01163/05 - Supremo Tribunal Administrativo

I. Se o terreno onde se pretende levar a cabo uma operação urbanística está localizado em área qualificada como Reserva Agrícola Nacional e Reserva Ecológica Nacional, o acto de indeferimento do respectivo licenciamento é válido (art. 24º, 1, a) do Dec. Lei 555/99). II. Ainda que o acto de indeferimento, para além do referido em I, tenha invocado outros fundamentos, torna-se inútil a apreciação dos vícios imputados a estes fundamentos (subsidiários), na medida em que da eventual procedência dos mesmos nunca possa resultar a sua anulação.

Acordam na 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo Relatório A…. recorreu para este Supremo Tribunal da sentença proferida no Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto que julgou improcedente o RECURSO CONTENCIOSO DE ANULAÇÃO oportunamente interposto do despacho de 10 de Janeiro de 2003 do VEREADOR DO PELOURO DO PLANEAMENTO E URBANISMO DA CÂMARA MUNICIPAL DE SANTA MARIA DA FEIRA que indeferiu um pedido de licenciamento, formulando em síntese as seguintes conclusões: com base no teor das certidões juntas pela recorrente ao presente recurso deve este Tribunal alterar a matéria de facto dada como provada declarando que: “o terreno onde a recorrente pretende efectuar a obra identificada sob o n.º 1 da matéria de facto provada está excluído quer da área da Reserva Agrícola Nacional quer da área da Reserva Ecológica Nacional”; nestas circunstâncias, reitera-se a alegação de erro sobre os pressupostos de facto, por o acto recorrido ter assentado na premissa de que o terreno em apreço se situava nas áreas daquelas reservas; acresce que, mesmo que se não tenha em conta o teor dos referidos documentos, a douta sentença recorrida enferma de erro na apreciação da prova, porquanto a contradição entre as informações dos serviços de cartografia da CMSMF (identificadas sob os n.ºs 13 e 15 da matéria de facto provada) deve ser resolvida a favor da primeira delas, por ser, face às circunstâncias em que foi elaborada, mais credível; a sentença em apreço enferma de erro de julgamento, ao julgar inverificado o alegado erro nos pressupostos de facto; por outro lado, a perigosidade (a que faz apelo o art. 11º, 1, b) do Regulamento do PDM) tem de ser entendida cum grano salis e reportar-se às circunstâncias concretas em que a actividade industrial é exercida; no caso vertente, a apreciação dessa matéria estava reservada, por lei, aos competentes serviços do Ministério da Economia, que entenderam estarem garantidos todos os requisitos de segurança, pelo que não podia o recorrido vir afirmar o contrário; do mesmo modo, o impacte negativo do tráfego rodoviário só pode constituir fundamento de indeferimento se for juridicamente relevante, doutro modo, nenhuma obra poderia ser licenciada, uma vez que não é concebível que uma edificação não se destine a ser usada, ou seja, ponto de partida e de chegada de inúmeras viagens… as plantas juntas aos autos mostram uma artéria larga, com ampla capacidade para a circulação rodoviária, e o recorrido não invocou qualquer elemento (de carácter técnico-científico) que permitisse infirmar esta conclusão, pelo que não pode deixar de considerar-se infundamentada e inconsequente a afirmação feita nesse sentido; a douta sentença em exame fez, pelo exposto, erradas interpretações e aplicação do disposto no art. 11º, 1, b/c do Regulamento do PDM de Santa Maria da Feira; quanto à violação do disposto nos artigos 15º, 56º e 68º do Dec. 29304 e no art. 9º do Dec. Lei 555/99, afirmada pela recorrente e negada pelo Tribunal recorrido – entende-se ter ficado claro que o vício decorre de o membro da Câmara Municipal não se ter cingido à apreciação da vertente urbanística da obra, mas ao questionar a sua segurança, ter invadido a competência reservada por Lei à Administração Central; ao decidir como decidiu, o Tribunal recorrido ofendeu os citados preceitos legais; a posição de comodatária do terreno