de natureza judicial, e o artigo 97.º, n.º 3, alínea a), do mesmo Código remete, em regra, para o regime do Código de Processo nos Tribunais Administrativos. Os atos suspendendos não são atos de liquidação tributária em sentido próprio, mas atos administrativos de reposição e cobrança de prestações sociais alegadamente indevidas. A jurisprudência que afasta a tutela cautelar do Código de Processo nos Tribunais Administrativos em casos de execução fiscal pendente deve ser distinguida, pois o presente caso envolve também novos valores ainda não executados. A sentença recorrida não autonomizou esse segmento preventivo da providência cautelar e tratou indistintamente pedidos relativos à execução já instaurada e pedidos relativos a atos administrativos de reposição e a novos valores ainda não executados. Ainda que alguns pedidos fossem considerados próximos dos meios próprios da execução fiscal, sempre subsistia um segmento útil e admissível da providência: a suspensão dos efeitos dos atos de reposição e cobrança relativamente aos valores ainda não executados. Nessa hipótese, o Tribunal deveria ter limitado o objeto da providência, aproveitado os atos praticados ou determinado a convolação para o meio processual que considerasse adequado, em vez de rejeitar liminarmente todo o processo. A interpretação acolhida pela sentença, no sentido de que a existência abstrata de mecanismos de garantia ou dispensa de garantia afasta sempre a tutela cautelar mesmo quanto a valores ainda não executados, viola o direito à tutela jurisdicional efetiva previsto nos artigos 20.º e 268.º, n.º 4, da Constituição da República Portuguesa. Tal questão de constitucionalidade fica expressamente suscitada para todos os efeitos legais, incluindo eventual recurso de constitucionalidade. A sentença recorrida violou os artigos 7.º, 112.º, 116.º, n.º 2, alínea e), e 120.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, o artigo 97.º, n.º 3, alínea a), os artigos 169.º e 170.º do Código de Procedimento e de Processo Tributário, o artigo 52.º, n.º 4, da Lei Geral Tributária, bem como os artigos 20.º e 268.º, n.º 4, da Constituição da República Portuguesa. Deve, por isso, ser concedido provimento ao recurso, revogando-se a sentença recorrida e determinando-se o prosseguimento do processo cautelar, com apreciação dos pressupostos legalmente exigidos. Nestes termos, e nos mais de Direito que V. Exas. doutamente suprirão, deve o presente recurso jurisdicional ser julgado procedente, por provado, e, em consequência: Ser revogada a sentença recorrida, proferida no dia 20-07-2026, com a referência …131, que rejeitou liminarmente o presente processo cautelar; Ser determinado o prosseguimento dos autos cautelares, com apreciação dos pressupostos legalmente exigidos para o decretamento da providência requerida; Subsidiariamente, caso se entenda que alguns dos pedidos cautelares se aproximam de matéria própria dos meios processuais previstos para a execução fiscal, ser determinada a limitação objetiva da providência aos pedidos relativos à suspensão dos efeitos dos atos administrativos de reposição e cobrança e à prevenção de novos atos de cobrança relativamente aos valores ainda não executados; Ainda subsidiariamente, ser determinada a convolação ou o aproveitamento dos atos processuais praticados no meio processual que venha a ser considerado adequado; Serem os Recorridos condenados nas custas, caso a elas haja lugar Assim se fazendo Justiça.». A Digna Magistrada do Ministério Público («DMMP») junto deste Tribunal pronunciou-se no sentido da improcedência do recurso, acompanhando, fundamentalmente, a posição explanada na decisão recorrida. Colhidos os vistos legais , vem o processo submetido à conferência da Subsecção de Execução Fiscal e de Recursos Contraordenacionais do Tribunal Central Administrativo Sul para decisão. II – DO OBJECTO DO RECURSO O objeto do recurso é delimitado pelas conclusões das respetivas alegações (cf. art.º 635.º , n.º 4 e art.º 639.º , n.ºs 1 e 2 do Código de Processo Civil - «CPC» - ex vi art.º 281.º do Código de Procedimento e de Processo Tributário - «CPPT»), sem prejuízo das questões de que o tribunal ad quem possa ou deva conhecer oficiosamente. Assim, delimitado o objeto do recurso pelas conclusões das alegações da Recorrente, importa decidir se deve ser revogado o despacho de 20/07/2026 proferido pelo Tribunal a quo , com fundamento em erro na interpretação e aplicação do direito. FUNDAMENTAÇÃO De facto Não foram fixados factos na decisão recorrida. De Direito Insurge-se a Recorrente contra o despacho recorrido por, alegadamente, padecer de erro de julgamento na aplicação e interpretação do direito, pugnando, na essência, pela admissão liminar do requerimento inicial apresentado . Sustenta a DMMP junto deste Tribunal que não tem razão a Recorrente, e que, por isso, o despacho recorrido deve ser mantido na ordem jurídica. Apreciemos. Adiantando, desde já, a nossa posição, entendemos que não tem razão a Recorrente. Antes de mais avançarmos, atentemos no discurso fundamentador explanado no despacho recorrido e que permitiu ao TAF de Sintra concluir nos termos em que o fez. Aí se lê, após considerações doutrinais e jurisprudenciais relevantes para o tema em análise, o seguinte: « (…) O presente processo cautelar não é, assim, o meio adequado a obter a suspensão da eficácia dos actos que foram impugnados na acção administrativa principal, nem a obter a paralisação da execução fiscal que foi instaurada para cobrança coerciva do valor da nota de reposição em causa, efeitos esses que, por força do disposto no art.