Acordam, em conferência, na 2.ª Subsecção da Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:
1. RELATÓRIO
A. .., devidamente identificado nos autos, apresentou, no Tribunal Central Administrativo, pedido de declaração de ilegalidade, com força obrigatória geral, do n.º 1 da Portaria n.º 145/86, de 15 de Abril, na parte em que aprovou as tabelas de equivalência a que se refere o anexo mapa V, onde faz corresponder funcionários públicos aposentados, com a categoria de Chefes de Divisão do Ministério do Trabalho e Segurança Social de Angola a Chefes de Secção da escala do funcionalismo público no activo, imputando-lhe a violação de vários preceitos legais, designadamente dos artigos 7.º, 7.º-A e 7.º-B do Decreto-Lei n.º 110-A/81, de 14 de Maio, com a redacção dada pelo Decreto-Lei n.º 255/81, de 24 de Agosto.
Por acórdão de 31/1/2001, foi julgado improcedente o pedido.
Com ele se não conformando, interpôs o presente recurso jurisdicional, em cujas alegações formulou as seguintes conclusões:
1.ª - Como diploma regulamentar de execução que é, não pode a norma do n.º 1 da portaria n.º 145/86 contradizer a lei que regulamenta e lhe serve de credencial, como não pode ir além desta ou introduzir-lhe princípios estranhos ou autónomos, sob pena de ilegalidade.
2.ª - A norma em causa, embora de natureza regulamentar e acessória, contraria a lei regulamentada, vai contra o que ela estabelece, contra as finalidades que esta pretendia obter, além de lhe introduzir princípios autónomos novos.
3.ª - E assim é que, no anexo V que aprova, baixa a categoria dos Chefes de Divisão do Ministério do Trabalho e da Segurança Social de Angola (letra E), já aposentados nesta categoria, para a de Chefes de Secção (letra H), diminuindo-lhes as respectivas categorias, assim como os correspondentes montantes das pensões de aposentação.
4.ª - A diminuição das pensões, se não é verificável de imediato, atento o disposto no n.º 4 da mencionada Portaria, acarreta reflexos no desenvolvimento futuro, na medida em que os aumentos anuais seguintes se passam a processar sobre os montantes dos vencimentos da nova e mais baixa categoria, em vez de incidirem sobre o vencimento da categoria (mais alta) a que haviam ascendido.
5.ª - Tanto esta diminuição dos montantes das pensões, como o retrocesso na categoria funcional, contraria as disposições regulamentadas (artigos 7-A e 7-B do Decreto-Lei n.º 110-A/81, aditados pelo Decreto-Lei n.º 245/81) uma vez que estas apenas mandaram estabelecer equivalência das categorias de funcionários do activo quando não houvesse equiparação já estabelecida.
6.ª - No caso dos Chefes de Divisão do Ministério do Trabalho e da Segurança Social de Angola havia equivalência e equiparação a iguais categorias do ordenamento jurídico do funcionalismo público português. E no caso do requerente, tal categoria de Chefe de Divisão já lhe havia sido reconhecida desde 1976, com a sua desligação do serviço e em 1978, quando nela foi aposentado.
7.ª - Havendo já equivalência destas categorias não se tornava necessário, não era imposto pelas leis regulamentadas, proceder a tal equiparação. Ao fazer baixar essas categorias já reconhecidas e existentes, a norma em causa vai contra a lei que pretende regulamentar, cujo único e imediato objectivo foi proceder à recuperação, dignificação e melhoramento das pensões dos aposentados consideradas, então, socialmente degradadas.
8.ª - Tal norma vai, ainda, além dos dispositivos regulamentados, ao estatuir princípios autónomos novos quando, sem qualquer base ou credencial legislativa que tanto lhe autorize, averigua a forma e o modo como os pensionistas dos quadros ultramarinos atingiram as categorias funcionais que possuem e, discricionariamente, os posiciona em mais inferior posto da escala hierárquica e de vencimentos, pondo em causa as categorias funcionais obtidas e já reconhecidas pelo governo português.