é suficiente para que à recorrente se reconheça o direito de realizar a operação urbanística em causa; É inquestionável, e inquestionada na Doutrina e na Jurisprudência, a possibilidade de o comodatário edificar imóveis no terreno, maxime quando o comodante consinta na operação; assim, o Tribunal recorrido fez errada interpretação do disposto no art. 9º do Dec. Lei 555/99 e no art. 1129 do Código Civil , distinguindo onde o Legislador não distinguiu; o Tribunal recorrido errou ao considerar facto notório, a suposta sobrecarga, em termos de trânsito e estacionamento, da via pública existente, com o que ofendeu o disposto no art. 257, 2 do Cód. Civil e nos arts. 87, 2; 124,1, a/C/e e 125º do CPA. O mesmo Tribunal não apreciou a matéria vertida nas conclusões 13ª e 14ª que lhe foram submetidas, incorrendo, pois, em omissão de pronúncia ( art. 668º , 1/d) do CPC ). Finalmente, não podia o M. Juiz deixar de considerar procedente (independentemente das consequências jurídicas que dai extraísse) o vício de violação do princípio da actualidade, porque a verdade é que o recorrido não tomou, efectivamente, em conta na sua decisão, o teor do aditamento apresentado pela recorrente em 3 de Dezembro de 2002; a decisão recorrida configura, por isso, a postergação daquele princípio jurídico; Respondeu a entidade recorrida defendendo a manutenção da sentença recorrida. Neste Supremo Tribunal o Ex.mo Procurador-geral Adjunto emitiu parecer no sentido de ser negado provimento ao recurso. Colhidos os vistos legais, foi o processo submetido à conferência para julgamento. Fundamentação Matéria de facto A sentença recorrida deu como assentes os seguintes factos: Em 5 de Março de 2002, a sociedade recorrente dirigiu ao Presidente da CMSMF (Câmara Municipal de Santa Maria da Feira) pedido de aprovação de projecto de arquitectura para obra de arranjos exteriores com enterramento de depósitos de combustível – folhas 1 a 17 do II volume do PA, dadas por reproduzidas; Este pedido foi assinado por B…, na qualidade de sócio gerente da recorrente e e proprietário do terreno a utilizar – folhas 17 do II volume do PA; Tal pedido ia instruído, além do mais, com o ofício enviado pela Direcção Regional do Norte do Ministério da Economia (DRN/ME) que consta de folha 14 do II volume do PA; Em 21 de Março de 2002, foi aprovado esse projecto de arquitectura – ver referência feita ao respectivo despacho a folha 31 do II volume do PA; Em 9 de Maio de 2002, e na sequência de convite que lhe foi feito pelos respectivos serviços camarários – a recorrente juntou ao procedimento administrativo a certidão da Conservatória do Registo Predial, que consta de fls. 25 a 28 do II volume do PA, dadas por reproduzidas, ver ainda folhas 20/21 do II volume do PA; Dessa certidão consta que o prédio a utilizar para a obra está descrito sob os números 02079 e 130198 – de São João de Ver – com registo de aquisição – de 15 de Março de 2002 – a favor de B…, casado em regime de comunhão geral de bens com …; Em 27 de Maio de 2002, a sociedade recorrente pediu ao Presidente da CMSMF que lhe deferisse o licenciamento da construção cujo projecto de arquitectura tinha sido aprovado – ver folha 31 do II volume do PA, dada por reproduzida; Em 7 de Junho de 2002, foi deferido este pedido de licença de construção – facto pacífico entre as partes; Entretanto, foi elaborado o “abaixo-assinado” que consta de folhas 50 e 51 do I volume do PA, encabeçado por quatro dos aqui recorridos particulares; Em 14 de Junho de 2002, foi declarado o embargo administrativo das obras levadas a cabo pela recorrente – “construção da via para colocação de depósitos de combustíveis” – e nesse mesmo dia foi lavrado o respectivo auto – ver folhas 1 e 2 do I volume do PA, dadas por reproduzidas; Em 17 de Junho de 2002, a CMSMF deliberou, por unanimidade, revogar o acto de aprovação do projecto de arquitectura, de 21 de Março de 2002, e bem assim o acto de deferimento do pedido de licenciamento, de 