Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul:
I. RELATÓRIO
A. ............ SUB – Mergulhadores Profissionais, Lda., devidamente identificada nos autos, inconformada, veio interpor recurso jurisdicional da sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal de Ponta Delgada, datada de 20/10/2017 que, no âmbito do processo de intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias, movido contra a Região Autónoma dos Açores, julgou procedente a exceção dilatória de inidoneidade do meio processual e absolveu a Entidade Requerida da instância.
Formula a aqui Recorrente nas respetivas alegações (cfr. fls. 138 e segs. – paginação referente ao processo em suporte físico, tal como as referências posteriores), as seguintes conclusões que se reproduzem:
“A) Da análise dos factos dados como provados fica claro que se encontram verificados todos os pressupostos de idoneidade da Intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias;
B) Ficou demonstrado que a Recorrente é titular de um direito, liberdade e garantiam enquanto direito fundamental de natureza análoga, na medida em que é proprietária do Armazém instalado no imóvel a expropriar, ao abrigo de um contrato de arrendamento, no qual exerce a sua atividade comercial;
C) Ficou demonstrado que a Entidade Requerida notificou a Recorrente de que iria iniciar o processo de expropriação do imóvel onde a Recorrente tem instalado o seu Armazém, mais dando nota da urgência da mesma, face aos prejuízos elevados que a suspensão da execução da empreitada de construção do acesso ao Porto de Pescas de Vila Franca do Campo comporta para a Região e para o interesse público subjacente ao objeto da empreitada;
D) A Sentença Recorrida é nula, nos termos do disposto no artigo 615.º/1 c) do Código de Processo Civil, aplicável ex vi do artigo 1.º do CPTA, porquanto entende que “inexistindo qualquer ato de declaração de utilidade pública com vista à expropriação, ou seja, uma situação concreta de ameaça, do direito, liberdade e garantia, que só possa ser evitada através do processo de intimação”, quando sabe que, o ato de declaração de utilidade pública já não será uma ameaça, mas sim uma lesão efetiva, relativamente à qual a intimação não é meio idóneo por poder ser intentada uma ação administrativa de impugnação, acompanhada de providência cautelar de suspensão de eficácia.
E) A Sentença Requerida é ainda nula, nos termos do disposto no artigo 615.º/1
d) do Código de Processo Civil, aplicável ex vi do artigo 1.º do CPTA, na medida em que com a presente intimação não se pretende evitar a lesão do direito de propriedade por via da expropriação, mas sim a posse administrativa do imóvel, por força do reconhecimento de utilidade pública com caráter de urgência, nos termos do artigo 15.º do Código das Expropriações, pedido não conhecido pelo Tribunal;
F) Sendo claro que, o valor definido a título de indemnização é manifestamente ilegal por violação do disposto nos artigos 20.º e seguintes do Código de Expropriações (facto não impugnado pela Entidade Requerida), o facto desta Entidade Requerida assumir a posse administrativa do imóvel no qual a Recorrente exerce a sua atividade comercial, é altamente lesivo dos seus direitos fundamentais, na medida em que esta fica impedida de prosseguir a sua atividade, enquanto impugna o valor da indemnização;
G) A Sentença Recorrida é inconstitucional por violação do princípio da tutela jurisdicional efetiva quando conclui que “no caso em apreciação não é possível configurar a tutela dos interesses da Requerente através da propositura de uma ação administrativa, acompanhada de uma providência cautelar” e por isso, “não se encontrando preenchidos os pressupostos constantes do n.º 1 do artigo 109.º do CPTA e não sendo possível aproveitar o requerimento inicial para, a partir dele, se alicerçar forma processual ajustada, deve a Entidade Requerida ser absolvida da instância”;
H) A Sentença Recorrida é inconstitucional na medida em que, não só anula todo o efeito pretendido pela Intimação ao considerar que, apenas com o ato lesivo é possível recorrer a esse meio processual, como depois conclui que não existe forma de processo que possibilite a sua adequada tramitação processual.
I) A Sentença Recorrida deve ser anulada por erro na qualificação jurídica dos factos, na medida em que existe efetivamente uma ameaça de lesão do direito fundamental da Recorrente, para além de que estão verificados todos os outros pressupostos, sendo a intimação meio idóneo ao pedido.”.
Pede que seja concedido provimento ao recurso e seja revogada a sentença recorrida.
A ora Recorrida, notificada, não apresentou contra-alegações.
O Ministério Público junto deste Tribunal, notificado nos termos e para efeitos do disposto no artigo 146.º do CPTA, emitiu parecer, pugnando pela improcedência do recurso (cfr. fls. 155 e segs.).