9.ª - A norma questionada – n.º 1 da Portaria 145/86 – e o mapa V que aprova e lhe vem anexo, na parte em que estabelece a equiparação dos Chefes de Divisão do Ministério do Trabalho e Segurança Social de Angola a Chefes de Secção, ofendem as leis que pretendem regulamentar, maxime os artigos 7-A e 7-B do Decreto-Lei n.º 110-A/81, com a redacção dada pelo Decreto-Lei n.º 245/81, contrariando e indo além do que estas determinaram e dos fins que pretendem obter, tornando-as ilegais.
10.ª - Assim o não tendo entendido, o douto acórdão sob recurso ofendeu, por erro de interpretação e aplicação, todos os dispositivos legais que se deixam discriminados nas conclusões que antecedem.
11.ª - A interpretação que o douto acórdão sob recurso fez das normas dos artigos 7-A e 7-B do Decreto-Lei n.º 110-A/81 e norma 1.ª da Portaria regulamentar 145/86, permitindo baixar a categoria dos funcionários públicos aposentados com a categoria de Chefes de Divisão (letra E), para a de Chefes de Secção (letra H), contraria os princípios constitucionais de segurança e estabilidade no emprego, da garantia dos direitos adquiridos e legalmente protegidos, assim como o princípio da igualdade, tornando-as inconstitucionais.
12.ª - Quando as normas infraconstitucionais suportam duas interpretações possíveis, tudo requer que se siga aquela que se conforme à constituição.
13- ª)- No caso sob apreço, as citadas normas do Decreto-Lei n.º 110-A/81 consentem, como se demonstrou, uma interpretação conforme à Constituição, aos princípios da segurança no emprego, na estabilidade das situações funcionalmente alcançadas, da protecção dos direitos adquiridos e legalmente protegidos, assim como o princípio da igualdade, impedindo que, arbitrariamente, sem justificação razoável e sem base em critérios de valor objectivo constitucionalmente relevantes, se baixe determinada categoria de funcionários há muito aposentados (Chefes de Divisão (letra E), para a de Chefes de Secção (letra H)).
14- ª)- A Portaria 145/86, indo contra e além dos dispositivos do Decreto-Lei n.º 110-A/81, que visava regulamentar, é ilegal, na medida em que consente tal despromoção.
15.ª - Assim não o tendo entendido, o douto acórdão recorrido ofendeu as referidas normas jurídicas.
A autoridade recorrida contra-alegou, tendo formulado as seguintes conclusões (Ministro das Cidades, do Ordenamento do Território e Ambiente):
1.ª - A equiparação a que se refere o art.º 7.º-A do Decreto-Lei n.º 110-A/91 é feita no quadro dos factores materiais definidos no art.º 7.º-B do mesmo diploma, vinculativos das autoridades recorridas.
2.ª - O art.º 7.º-B exclui, na sua letra e espírito, a equiparação meramente formal, fundamentada na simples designação dos cargos, pelo que abrange todas as equiparações.
3.ª - O recorrente continua sem demonstrar a violação dos requisitos legais da equiparação do cargo que exerceu ao cargo do regime geral a que foi atribuída a correspondência com aquele.
O Exm.º Magistrado do Ministério Público emitiu o douto parecer de fls 117-118, no qual se pronunciou pelo não provimento do recurso.
Foram colhidos os vistos dos Exm.ºs Juízes Adjuntos, pelo que cumpre decidir.
2. FUNDAMENTAÇÃO
2. 2. OS FACTOS:
O acórdão recorrido deu como provados os seguintes factos, que não são questionados e se mostram suficientes para a decisão do presente recurso:
A- O artigo 1.º da Portaria n.º 145/86, de 15 de Abril, tem a seguinte redacção: “Para efeitos do disposto no artigo 7.º-B do Decreto-Lei n.º 110-A/81, de 14 de Maio, aditado pelo Decreto-Lei n.º 245/81, de 24 de Agosto, são aprovadas as tabelas de equivalência a que se referem os mapas I e V anexos à presente Portaria, contendo categorias específicas da administração central e local e antiga administração ultramarina.”
B- No mapa V, anexo à referida Portaria, com a epígrafe “Categorias específicas da antiga administração ultramarina”, à categoria de “Chefe de Divisão”, à data da aposentação, corresponde, no actual ordenamento das carreiras, a de “Chefe de Secção”, com a letra de vencimento ou remuneração “H”.