7 de Junho de 2002, nos termos que constam de folhas 34 a 38 do II volume do PA, dadas por reproduzidas; Em 3 de Julho de 2002, ouvida em sede de audiência prévia sobre esta deliberação, a sociedade recorrente deduziu a oposição que consta de folhas 56 e 57 do II volume do PA, dadas por reproduzidas; Em 12 de Julho de 2002, os serviços de cartografia da CMSMF prestaram a informação que consta de folha 73 do II volume do PA, dada por reproduzida, segundo a qual de acordo com as plantas, topográficas e geral, apresentadas pela sociedade recorrente, a parcela de terreno objecto da implantação de um posto de armazenamento de combustíveis líquidos, foi devidamente implantada nas plantas topográficas à escala de 1/1000 e 1/5000 e nas plantas do PDM, concluindo-se que não há violação da Reserva Agrícola Nacional; Face a reclamações apresentadas – pelo aqui interessado particular … – ordenando pelos respectivos serviços camarários o levantamento topográfico da obra, no sentido de apurar se a mesma abrangia ou não a zona de Reserva Agrícola Nacional (RAN) e a Reserva Ecológica Nacional (REN) – ver referência feita a folha 86 do II volume do PA; Em 29 de Julho de 2002, os serviços de cartografia do CMSMF apresentaram as plantas e informação que constam de folhas 76 a 79 do II volume do PA, dadas por reproduzidas, concluindo que depois de implantado o levantamento topográfico na planta de localização à escala 1/1000, verifica-se que há violação da RAN ( Portaria 1224/90 ) e da REN; Em 5 de Agosto de 2002, o Gabinete de Apoio Jurídico (GAJ) da CMSMF emitiu informação no sentido da manutenção da deliberação camarária de 17 de Junho de 2002 – ver folhas 93 a 95 do II Volume do PA; Em 12 de Agosto de 2002, a CMSMF deliberou manter na integra a proposta de deliberação de 17 de Junho de 2002, declarando revogados os actos de aprovação do projecto de arquitectura de 21 de Março de 2002 e de deferimento do pedido de licenciamento de 7 de Junho de 2002, dando por integralmente reproduzidos os fundamentos daquela deliberação – ver folhas 129 a 133 do II volume do PA; dadas por reproduzidas; Em 14 de Outubro de 2002, foi emitido parecer técnico desaconselhando o deferimento da pretensão da sociedade recorrente – em instalar naquele local, um posto de armazenamento de combustíveis – ao abrigo do n.º 1 do art. 24º do Dec. Lei 555/99, de 16 de Dezembro, com as alterações introduzidas pelo Dec. Lei 177/2001, de 4 de Junho – sendo esta decisão fundamentada nos seguintes aspectos legais: incumprimento do estabelecido no Plano Municipal de Ordenamento do Território – ver folhas 236 e 237 do II volume do PA, dadas por reproduzidas; No mesmo dia 14 de Outubro de 2002, foi emitido pelo GAJ da CMSMF o parecer que consta de folhas 238 a 242 do II volume do PA – dadas como reproduzidas – no sentido do indeferimento do pedido de licenciamento com os fundamentos invocados; Em 17 de Outubro de 2002 – e na sequência destes dois pareceres – a entidade recorrida despachou: concordo com os pareceres que antecedem e respectivas fundamentações, pelo que é indeferido o pedido de licenciamento nos termos em que vem formulado e no âmbito do processo administrativo supra referido – ver folha 243 do II volume do PA; Em 13 de Novembro de 2002, a sociedade recorrente – ouvida em sede de audiência prévia – respondeu ao projecto de decisão de 17 de Outubro de 2002, nos termos que constam de folhas 18 a 24 dos autos e 267 a 286 do II volume do PA, dadas por reproduzidas; Com esta resposta, apresentou uma “Declaração” assinada por B…, segundo a qual o mesmo declara para todos os efeitos legais, incluindo os de assegurar a legitimidade da requerente em quaisquer procedimentos administrativos – que a sociedade recorrente é comodatária do prédio descrito na CRP sob os números 02079 a 130198 e está autorizada a realizar quaisquer benfeitorias no mesmo, incluindo trabalhos de construção civil e outros – ver folhas 24 dos autos e 267 do II volume do