O processo vai, sem vistos dos Exmos. Juízes-Adjuntos, à Conferência para julgamento, por se tratar de um processo urgente.
II. DELIMITAÇÃO DO OBJETO DO RECURSO - QUESTÕES A APRECIAR
Cumpre apreciar e decidir as questões colocadas pela Recorrente, sendo certo que o objeto do recurso se acha delimitado pelas conclusões das respetivas alegações, nos termos dos artigos 635.º, n.º 4 e 639º, n.º 1, 2 e 3, todos do CPC ex vi artigo 140.º do CPTA, não sendo lícito ao Tribunal ad quem conhecer de matérias nelas não incluídas, salvo as de conhecimento oficioso.
As questões suscitadas resumem-se, em suma, em decidir se a decisão judicial recorrida enferma de erro de julgamento de direito, com fundamento em:
1. Nulidade, nos termos do artigo 615.º, n.º 1, c) do CPC;
2. Nulidade, nos termos do artigo 615.º, n.º 1, d) do CPC;
3. Inconstitucionalidade, por violação do princípio da tutela jurisdicional efetiva;
4. Erro na qualificação jurídica dos factos.
III. FUNDAMENTOS
DE FACTO
O Tribunal a quo deu como assentes os seguintes factos:
“A) Em 02/01/2006, a Requerente celebrou com a empresa municipal Marina da Vila – Indústria de Marinas e Recreio, E.M, instrumento denominado “Contrato de Arrendamento”, do qual consta, entre o mais o seguinte:
“Entre:
MARINA DA VILA – INDÚSTRIA DE MARINAS E RECREIO, EM, (…)
E
A. ............ SUB – MERGULHADORES PROFISSIONAIS, LDA. (…)
é celebrado o presente contrato de arrendamento em respeito pelas cláusulas seguintes:
Cláusula Primeira
O primeiro outorgante, na qualidade de legitimo concessionário da exploração da Marina de Vila Franca do Campo, arrenda ao segundo outorgante, um espaço com a área aproximada de 96 m2 localizado na Marina de Vila Franca do Campo, para nele implementar um armazém pré fabricado destinado a abrigar actividades inerentes à actividade náutica desenvolvida pela A............. Sub.
Cláusula Segunda
O arrendamento é feito pelo prazo de cinco anos, tacitamente prorrogável por igual período e tem o seu início no dia 1 de Janeiro de 2006.
Ambas as partes podem denunciar o presente contrato, desde que o façam com a antecedência mínima de 60 dias sobre o termo do seu prazo de vigência ou da sua renovação. (…)”.[cfr. documento n.º 2 junto com o requerimento inicial, constante de fls. 15 do suporte físico dos autos].
B) Em 04/03/2008, a Requerente celebrou com a Região Autónoma dos Açores, contrato de concessão de incentivos financeiros no âmbito do subsistema para o desenvolvimento do turismo (SIDET) do sistema de incentivos para o desenvolvimento regional dos Açores (SIDER), no valor global de € 298.944,76 [cfr. documento n.º 7 junto com o requerimento inicial, constante de fls. 24 a 26 do suporte físico dos autos].
C) Em 19/10/2009, foi efetuado aditamento ao contrato de concessão de incentivos financeiros no âmbito do subsistema para o desenvolvimento do turismo (SIDET) do sistema de incentivos para o desenvolvimento regional dos Açores (SIDER) [cfr. documento n.º 8 junto com o requerimento inicial, constante de fls. 27-28 do suporte físico dos autos].
D) Em nome da Requerente foi emitido o alvará de utilização n.º 132/2010, referente ao prédio sito na Marina da Vila Franca do Campo [cfr. documento n.º 4 junto com o requerimento inicial, constante de fls. 17 do suporte físico dos autos].
E) Pelo ofício n.º SAI/DRAIC/2011/4398/RR, de 04/07/2011, a Direção Regional de Apoio ao Investimento e à Competitividade, comunicou à Requerente, entre o mais, o seguinte:
“Por despacho do Senhor Secretário Regional da Economia, datado de 2 de Setembro de 2010, foi autorizado o pagamento de 80% do incentivo não reembolsável apurado, correspondente a um valor de 119.688,59 euros;
Por despacho do Senhor Secretário Regional da Economia, datado de 30 de Junho de 2011, foi autorizado o pagamento dos restantes 20% do incentivo não reembolsável apurado, correspondente a um valor de 29.922,14 euros. Mediante o mesmo despacho, foi ainda autorizado o encerramento do projecto. (…)” [cfr. documento n.º 9, junto com o requerimento inicial, constante de fls. 29 do suporte físico dos autos].