C- Os artigo 7.º, n.º 1, 7.º-A, n.º 1 do Decreto-Lei n.º 110-A/81, de 14/5, com a alteração introduzida pelo Decreto-Lei n.º 245/81, de 24/8, determinam que o aumento das pensões de aposentação, de reforma e de invalidez e ainda as de sobrevivência e algumas de preço de sangue, são aumentadas em 15%, a partir de 1/5/81; sendo essas pensões determinadas, com efeitos a partir de 1/9/81, por forma que “os vencimentos a ter em conta para cálculo das pensões a que se refere a alínea a) sejam de montante igual ou superior a 76,5% dos vencimentos das categorias correspondentes no activo fixados nos termos do presente diploma”; nenhuma pensão de sobrevivência poderá ser inferior a 60% da correspondente pensão de aposentação, calculada nos termos referidos e as pensões de preço de sangue e outras a cargo do M. das Finanças e do Plano serão aferidas pelos vencimentos das categorias correspondentes do activo fixadas neste diploma.
D- E estabelece o n.º 2 do artigo 7.º-B do citado diploma que “Competirá, em conjunto, à Direcção-Geral dos Recursos Humanos, à Direcção-Geral da Integração Administrativa e à Direcção-Geral da Administração Regional e Local a elaboração das Tabelas de equivalência referidas no número anterior, face aos elementos que lhe serão facultados pela Caixa Geral de Aposentações e pela Direcção-Geral da Contabilidade Pública.”
2. 2. O DIREITO:
O que se discute no presente recurso jurisdicional é a bondade do acórdão recorrido, no que respeita ao julgamento da legalidade do n.º 1 da Portaria n.º 145/86, de 15 de Abril, na parte em que aprovou as tabelas de equivalência a que se refere o anexo mapa V, onde faz corresponder funcionários públicos aposentados, com a categoria de Chefes de Divisão do Ministério do Trabalho e Segurança Social de Angola a Chefes de Secção da escala do funcionalismo público no activo.
Para o recorrente, o acórdão recorrido fez incorrecta interpretação e aplicação dos artigos 7.º, 7.º-A e 7.º-B do Decreto-Lei n.º 110-A/81, de 14 de Maio, com a redacção dada pelo Decreto-Lei n.º 255/81, de 24 de Agosto, diploma que a Portaria n.º 145/86, de 15 de Abril, veio regulamentar, mas que estatuiu para além e contra os princípios naqueles diplomas estabelecidos, introduzindo princípios novos e autónomos, ao baixar a categoria de Chefe de Divisão para a de Chefe de Secção.
Defende ainda que, estes preceitos, na interpretação feita no acórdão recorrido, são inconstitucionais, por violarem os princípios da segurança e estabilidade no emprego, da garantia dos direitos adquiridos e legalmente protegidos e da igualdade.
Vejamos.
Conforme resulta dos citados diplomas legais e dos seus preceitos em causa, cuja transcrição se encontra feita acima, um dos objectivos do Decreto-Lei n.º 110-A/81 –aquele que para o caso releva – foi corrigir o estado de degradação de algumas pensões, objectivo esse reforçado pelo Decreto-Lei n.º 245/81 (cfr. n.º 2 do preâmbulo do Decreto-Lei n.º 110-A/81 e n.º 1 do preâmbulo do Decreto-Lei n.º 245/81).
Para o efeito, o Decreto-Lei n.º 110-A/81 aumentou as pensões de aposentação, reforma e invalidez em 15%, enquanto que o Decreto-Lei n.º 245/81, nos aditamentos que àquele fez, determinou que essas pensões fossem recalculadas, levando-se em conta, para o apuramento do seu montante, 76,5 do vencimento das categorias do activo fixadas nos termos desse diploma (artigo 7.º-A, n.º 1, alínea a)), determinando que, do novo cálculo efectuado ao seu abrigo, não pudesse resultar redução dos montantes apurados com base nos aumentos operados pelo artigo 7.º do Decreto-Lei n.º 110-A/81 (n.º 2 do artigo 7.º-A, aditado pelo Decreto-Lei n.º 245/81).