PA; Em 18 de Novembro de 2002, foi emitido pelo GAJ da CMSMF informação no sentido de manter-se na íntegra a decisão de indeferimento de 17/10/2002, ver folhas 288 a 290 do II volume, dadas por reproduzidas; Em 4 de Dezembro de 2002, a sociedade recorrente, em aditamento à sua resposta, juntou ao procedimento administrativo o documento que consta de fls 26 dos autos e 291 do II volume do PA – dadas por reproduzidas, ver, ainda, folhas 25 dos autos e 292 do II volume do PA; Em 10 de Janeiro de 2003, a entidade recorrida – ao abrigo de poderes subdelegados – despachou: concordo com a informação que antecede, pelo que mantenho a decisão de indeferimento. Notifique-se a requerente – acto recorrido – ver folhas 27 a 30 dos autos e 287 do II volume do PA; Em 17 de Janeiro de 2003, este despacho foi notificado à sociedade recorrente – ver folha 27 dos autos; Em 17 de Março de 2003, foi interposto este recurso contencioso – ver folha 2 dos autos. 2.2. Matéria de direito A recorrente insurge-se contra a sentença recorrida, por entender que (i) deve ser modificada a matéria de facto, no que respeita à localização do terreno onde se pretende o licenciamento – conclusões 1ª e 2ª; (ii) que o acto impugnado enferma de erro nos pressupostos de facto, relativamente à inclusão do terreno na RAN e REN – conclusões 3ª a 5ª; (iii) que a sentença fez errada interpretação do art. 11º, b) e c) do Regulamento do PDM de Santa Maria da Feira – conclusão 10ª; (iv) dos artigos 9º do Dec. Lei 555/99 e 1129 do C. Civil – conclusão 15ª ; (v) e ao qualificar como facto notório a suposta sobrecarga em termos de trânsito – conclusão 16º; (v) que ocorreu omissão de pronúncia perante o alegado nas conclusões 13ª e 14ª – conclusão 17ª; (vi) e, finalmente, que a decisão errou ao não reconhecer que o acto impugnado violou o princípio da actualidade (conclusão 19ª). Apreciaremos as questões pela ordem da sua arguição, sem prejuízo das respectivas relações de prejudicialidade. (i) Modificação da matéria de facto . A recorrente defende, em primeiro lugar, que deve ser modificada a matéria de facto perante o teor das certidões juntas com o presente recurso. Contudo, em boa verdade, a recorrente não juntou com o presente recurso quaisquer certidões… O que fez foi pedir um prazo de trinta dias para juntar aos autos as “aludidas certidões” (cfr. fls. 276 verso). No entanto, e não tendo conseguido obter tais certidões, requereu ao abrigo do disposto no art. 535º do CPC que se requisitasse à Direcção Regional de Agricultura de Entre Douro e Minho e à Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional, a remessa de certidão que comprovasse se a construção efectuada no terreno em questão se encontra, ou não, fora da RAN e da REN, respectivamente (fls. 307). Sobre tal requerimento veio a recair o seguinte despacho, que não foi objecto de reclamação e que, por isso, transitou em julgado: “ Requerimento de fls. 307: A diligência de requisição que vem requerida não cabe nesta fase processual. Integra diligência de prova a produzir na instrução do processo, em primeira instância – artigo 535º do C.P.Civil. Diferente é a apreciação que o Tribunal fará quanto à impugnação da matéria de facto – art. 712º do C. P. Civil. Assim, indefere-se o requerido. Notifique .” Assim, não há razão para modificar a matéria de facto com fundamento nos documentos juntos com o recurso – pois não se chegou a juntar qualquer documento que impusesse decisão diversa da tomada nos autos. Pelo contrário, foi junto pela recorrente um ofício emitido pela Comissão Regional de Reserva Agrícola de Entre Douro e Minho, respondendo à questão de saber se o terreno estava ou não incluída na área da RAN, informando “ que a Câmara Municipal tem toda a capacidade para dar resposta à pretensão. … ” (fls. 309). Porém apesar de ser claro que os “documentos juntos” com o recurso não impõem decisão diversa sobre a matéria de facto, a questão da modificação da matéria de facto não fica