F) A Requerente concretizou o plano de investimento no valor € 249.404,60 [cfr. documento n.º 10, junto com o requerimento inicial, constante de fls. 30-31 do suporte físico dos autos].
G) Em 29/01/2017, a Requerente enviou ao Diretor Regional das Obras Públicas e Comunicações, e-mail, tendo como assunto: “Obra de Acesso ao Porto de Pescas Acordo GRA_Marina da Vila EM_A............. Sub – Ponto de situação das e reuniões tidas”, entre o mais, com o seguinte teor:
“(…) Quero agradecer a postura da sua parte em nome do Secretário Victor Fraga a postura que tiverem em por em cima da mesas duas soluções na reunião que tivemos em Dezembro.
E no qual aceitei as referidas soluções postas na reunião de Dezembro onde esteve o Eng ……….. da DROPC.
Solução A – 1 Loja e 3 Armazéns, em que a adaptação a cargo do GRA.
Solução B – 1 Loja e 4 Armazéns, em que o custo da adaptação das mesmas ficava a cargo da A............. Sub.
Em relação à reunião que tive, dia 27, (…) foi aceite a solução A. (…)
Gostaria o favor que tivesse em atenção além da adaptação que vão fazer os seguintes aspectos:
(…)”. [cfr. documento n.º 14, junto com o requerimento inicial, constante de fls. 38 do suporte físico dos autos e fls. 5 do processo administrativo em apenso].
H) Em maio de 2017 foi elaborado documento denominado “Relatório de Avaliação – Cálculo da Indemnização Respeitante ao Arrendamento”, tendo identificado no mesmo como arrendatária a Requerente [cfr. fls. 39 a 47 do processo administrativo em apenso].
I) Pelo ofício n.º S-DROPC/2017/784, de 01/06/2017, a Direção Regional das Obras Públicas e Comunicações, comunicou à Requerente, entre o mais, o seguinte: “ASSUNTO: desocupação, entrega do espaço (armazém existente) e transferência da atividade comercial.
Na sequência das diversas reuniões tidas com V. Exa. desde 20 de dezembro de 2016 e a presente data, vimos pelo presente formalizar de forma definitiva a seguinte proposta para a desocupação e entrega do espaço ocupado pela vossa empresa na Marina de Vila Franca do Campo, e que se traduz no seguinte:
a) Pagamento pela DROPC à A............. Sub de uma indemnização pela “desocupação, entrega do espaço (armazém existente) e transferência da atividade comercial”, no valor de € 125.000 (cento e vinte e cinco mil euros), conforme avaliação efetuada pelo perito Eng. Miguel …………;
b) A desocupação do armazém ocupado pela vossa empresa terá de ocorrer até ao dia 31 de julho de 2017, data a partir da qual a DROPC procederá ao seu desmantelamento.
Como poderá V. Exa. compreender, não poderá a Região Autónoma dos Açores manter continuamente suspensa a execução da empreitada de construção do acesso ao Porto de Pescas de Vila Franca do Campo, em virtude dos prejuízos elevados que esta situação comporta para a Região e para o interesse público subjacente ao objeto da empreitada.
Face ao exposto, solicita-se a V. Exa. que nos informe, por escrito e no prazo de dois dias úteis, se concorda ou não com o ora proposto, sendo que a sua não concordância ou inexistência de resposta naquele prazo, e tendo em conta o longo processo de negociação que decorreu desde de dezembro de 2016 e até ao presente, determinará que esta Secretaria Regional inicie um processo de expropriação nos termos legais previstos. (…)”. [cfr. documento n.º 1, junto com o requerimento inicial, constante de fls. 14 do suporte físico dos autos e fls. 48 do processo administrativo].
J) Em 12/07/2017, o requerimento inicial de providência cautelar de suspensão da eficácia do ato administrativo e na intimação para abstenção de conduta por fundado receio de violação do direito administrativo nacional, apresentado pela Requerente contra a Entidade Requerida foi rejeitado liminarmente. [cfr. fls. 32-33 do suporte físico dos autos].
K) O requerimento inicial, que deu origem à presente intimação, foi enviado para o Tribunal Administrativo e Fiscal de Ponta Delgada por site [cfr. fls. 1 do suporte físico dos autos].
Inexistem factos não factos com relevância para a decisão da causa.
Para efeitos da fundamentação dos factos atrás dados como provados o Tribunal teve por base os documentos constantes dos autos, incluindo o processo administrativo, os quais aqui se dão por integralmente enunciados, e/ou por não terem resultado controvertidos.”.