Por sua vez, o artigo 7.º-B, também aditado por este último diploma, estatuiu que a determinação da correspondência para efeitos do disposto no artigo 7.º-A constaria de tabelas de equivalência aprovadas por portarias conjuntas dos Ministros da Administração Interna, das Finanças e da Reforma Administrativa, as quais teriam em conta os requisitos de provimento, o posicionamento na tabela de vencimentos no momento da aposentação e a transição para o actual ordenamento de carreiras.
Assinala-se, a propósito, que essas equivalências se reportam a todas as categorias e carreiras e não apenas a carreiras com designação específica, ou seja, com conteúdos e vencimentos que não constavam do regime geral, pois que a lei não faz qualquer distinção e o estabelecimento como pressuposto da transição para o actual regime de carreiras aponta claramente para a generalidade das carreiras. Sentido em que aponta também o fim da lei, que era corrigir a degradação da generalidade (preâmbulo do Decreto-Lei n.º110-A/81) e grande número (preâmbulo do Decreto-Lei n.º 245/81) de pensões.
O que não invalida que in casu, se estivesse perante categoria específica da antiga administração ultramarina, como se salienta no n.º 3 do Preâmbulo da Portaria em causa, sendo certo que os Chefes de Divisão da escala normal do funcionalismo público eram considerados pessoal dirigente e os seus vencimentos estavam fora das letras das tabelas de vencimentos (cfr. artigo 4.º do Decreto-Lei n.º 110-A/81).
A Portaria n.º 145/96, de 15 de Abril, veio dar execução a estes diplomas, estabelecendo as tabelas de equivalências previstas no n.º 2 do artigo 7.º-A do Dec. 110-A/81, tendo consagrado, no seu n.º 4, que “Pela aplicação do disposto nas alíneas a), b) e c) do artigo 7.º-A do Decreto-Lei n.º 110-A/81, de 14 de Maio, aditado pelo Decreto-Lei n.º 245/81, de 24 de Agosto, a letra de vencimento a ter em conta no cálculo das pensões não pode ser inferior àquela que serviu de base ao seu cálculo inicial.”
De acordo com o mapa V anexo a esta Portaria, o Chefe de Divisão (Ministério do Trabalho e Segurança Social de Angola), a que correspondia a letra E ao tempo da aposentação do recorrente, passou a Chefe de Secção, com a letra H.
Ora, da conjugação dos vários preceitos enunciados, o que resulta é que o pretendido pelo legislador foi aumentar as várias espécies de pensões que considerou degradadas.
Esse aumento foi operado através do estabelecimento de novo cálculo, que levava em conta 76,5% do vencimento das categorias correspondentes do activo, fixado nos termos do presente diploma, segundo o qual seria efectuada uma tabela de equivalências, tendo em conta, os requisitos de provimento, o posicionamento na tabela de vencimentos no momento da aposentação e a transição para o actual ordenamento da carreira. E para o caso do mecanismo enunciado não permitir atingir esse objectivo, foram estabelecidos mecanismos correctores, que determinavam a impossibilidade dos montantes das pensões serem inferiores aos calculados nos termos gerais (cfr. n.º2 do artigo 7.º-A do Decreto-Lei n.º 110-A/81 e n.º 4 da Portaria n.º 184/86, cuja referência a letra não pode deixar de ser entendida, na conjugação da globalidade da legislação aplicável, como referência a montante da letra).
O que a lei exige não é, pois, uma correspondência de letra, mas, como salienta o acórdão recorrido, “uma correspondência na carreira, tendo em conta os requisitos de provimento entre a categoria que detinha aquando da aposentação e o posicionamento na tabela de vencimento e o actual ordenamento na carreira.”