º 50.º n.º 2 do CPTA, e do disposto nos art.º 169.º n.º 1 e 170.º n.º 1 do CPPT . Mas não só não é o meio adequado como, sobretudo, não é sequer um meio necessário à tutela judicial que a Requerente pretende alcançar, uma vez que existem de meios processuais especificamente previstos no CPPT para a salvaguarda dessa tutela. O que significa que o recurso à tutela cautelar prevista no CPTA é manifestamente desnecessário. (…) Ora, nos termos do art.º 116.º n.º 2 e) do CPTA, a manifesta desnecessidade de tutela cautelar constitui fundamento de rejeição liminar, o que, de seguida, se determinará. » Perscrutado o discurso fundamentador vertido no despacho recorrido e compulsadas as conclusões das alegações recursivas, evidente é, pois, a conclusão que o recurso jurisdicional interposto não merece provimento, já que a Recorrente não logrou refutar qualquer um dos esteios argumentativos avançados pelo Tribunal a quo para sustentar a rejeição liminar do requerimento inicial. Senão vejamos. Em primeiro lugar, porque como bem se apontou na decisão recorrida, a cobrança da quantia exequenda por via da autuação de processo e execução fiscal («PEF») pode ser sustada através de mecanismos especificamente consagrados pelo legislador para o efeito. Isso mesmo resulta de forma cristalina do disposto na alínea a) do n.º 3 do art.º 97.º do CPPT , que preceitua que: «São também regulados pelas normas sobre processo nos tribunais administrativos: As providências cautelares de natureza judicial a favor do contribuinte ou demais obrigados tributários, sem prejuízo do efeito suspensivo de atos de liquidação só poder ser obtido mediante prestação de garantia ou concessão da sua dispensa nos termos previstos nas normas tributárias;». Na nossa perspetiva, pese embora o legislador apenas faça referência na citada norma a « atos de liquidação », cremos que idêntica posição deve ser seguida quando estamos perante a cobrança coerciva de valores devidos à Segurança Social ainda que não sejam propriamente « atos de liquidação », já que nada justifica tratamento jurídico distinto. E apenas assim se assegura um tratamento coerente e uniforme de situações materialmente idênticas, dando prevalência aos mecanismos próprios consagrados no universo do contencioso tributário. Neste sentido, quanto à exegese daquele segmento normativo e à necessidade de coerência sistemática na delimitação do seu alcance, veja-se o que ficou dito nos acórdãos deste Tribunal de 15/06/2026, proc. n.º 72515/25.0BELSB.CS1 , e de 30/09/2025, proc. n.º 246/25.9BELLE , ambos disponíveis em www.dgsi.pt (assim como os restantes arestos a que de seguida se fará menção) . Neste conspecto, importa recordar que o art.º 169.º do CPPT , sob a epígrafe « Suspensão da Execução. Garantias », prevê um regime que não difere da medida cautelar consagrada no art.º 120.º, n.º 6 do CPTA, designadamente quando em causa está um ato administrativo do qual decorre o pagamento de uma quantia certa. Nestas situações, de acordo com o CPTA, as providências cautelares são adotadas, independentemente da verificação dos requisitos previstos no n.º 1 do mesmo art.º 120.º (ou seja, existência de fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que o requerente visa assegurar no processo principal e seja provável que a pretensão formulada ou a formular nesse processo venha a ser julgada procedente) se tiver sido prestada garantia por uma das formas previstas na lei tributária. O art.º 169.º do CPPT consagra um regime especial para a suspensão de dívidas cobradas através de processo de execução fiscal, que opera imediata e oficiosamente, sem necessidade do recurso à tutela cautelar plasmada no CPTA para obter a suspensão dos efeitos do ato exequendo (e da consequente cobrança coerciva). Na verdade, desde que a legalidade desse ato tenha sido sindicada e tenha sido prestada garantia, a execução fiscal fica imediata e oficiosamente suspensa, tal como bem se aponta no despacho recorrido. Da conjugação do CPPT e da LGT (cf. art.ºs 170.º e 52.º, n.º4, respetivamente) decorre ainda a possibilidade de o contribuinte requerer à AT a dispensa de prestação da garantia (com a consequente suspensão da execução fiscal). Do indeferimento de tal pedido poderá o interessado lançar mão da reclamação judicial prevista no art.º 276.