DE DIREITO
Considerada a factualidade fixada, não impugnada, importa, agora, entrar na análise dos fundamentos do presente recurso jurisdicional.
1. Nulidade, nos termos do artigo 615.º, n.º 1, c) do CPC
Sustenta a Recorrente na sua alegação de recurso, a nulidade da decisão recorrida, nos termos do artigo 615.º, n.º 1, c) do CPC, na parte em foi entendido que ao não existir o ato de declaração de utilidade pública com vista à expropriação, não existe uma situação concreta de ameaça do direito, liberdade e garantia que só possa ser evitada através do processo de intimação, por essa declaração não ser uma ameaça, mas antes uma lesão efetiva, e também por ter sido entendido na sentença recorrida que a intimação não é meio idóneo por poder ser intentada uma ação administrativa de impugnação, acompanhada de providência cautelar de suspensão de eficácia, invocando existir uma contradição da decisão.
Vejamos.
O n.º 1 do artigo 615.º do CPC, aplicável ao processo administrativo por força do artigo 1.º do CPTA, prevê as causas de nulidade da sentença.
Nos termos da alínea c), a sentença é nula quando “os fundamentos estejam em oposição com a decisão ou ocorra alguma ambiguidade ou obscuridade que torne a decisão ininteligível”.
A Recorrente invoca como fundamento do recurso, a nulidade por contradição entre os fundamentos e a decisão proferida.
Mas sem razão.
A sentença, enquanto decisão judicial, pode padecer de vícios de duas ordens, os quais obstam à sua eficácia ou validade:
i) pode ter errado no julgamento dos factos e do direito, sendo a consequência a da sua revogação (erro de julgamento de facto ou de direito);
ii) como ato jurisdicional, pode ter violado as regras próprias da sua elaboração ou contra o conteúdo e limites do poder à sombra da qual é emanada, tornando-se passível de nulidade, nos termos do artigo 615.º do CPC.
A nulidade aludida na alínea c), do n.º 1, do artigo 615.º do CPC ocorrerá sempre que os fundamentos da decisão se encontrem em oposição com a decisão, no sentido de que entre os fundamentos e a decisão não pode existir contradição lógica.
Tal acontecerá se o juiz adotar determinada linha de raciocínio e depois ao invés de a prosseguir, extraindo dela a devida consequência jurídica, assumida no segmento decisório, vir a decidir em sentido divergente ou oposto, que a fundamentação aduzida não permitiria adivinhar.
Confrontada, quer a fundamentação de facto, quer a fundamentação de direito aduzida na decisão sob recurso, com a decisão que foi proferida pelo Tribunal a quo, não existe a invocada contradição, pois que não é possível extrair o juízo que a Juíza tenha fundamentado a decisão num determinado sentido e haja concluído noutro sentido, oposto ou divergente.
O que existe é a valoração dos factos dados por assentes para deles se extrair a conclusão jurídica, com a qual a Recorrente não concorda, mas que em si mesma não enferma da nulidade invocada.
Entender que a falta de emissão da declaração de utilidade pública com vista à expropriação constitui uma ameaça a um direito, liberdade e garantia, e não uma lesão efetiva, como pretende a ora Recorrente, e com base nessa apreciação entender que a presente intimação não é meio idóneo, por poder ser instaurada uma ação administrativa, acompanhada de providência cautelar, julgando procedente a exceção de inidoneidade do meio processual, com a consequente absolvição da instância da Entidade Requerida, não traduz em si mesma uma qualquer contradição entre os fundamentos e a decisão, que consubstancie a nulidade da decisão proferida.
No caso de assistir razão à Recorrente quanto à diferente valoração dos factos e à interpretação e aplicação dos preceitos de direito, incorrerá a decisão sob recurso no vício de erro de julgamento, mas sem que se possa imputar a alegada contradição que traduza a invocada nulidade decisória.
Acresce, com relevo, que compulsado o requerimento da presente intimação apresentado pela ora Recorrente dele resulta alegado logo nos artigos 2.º e 3.º que a situação em causa foi configurada pela Requerente como uma “ameaça de lesão de um direito, liberdade e garantia” (artigo 2.º), por entender a Requerente que “É exatamente essa a situação em causa nos presentes autos, na medida em que a Requerente está perante a ameaça de lesão iminente do seu direito de propriedade sobre o Armazém onde exerce a sua atividade comercial, atenta a pretensão da Requerida Região Autónoma dos Açores de expropriar com urgência o imóvel onde aquele se encontra construído, sem proceder ao pagamento da justa indemnização.” (artigo 3.º).