resolvida. Importa saber se os documentos juntos ao processo e que serviram de base à convicção do julgador para dar como assente a matéria de facto ora impugnada, justificam ou não essa convicção. Colocada, nestes termos a questão, importa referir que o Tribunal deu como provado no ponto 15: “ 15) Em 29 de Julho de 2002, os serviços de cartografia do CMSMF apresentaram as plantas e informação que constam de folhas 76 a 79 do II volume do PA, dadas por reproduzidas, concluindo que depois de implantado o levantamento topográfico na planta de localização à escala 1/1000, verifica-se que há violação da RAN - Portaria 1224/90 – e da REN ” A sentença recorrida justificou esta posição no ponto II da fundamentação jurídica, nos seguintes termos: “ No tocante à violação da RAN E da REN, este parecer baseia-se no levantamento topográfico da obra efectuado pelos serviços camarários e nas plantas e informação por estes prestada em 29 de Julho de 2002, segundo a qual depois de implantado o levantamento topográfico na planta de localização à escala de 1/1000, verifica-se que há violação da RAN – Portaria 1224/90 – e da REN ”. É verdade que, em informação anterior, a Câmara Municipal perante a planta do local tinha concluído que o terreno não estava incluído nas referidas zonas. E, perante a divergência, a recorrente entende que deverá, no mínimo, subsistir a dúvida e, portanto, decidida a questão a seu favor. Julgamos, todavia, que não há razão para dúvidas (non liquet). A última informação, prestada pelos serviços competentes da Câmara Municipal, foi elaborada depois de reclamação de um dos recorridos particulares, e foi precedida de um levantamento topográfico no próprio local e implantação desse levantamento no mapa, enquanto a primeira informação de sentido contrário não obedeceu a tal metodologia, resultando tão só dos mapas apresentados pela requerente. Daqui resulta que a segunda informação assenta em metodologia muito mais fidedigna, pois resultou de um trabalho de investigação no próprio local, e num ambiente procedimental (após reclamação) onde era exigido maior rigor. O recorrente, no processo administrativo e no processo judicial, embora tenha posto em causa a prova de tal facto, limitou-se a invocar a seu favor o conteúdo da primeira informação. Ora, o teor desta informação, foi posteriormente infirmado pelos serviços competentes da Câmara Municipal, após reanálise mais profunda da implantação do terreno, incluindo com uma visita ao local. Não existe assim qualquer meio de prova apresentado pelo ora recorrente que ponha em dúvida a força probatória da segunda informação da Câmara Municipal, sendo portanto, correcta a convicção do julgador quanto à matéria dada como provada no ponto 15º. Improcede, deste modo, a pretendida alteração da matéria de facto. ii) erro nos pressupostos de facto, relativamente à inclusão do terreno em zona RAN e REN . Com a matéria de facto dada como provada no ponto 15º, isto é, estando assente que o terreno onde se pretendia levar a cabo a operação urbanística estava incluído em área RAN e REN, torna-se claro que acto impugnado, nesta parte tem pressupostos de facto correctos. iii) Errada interpretação do art. 11º, b) e c) do Regulamento do PDM de Santa Maria da Feira – conclusão 10ª; (iv) errada interpretação dos artigos 9º do Dec. Lei 555/99 e 1129 do C. Civil – conclusão 15ª ; (v) que ocorreu omissão de pronúncia perante o alegado nas conclusões 13ª e 14ª (vi) errada interpretação ao qualificar como facto notório a suposta sobrecarga em termos de trânsito – conclusão 16º ; (vii) erro ao não reconhecer que o acto impugnado violou o princípio da actualidade (conclusão 19ª) . A apreciação destas questões é inútil. Na verdade, ficou demonstrado na análise da pretendida alteração da matéria de facto e suas consequências, que o terreno onde se pretendia levar a cabo a operação urbanística indeferida pelo despacho recorrido está localizada em área qualificada como Reserva Agrícola Nacional e Reserva Ecológica Nacional . Com este fundamento, que foi de resto o principal, o acto de indeferimento do licenciamento nesse terreno é válido – cfr. art. 24º, n.