Na verdade, conforme se escreveu no acórdão deste Supremo Tribunal de 17/12/96, recurso n.º 32 060, citado no acórdão recorrido, “O artigo 7.º- B do Decreto-Lei n.º 110-A/81, de 14/5, aditado pelo Decreto-Lei n.º 245/81, de 24/8, conferiu às entidades que deviam elaborar as tabelas de equivalências nele previstas um poder em parte vinculado – aos requisitos de provimento, ao posicionamento da tabela de vencimentos no momento da aposentação e às regras de transição para as carreiras actualizadas em 1981 – e em parte de livre determinação, esta a preencher quando, por exemplo, cada um daqueles factores conduzisse a resultados díspares, ou que, por outro motivo, fosse necessário harmonizá-los” e que a ilegalidade, no que respeita aos factores vinculados, que são os que estão em causa, só se verificará quando “for demonstrado erro num pressuposto vinculado de tal modo que esse erro tenha influência necessária na ponderação do conjunto dos três enunciados”.
Ora, não resulta dos autos que a Portaria n.º 145/86 viole qualquer destes requisitos.
Com efeito, não está apurado que os requisitos de provimento no lugar de Chefe de Divisão no Ministério do Trabalho e Segurança Social de Angola sejam idênticos aos exigidos para a mesma categoria no regime geral da função pública, o que o recorrente nem sequer alegou, antes se tendo ancorado em simples designações formais da categoria, o que não permite também apurar o modo de transição para as carreiras actualizadas em 1981. Donde resulta ficarmos apenas com o montante do vencimento à data da aposentação, que era muito inferior ao estabelecido para a letra H pelo Decreto-Lei n.º 110-A/81 (12 900$00- vd fls 35 – contra 22 200$00 da letra H – artigo 1.º, n.º 1 do referido diploma).
Assim sendo, impõe-se concluir não ter a Portaria n.º 145/86 ido além ou contra o estabelecido pelo Decreto-Lei n.º 110-A/81, antes se tendo contido dentro dos limites por ele balizados, pelo que o não violou, como bem considerou o acórdão recorrido, que não merece qualquer censura.
Acrescenta-se que a Portaria em causa não procedeu a qualquer despromoção dos funcionários em causa, porquanto, visando ela apenas funcionários aposentados, não existe categorias nesta situação (salvo regimes especiais, que não estão por ela abrangidos), mas apenas montantes de pensões, que apenas podiam ser aumentados e nunca reduzidos.
Na verdade, estes montantes não foram afectados, como o próprio recorrente reconhece na conclusão 4.ª das suas alegações – sendo certo que nunca o podiam ser, em face do referenciado mecanismo corrector estabelecido no seu n.º 4 e no n.º 2 do artigo 7.º-A do Decreto-Lei n.º 110-A/81 – e também o não serão no futuro, na medida em que o aumento das pensões se faz tendo em conta os montantes destas e não os vencimentos dos funcionários do activo.
Nestes termos, a Portaria n.º 145/86 e os referenciados preceitos do Decreto-Lei n.º 110-A/81, na interpretação dada pelo acórdão recorrido e que este acórdão sufraga, não são inconstitucionais.
Com efeito, não violam a segurança e estabilidade no emprego, porquanto não se reportam a situações de emprego em sentido estrito, ou seja, a trabalhadores no activo, também não violando o princípio da garantia dos direitos adquiridos, porquanto o que os pensionistas tinham direito era a uma pensão, direito esse que se manteve e não foi afectado, nem o será no futuro, em que se aplicarão as regras normais dos aumentos das pensões, também não se vendo em que medida tenha sido violado o princípio da igualdade, que, aliás, o recorrente não especifica, sendo certo que se não vislumbra que tenha havido, tendo em conta os parâmetros enunciados e levados em conta, qualquer discriminação injustificada e constitucionalmente censurável.
Em conclusão, considera-se que a Portaria n.º 145/86 não viola a lei que veio regulamentar – o Decreto-Lei n.º 110-A/81 – nem qualquer preceito constitucional, pelo que não é ilegal nem inconstitucional, improcedendo, por isso, toda a impugnação do recorrente.
3. DECISÃO
Nesta conformidade, acorda-se em negar provimento ao recurso, confirmando o acórdão impugnado.
Custas pelo recorrente, fixando-se a taxa de justiça em 200 euros e a procuradoria em metade.
Lisboa, 11 de Março de 2003.
António Madureira – Relator – Adelino Lopes – Rosendo José