O que significa que foi a própria Requerente que configurou a situação jurídica em causa e o litígio em presença como se traduzindo numa ameaça de lesão e não numa lesão efetiva.
Nestes termos, não só não procede a alegada nulidade, por inexistir qualquer contradição entre a fundamentação e a decisão proferida, como a fundamentação que foi acolhida na decisão sob recurso vai ao encontro da alegação da Requerente, não divergindo da sua configuração.
Pelo que, carece a Recorrente de razão quanto ao suscitado, sendo de julgar improcedente, por não provada, a nulidade assacada à decisão recorrida.
2. Nulidade, nos termos do artigo 615.º, n.º 1, d) do CPC
Invoca ainda a Recorrente a nulidade da decisão sob recurso, com fundamento na alínea d), do n.º 1 do artigo 615.º do CPC, que preceitua que a sentença é nula quando “o juiz deixe de pronunciar-se sobre questões que devesse apreciar o conheças de questões de que não podia tomar conhecimento”.
Segundo a sua alegação de recurso a decisão recorrida deixou de se pronunciar sobre questões que devia apreciar, a saber, a circunstância de na presente intimação não se pretende evitar a lesão do direito de propriedade por via da expropriação, mas antes por via da posse administrativa, por força do reconhecimento da utilidade pública com caráter de urgência, nos termos do artigo 15.º do Código das Expropriações, alegando que esse pedido não foi conhecido pelo Tribunal.
Também neste caso não assiste razão à ora Recorrente.
Compulsando o requerimento da intimação deduzida, dele consta como único pedido o de a “intimação ser julgada procedente, e a Requerida condenada a abster-se de reconhecer a utilidade pública da expropriação com carater de urgência, atenta a violação da lei e da Constituição”.
Por sua vez o Tribunal a quo, analisou e apreciou o requerido com base na factualidade apurada e segundo a interpretação de direito expressa na sua fundamentação.
Não existem dúvidas que no petitório do requerimento de intimação a Requerente alude expressamente à “utilidade pública da expropriação”, assim como é seguro que, quer a declaração de utilidade pública, quer a tomada de posse administrativa, se traduzem em atuações procedimentais que ocorrem no âmbito do procedimento administrativo de expropriação.
Acresce a circunstância de decorrer da alegação constante do requerimento de intimação que a Requerente pretende obstar à emissão da declaração de utilidade pública com vista à expropriação porque discorda do quantum da indemnização que lhe foi proposto pela Entidade Requerida, pelo que, toda a discordância entre as partes assenta na divergência quanto ao valor da justa indemnização a pagar pela expropriação, considerado pela Requerente insuficiente para a ressarcir do seu direito de propriedade.
Isso mesmo se mostra alegado na conclusão F) do presente recurso, não sendo a presente intimação o meio processual idóneo a conhecer e decidir sobre a correção ou a legalidade do valor definido a título de indemnização pela expropriação, fixada nos termos do artigo 20.º do Código das Expropriações, no âmbito de um procedimento extra-judicial e, em caso de conflito, sob a égide da competência jurisdicional dos Tribunais Judiciais.
Por isso, não só atento o fundamento da decisão recorrida, que concluiu pela procedência da exceção dilatória de inidoneidade do meio processual e a consequente absolvição da instância da Entidade Requerida, como também pelos fundamentos dessa decisão, é possível perceber que o Tribunal a quo não omitiu o conhecimento de qualquer questão sobre que se impunha o dever de conhecer.
No demais, não deve ser olvidado que existem mecanismos de impugnação administrativa e judicial próprios associados ao procedimento administrativo de expropriação, razão pela qual o Tribunal a quo não incorre na nulidade invocada, não omitindo o conhecimento de qualquer questão.
Não tem, por isso, a Recorrente razão quanto à invocada nulidade decisória, sendo de a julgar improcedente, por não provada.
3. Inconstitucionalidade, por violação do princípio da tutela jurisdicional efetiva
Nos termos da alegação da Recorrente a decisão recorrida é inconstitucional, por violar o princípio da tutela jurisdicional efetiva, consagrado no artigo 20.º da Constituição, ao seguir a interpretação de que no caso não cabe a propositura de uma ação administrativa, acompanhada de uma providência cautelar, e que não se encontram preenchidos os pressupostos constantes do n.º 1 do artigo 109.º do CPTA e não é possível aproveitar o requerimento inicial para, a partir dele, alicerçar a forma processual ajustada.