º do CPPT , aí obtendo uma decisão jurisdicional referente ao ato de indeferimento praticado pela AT. E nestas circunstâncias essa reclamação assumirá um carácter urgente (cf. art.º 278.º , n.º 3 do CPPT ), sendo que, por efeito imediato do regime legal próprio aplicável, na pendência da mesma o órgão da execução fiscal não poderá praticar atos de execução material. É que esse efeito suspensivo é imprescindível para assegurar a tutela judicial efetiva dos direitos ou interesses do reclamante afetados por atos da AT e, por isso, é (também) imposto pelos art.ºs 204.º, n.º 1, e 268.º, n.º 4, ambos da CRP. Nesta conformidade, verificamos que no CPPT e na LGT se encontra consagrado um regime que prevê a possibilidade de obter, em tempo útil, a suspensão da execução fiscal. Depois, porque a Recorrente dispõe de um mecanismo próprio para alcançar o desiderato que visa quanto aos valores que ainda não se encontram em cobrança coerciva. Na verdade, o art.º 50.º n.º 2 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos («CPTA») estabelece que « a impugnação de um ato administrativo suspende a eficácia desse ato quando esteja apenas em causa o pagamento de uma quantia certa, sem natureza sancionatória, e tenha sido prestada garantia por qualquer das formas previstas na lei tributária. ». Como ensinam Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha , « Nos termos do n.º 2, a impugnação determina a suspensão da eficácia do ato impugnado quando esteja em causa o pagamento de uma quantia certa e tenha sido prestada caução. Desde que se verifique o aludido condicionalismo, a suspensão opera automaticamente, tornando-se desnecessária a verificação dos requisitos de que depende, em geral, a adoção de uma providência cautelar. (…) O efeito suspensivo automático é aplicável à impugnação de atos que imponham prestações pecuniárias, de carácter não sancionatório (v. g., o acto que estabeleça a obrigação de reposição de verbas recebidas indevidamente ou a mais (…) O efeito suspensivo conferido à impugnação implica que se considere suspenso o prazo de pagamento, se estiver em curso, e subsequente procedimento de cobrança coerciva da obrigação; » (cf. Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 3ª edição, págs. 331 e 332). E na dimensão tributária também tal suspensão será alcançável, dado que o mesmo efeito dimana da prestação de garantia no âmbito de reclamação graciosa ou de impugnação judicial de um ato tributário que tenha sido apresentada, tal como ressalta do disposto nos art.ºs 69.º, alínea f) e 103.º n.ºs 3 e 5 do CPPT. Em terceiro lugar, e ainda quanto aos valores que não foram objeto de cobrança coerciva, cumpre assinalar, por um lado, que a mera instauração da execução fiscal, em consequência do não pagamento voluntário da obrigação liquidada, não implica per se a verificação de qualquer prejuízo irreparável ao contribuinte (cf., neste sentido, o acórdão deste Tribunal de 31/03/2016, proc. n.º 9240/15); por outro, a Segurança Social não pode ser impedida de instaurar execuções findo o prazo de pagamento voluntário do valores em dívida (cf. art.º 88.º do CPPT ), tendo em conta o princípio da legalidade e a impossibilidade de conceder moratórias, sendo certo que, se o fizer, o contribuinte pode sempre reagir, mediante a dedução dos correspondentes meios de defesa, não estando perante uma situação de indefesa que mereça a tutela cautelar. Perante o que acima se deixou dito, não vislumbramos qualquer razão para o Tribunal a quo ou este Tribunal limitar o « objeto da providência, aproveitado os atos praticados ou determinado a convolação para o meio processual que considerasse adequado, em vez de rejeitar liminarmente todo o processo ». Em último lugar, não vislumbramos em que medida é que a interpretação explanada na decisão recorrida configura a violação dos art.ºs 20.º e 268.º, n.º 4 da Constituição da República Portuguesa («CRP»). Neste conspecto, impõe-se referir que a Recorrente, designadamente nas conclusões 23. a 25., não logrou densificar minimamente as razões pelas quais considera que se mostram violados os acima indicados normativos da CRP em resultado do sentido da decisão recorrida, o que seria indispensável para, nesta sede, aquilatar do mérito destas alegações. De resto, é a própria Recorrente que avança que este segmento das suas alegações visa, na essência, assegurar o seu direito de recurso para o Tribunal Constitucional, e já não tanto atacar nessa dimensão o despacho em dissídio. Assim sendo, impõe-se, também aqui, concluir que improcedem estas conclusões de recurso. Em face do exposto, improcedem na totalidade as alegações recursivas , pelo que o recurso não merece provimento , devendo a decisão recorrida ser mantida, o que de seguida se decidirá. DECISÃO Termos em que acordam, em conferência, os Juízes da Subsecção de Execução Fiscal e Recursos Contraordenacionais do Tribunal Central Administrativo Sul em negar provimento ao recurso . Custas pela Recorrente. Registe e notifique. Lisboa, 24 de setembro de 2026