º 1, al. a) do Dec. Lei 555/99, de 16 de Dezembro. Esta validade não é posta em causa, mesmo que algum ou todos os demais fundamentos subsidiariamente invocados para indeferir o pedido não sejam exactos. A prejudicialidade compreende a questão da omissão de pronúncia, já que a mesma se reportava à falta de conhecimento de um dos vícios de falta de fundamentação, cuja procedência também não afastava a legalidade do acto de indeferimento. É jurisprudência uniforme, conforme se pode ler no Acórdão do Pleno da 1ª Secção de 12-11-2003, proferido no processo 41291: “(…) Este Supremo Tribunal Administrativo tem vindo a aplicar frequentemente o princípio geral de direito que se exprime pela fórmula latina utile per inutile non vitiatur, e que, com essa ou com outras formulações e designações (como a de princípio da inoperância dos vícios, a de princípio antiformalista, a de princípio da economia dos actos públicos e a de princípio do aproveitamento do acto administrativo), tem sido aplicado frequentemente por este Supremo Tribunal Administrativo ( ( ) Essencialmente neste sentido, não anulando actos administrativos apesar de reconhecerem a existência de vícios, por não ser afectada pelo vício a posição do recorrente, podem ver-se os seguintes acórdãos deste Supremo Tribunal Administrativo: – acórdão de 27-4-1995, proferido no recurso n.º 34743, publicado no Apêndice ao Diário da República de 20-1-98, página 3722; – de 28-5-96, proferido no recurso n.º 33082, publicado em Apêndice ao Diário da República de 23-10-98, página 4005; – de 11-2-98, proferido no recurso n.º 40404, publicado em Apêndice ao Diário da República de 17-12-2001, página 913; – de 17-6-99 proferido no recurso n.º 37667, publicado em Apêndice ao Diário da República de 30-7-2002, página 3994; – de 23-9-99, proferido no recurso n.º 40842, publicado em Apêndice ao Diário da República de 9-9-2002, página 5012; – de 23-1-2001, proferido no recurso n.º 45967, publicado em Apêndice ao Diário da República de 21-7-2003, página 321; – de 7-11-2001, proferido no recurso n.º 38983, publicado em Cadernos de Justiça Administrativa, n.º 37, página 26; – de 13-2-2002, proferido no recurso n.º 48403; – de 9-4-2002, proferido no recurso n.º 48427; – de 12-3-2003, proferido no recurso n.º 349/03; – de 1-4-2003, proferido no recurso n.º 42197; – de 14-5-2003, proferido no recurso n.º 495/02 . (…)”. Neste âmbito têm sido incluídos os casos em que o acto administrativo contém uma múltipla fundamentação, quando alguns dos fundamentos invocados sejam suficientes para suportar a validade do acto, como é o caso, entre outros, dos acórdãos deste Supremo Tribunal de 20-3-97, proferido no processo 27.930, 22-7-82, proferido no processo 16746 e de 23-1-2001, proferido no recurso 045967. No sumário deste último acórdão enuncia-se clara e sinteticamente a jurisprudência seguida: “ Havendo erro apenas relativamente a alguns dos pressupostos de facto do acto, mas bastando os restantes para justificar o indeferimento havido, face à lei aplicável, não deve o mesmo ser anulado atento o princípio do aproveitamento dos actos administrativos ”. Deste modo, tornar-se-ia uma tarefa processualmente inútil, e nessa medida proibida – art. 137º do C.P.Civil - apreciar a eventual ilegalidade de fundamentos de um acto administrativo, cuja validade encontra sustento no fundamento acima referido (localização do projecto urbanístico em área da REN e da RAN). Do exposto decorre que deve negar-se provimento ao recurso. Decisão Face ao exposto, os juízes da 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo acordam em negar provimento ao recurso. Custas pela recorrente, fixando a taxa de justiça em 450 € e a procuradoria em 50%. Lisboa, 19 de Setembro de 2006. – São Pedro (relator) – Jorge de Sousa - Edmundo Moscoso.