Defende a Recorrente que procede a alegada inconstitucionalidade ao anular-se todo o efeito pretendido pela intimação, ao considerar-se que apenas com o ato lesivo é possível recorrer a esse meio processual e depois se conclui que não existe outra forma de processo.
Vejamos, tendo em consideração a fundamentação vertida na decisão sob recurso.
Resulta do decidido que a Entidade Requerida foi absolvida da instância por procedência da exceção dilatória de inidoneidade da presente intimação, por falta de verificação dos pressupostos deste meio processual.
A decisão recorrida começou por proceder à configuração e análise dos pressupostos da presente intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias, enquanto meio processual usado pela Requerente, considerando os direitos invocados de propriedade privada e à iniciativa económica privada, previstos nos artigos 62.º e 61.º, n.º 1, da Constituição.
Tais direitos foram considerados na sentença recorrida como direitos, liberdades e garantias, enquanto direitos fundamentais de natureza análoga, pelo que, a questão da falta dos pressupostos do pedido de intimação radica em o Tribunal a quo ter considerado que a declaração de utilidade pública com vista à expropriação é o único ato dotado de dignidade suficiente para lesar os direitos ou interesses legítimos do particular, o qual falta no caso, por não ter sido ainda emitido, tendo o Tribunal entendido que inexiste uma situação concreta de ameaça do direito, liberdade e garantia que só possa ser evitada através do processo urgente de intimação.
Tal foi entendido por o Código das Expropriações disciplinar os procedimentos a adotar no caso de frustração da aquisição do bem por via do direito privado.
Resulta da fundamentação da sentença recorrida que o Tribunal a quo considerou que a Requerente não só não logrou demonstrar que a presente intimação constitui o meio processual indispensável a assegurar o exercício dos direitos fundamentais que invoca, como incorre em erro ao defender que só com a condenação da Entidade Requerida na abstenção de declarar a utilidade pública com caráter de urgência se poderá garantir a proteção do direito, liberdade e garantia.
Resulta ainda da fundamentação da decisão sob recurso que o Tribunal considerou que a Requerente, em momento anterior à apresentação da presente intimação, requereu a adoção de providência cautelar, a qual foi liminarmente rejeitada, por inimpugnabilidade do ato e que no caso, não é possível configurar a tutela dos interesses da Requerente através da propositura de uma ação administrativa acompanhada de uma providência cautelar, o que determina o julgamento da presente intimação como meio impróprio e a decisão de não ser possível aproveitar o requerimento inicial.
Tal julgamento, ao contrário do alegado pela Recorrente, não só se mostra correto, como não enferma da modalidade mais gravosa de erro de julgamento, quanto a ser inconstitucional.
O Tribunal a quo alicerçou o seu julgamento na circunstância de a Requerente pretender uma tutela judicial antecipatória, por vir a juízo instaurar o presente meio processual de intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias pedindo a intimação à abstenção de conduta, in casu, a intimação da Entidade Requerida a não praticar do ato administrativo de declaração de utilidade pública com vista à expropriação.
Considerando a concreta pretensão requerida resulta que não existe qualquer ato lesivo, mas a sua ameaça, que a Requerente pretende evitar.
Porém, tal como decidido, além de a Requerente não demonstrar que carece de uma decisão urgente de mérito, também não demonstra que essa decisão é a única e por isso, indispensável a assegurar a proteção dos direitos invocados, assim como não seja possível ou suficiente o decretamento provisório de uma providência cautelar.
Acresce que, no respeitante à asserção contida na decisão recorrida quanto a ter sido anteriormente apresentada providência cautelar, que foi indeferida liminarmente e quanto o de não ser possível a instauração de uma ação administrativa acompanhada de uma providência cautelar, tem de compreender-se a atual configuração do litígio.
Em primeiro lugar, resulta que a Requerente instaurou providência cautelar de suspensão da eficácia de ato administrativo, quando nenhum ato final foi praticado que pudesse ter sido impugnado ou suspenso na sua eficácia.
A mera comunicação à Requerente de uma proposta de aquisição de um bem por via de direito privado não se consubstancia num ato administrativo que possa ser suspenso na sua execução, o que motivou, e bem, o julgamento de indeferimento liminar do requerimento cautelar, por inimpugnabilidade do ato nos autos de processo cautelar.
Em segundo lugar, tal como resulta dos presentes autos, não foi ainda praticado o ato final de declaração de utilidade pública com vista à expropriação, pelo que, por esse motivo, não pode ser instaurada ação administrativa de impugnação de ato administrativo, acompanhada de apresentação de requerimento cautelar com vista à sua suspensão, tal como corretamente decidido na decisão recorrida.
Tal julgamento não incorre pois na inconstitucionalidade invocada, por violação do princípio da tutela jurisdicional efetiva.
A Requerente não configurou corretamente os meios processuais às pretensões deduzidas, o que motivou, além do indeferimento liminar do requerimento cautelar, a decisão sob recurso de absolvição da instância, por procedência da exceção de inidoneidade do meio processual.
Nada obsta que a Requerente instaure ação administrativa, nela deduzindo o pedido de abstenção de conduta, destinado a evitar a prática do ato final de declaração de utilidade pública, acompanhada da apresentação de requerimento inicial de pedido de adoção da providência de intimação provisória à abstenção de conduta.
Por outro lado, também nada obsta que a Requerente aguarde pela prática do ato final de declaração de utilidade pública e instaure a adequada ação administrativa da sua impugnação, acompanhada da instauração de processo cautelar de suspensão de eficácia desse ato administrativo.
Assim, é bom de ver que não se mostra violado o princípio da tutela jurisdicional efetiva em decorrência da decisão recorrida, pois não se mostram coartados ou limitados, seja por que via for, os meios de acesso à justiça e aos Tribunais por parte da Requerente, assim ela os saiba instaurar adequada e apropriadamente em juízo.
Denota-se que de entre as várias possibilidades de uso dos meios processuais supra elencadas, a Requerente não usou qualquer deles, não adequando o meio processual à pretensão requerida em juízo, o que motivou as decisões judiciais proferidas.
Nestes termos, o julgamento efetuado na decisão recorrida mostra-se correto, assim como é conforme à Constituição, não podendo proceder a censura que é lhe dirigida, improcedendo as conclusões do recurso.
4. Erro na qualificação jurídica dos factos e por estarem verificados todos os pressupostos da intimação
Por último, defende a Recorrente que a decisão sob recurso deve ser anulada por erro na qualificação jurídica dos factos, por efetivamente existir uma situação de ameaça de lesão do direito fundamental da Recorrente, para além de estarem verificados todos os pressupostos da presente intimação, sendo a intimação o meio idóneo ao pedido deduzido.
Nos termos anteriormente decididos, não tem razão de ser o presente fundamento do recurso jurisdicional.
A sentença recorrida analisou os factos relevantes, fixando-os no probatório assente, com os quais a ora Recorrente não discorda, não os impugnando, seja com que fundamento for, antes com eles assentindo expressamente.
Além disso, procedeu à valoração desses factos e com base neles procedeu à interpretação e à apreciação dos normativos de direito.
Não existe qualquer erro de apreciação quanto à qualificação dos factos, nem incorre a decisão sob recurso no erro de julgamento de direito que lhe imputado, pois como decidido pelo Tribunal a quo e resulta da antecedente fundamentação de direito expendida por este Tribunal ad quem, não estão verificados os pressupostos para o uso da presente intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias, por ser possível, perante as circunstâncias do caso concreto e a realidade atual, ser instaurada ação administrativa de abstenção de conduta, acompanhada de processo cautelar de intimação à abstenção de conduta.
Não se encontra verificado o pressuposto de se revelar indispensável a emissão de uma decisão de mérito no âmbito da presente intimação, por ser suficiente a instauração de uma ação administrativa, acompanhada de um processo cautelar, com o objeto de intimação à adoção de um conduta negativa ou, por outras palavras, à abstenção de conduta.
Não pode, por não ser cabível, é na circunstância de não ter sido praticado o ato de declaração de utilidade pública, a Requerente pretender a sua impugnação judicial ou pretender a suspensão da sua eficácia.
Nestes termos e sem mais, não tem razão a Requerente quanto à censura dirigida contra a decisão recorrida, a qual é de manter.
Pelo exposto, será de julgar improcedente o recurso, por não provados os seus respetivos fundamentos.
Sumariando, nos termos do nº 7 do artº 713º do CPC, conclui-se da seguinte forma:
I. A nulidade prevista na alínea c), do n.º 1, do artigo 615.º do CPC ocorrerá sempre que os fundamentos da decisão se encontrem em oposição com a decisão, no sentido de que entre os fundamentos e a decisão não pode existir contradição lógica, o que acontecerá se o juiz adotar determinada linha de raciocínio e depois ao invés de a prosseguir, extraindo dela a devida consequência jurídica, assumida no segmento decisório, vir a decidir em sentido divergente ou oposto, que a fundamentação aduzida não permitiria adivinhar.
II. Pretendendo a Requerente obstar à emissão da declaração de utilidade pública com vista à expropriação porque discorda do quantum da indemnização que lhe foi proposto, assentando toda a discordância entre as partes na divergência quanto ao valor da justa indemnização a pagar pela expropriação, não é a presente intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias o meio processual idóneo a conhecer e decidir sobre a correção ou a legalidade do valor definido a título de indemnização pela expropriação, fixada nos termos do artigo 20.º do Código das Expropriações, no âmbito de um procedimento extra-judicial e, em caso de conflito, sob a égide da competência jurisdicional dos Tribunais Judiciais.
III. Tal juízo acarreta a procedência da exceção dilatória de inidoneidade do meio processual e a consequente absolvição da instância da Entidade Requerida.
IV. Tal decisão, associada à rejeição liminar do requerimento cautelar de suspensão de eficácia de ato administrativo, não constitui a violação do princípio da tutela jurisdicional efetiva, pois pretende a Requerente obter uma tutela judicial antecipatória, vindo a juízo instaurar o presente meio processual de intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias, pedindo a intimação da Entidade Requerida a não praticar do ato administrativo de declaração de utilidade pública com vista à expropriação (intimação à abstenção de conduta), perante a ameaça da prática de um ato lesivo, mas sem que demonstre a necessidade de uma decisão urgente de mérito, nem que essa decisão é a única e, por isso, indispensável a assegurar a proteção dos direitos invocados, assim como não seja possível ou suficiente o decretamento provisório de uma providência cautelar, in casu, de intimação à abstenção de conduta.
V. Não pode a Requerente instaurar providência cautelar de suspensão da eficácia de ato administrativo, quando nenhum ato final foi praticado que pudesse ter sido impugnado ou suspenso na sua eficácia, pois a mera comunicação à Requerente de uma proposta de aquisição de um bem por via de direito privado não se consubstancia num ato administrativo que possa ser suspenso na sua execução.
VI. Não tendo sido praticado o ato final de declaração de utilidade pública com vista à expropriação, não pode ser instaurada ação administrativa de impugnação de ato administrativo, acompanhada de apresentação de requerimento cautelar com vista à sua suspensão.
VII. Nada obsta que sejam instaurados ou requeridos novos meios processuais, adequados, necessários e instrumentais à tutela dos direitos alegadamente ameaçados ou lesados.
VIII. Não estão verificados os pressupostos para a presente intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias, por ser possível, perante as circunstâncias do caso concreto e a realidade atual, ser instaurada ação administrativa de abstenção de conduta, acompanhada de processo cautelar de intimação à abstenção de conduta.
Por tudo quanto vem de ser exposto, acordam os Juízes do presente Tribunal Central Administrativo Sul, em negar provimento ao recurso, por não provados os seus respetivos fundamentos, mantendo a decisão recorrida na ordem jurídica.
Custas pela Recorrente.
(Ana Celeste Carvalho - Relatora)
(Helena Canelas)
(Pedro Marchão)
DECLARAÇÃO DE VOTO
O processo de intimação para protecção de direitos, liberdades e garantias, tem a natureza de meio subsidiário de tutela, de acordo com o disposto no art. 109.º, n.º 1, do CPTA e visa a obtenção de uma pronúncia urgente e definitiva sobre o mérito da causa.
Nos termos do disposto no artigo 110.º-A do CPTA, aditado pela revisão de 2015, prevê-se a possibilidade de convolação do processo de intimação para protecção de direitos, liberdades e garantias num processo cautelar. E nos termos do seu n.º 1 o juiz, no despacho liminar, fixa prazo para o autor substituir a petição, para o efeito de requerer a adopção de providência cautelar, seguindo-se, se a petição for substituída, os termos do processo cautelar, sendo que de acordo com o n.º 2 quando seja de reconhecer que existe uma situação de especial urgência que o justifique, o juiz deve, no mesmo despacho liminar, e sem quaisquer outras formalidades ou diligências, decretar provisoriamente a providência cautelar que julgue adequada.
Está em causa na presente intimação – pelo menos no seu objecto imediato - o reconhecimento da utilidade pública administrativa com carácter de urgência, pretendendo a A. a condenação da Administração a um non facere (evitar a prática do acto a que alude o art. 15.º do C. das Expropriações).
Perante os termos em que a acção vem proposta, haveria lugar ao accionamento do mecanismo adjectivo previsto no referido art. 110.º-A do CPTA.
Sem embargo, é inegável que o meio usado é inidóneo, por não ser exigível uma decisão de mérito urgente, pelo que voto a decisão.
