0946/06 - Supremo Tribunal Administrativo

I- À face do DL n.º 19/88, de 21 de Janeiro, os hospitais do Serviço Nacional de Saúde são pessoas colectivas de direito público, dotadas de autonomia administrativa e financeira (arts. 1.º e 2.º, n.º 1), o que tem como corolário a sua qualificação como institutos públicos, enquadrados na administração indirecta do Estado.

II- A autonomia administrativa caracteriza-se, além do mais como o poder de praticar actos administrativos verticalmente definitivos, actos finais, no sentido de que constituem a última palavra da Administração, nessa qualidade insusceptíveis de censura por outros órgãos administrativos e só sindicáveis pelos tribunais administrativos.

III- Não cabe recurso hierárquico de uma decisão de recusa de homologação da lista de classificação final de um concurso interno geral de acesso para provimento de um lugar de chefe de repartição de um hospital abrangido por aquele DL n.º 19/88, proferida pelo respectivo administrador-delegado.

Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

1- A… interpôs no Tribunal Central Administrativo recurso contencioso do acto do Senhor Secretário de Estado Adjunto do Ministro da Saúde, de 13-11-2002, que rejeitou o recurso hierárquico que interpôs do acto de não homologação da lista de classificação final de um concurso interno geral de acesso para provimento de um lugar de chefe de repartição daquele Hospital, praticado pelo Senhor Administrador-Delegado do Hospital ….

O Tribunal Central Administrativo Sul, que sucedeu na competência do Tribunal Central Administrativo, negou provimento ao recurso.

Inconformada, a Recorrente interpôs o presente recurso para este Supremo Tribunal Administrativo, apresentando alegações com as seguintes conclusões:

a. O douto acórdão recorrido, por erro de interpretação e aplicação, viola os art. s. 5º nº 2 al. d),34º nº 5 e 43º, nº s. 1 e 2 do DL. n.º 204/98, ao excluir, confirmando a rejeição do recurso hierárquico aí previsto, o acto de não homologação da lista de classificação final pelo dirigente máximo do serviço”;

b. Com efeito, a não homologação, como acto que lesa de forma directa e autónoma, os direitos e interesses da Recorrente – o que não aconteceria, neste caso, com a própria homologação – implica o direito de garantia do recurso hierárquico previsto naqueles preceitos e nos art.s. 158.º, n.ºs 1 e 2, als. b) e c), 160.º e 166.º do CPA – tal qual a exclusão da lista de admissão – art. 34.º, nº s. 1 e 5 e art. 43.º, n.º 1 – a não aprovação ao concurso – art. 36.º, nº 1, 40.º, nº 2 e 43º, nº 2 – e a aprovação fora das vagas postas a concurso – art. 38.º, n.º 7, 39.º, 40.º, nº s. 1 e 2 e 43.º, n.º 2 – assim violados também pelo acórdão recorrido;

c. O acórdão recorrido viola também os princípios sobre a interpretação da lei e a integração das suas lacunas constantes dos arts. 9.º, 10.º e 11.º do C. Civil.

d. Com efeito, os preceitos citados na al. a) destas no DL. n.º 204/98 são susceptíveis de interpretação extensiva ou correctiva ou mesmo, se assim não se entendesse, de constituírem casos análogos para preenchimento de eventual lacuna da lei relativamente a garantir o direito ao recurso tutelar, aí dito simplesmente hierárquico

e. É que os preceitos relativos ao procedimento de concurso aos institutos públicos nas modalidades de serviços personalizados do Estado (e de fundo públicos) a tutela do Estado sobre esses serviços constitui o regime-regra pelo que as decisões que põem termo ao concurso ou definem com carácter definitivo a situação jurídica dos candidatos são sempre susceptíveis de recurso tutelar, dito hierárquico, nos termos dos respectivos preceitos;

f. Além de que, a denegação do direito ao recurso significa a violação do direito fundamental da igualdade, concretizado no princípio da igualdade – art. 13.º e 266.º, nº 2 da CRP e art. 5.º, n.º 1 do CPA – preceitos estes também, assim, violados pelo douto acórdão.

g) Aliás essa denegação, pelo acórdão recorrido relevando de incoerência e de contradição da autoridade originariamente recorrida e também de anterior decisão jurisdicional divergente, viola os princípios de protecção dos direitos e interesses dos particulares (art. 4.º do CPA) e da boa fé (art. 6º-A do CPA) já que não foram indeferidas liminarmente idênticas e anteriores impugnações graciosas e mesmo recurso contencioso subsequente.

Termos em que, considerando procedentes os seus fundamentos, deve ser dado provimento ao recurso Jurisdicional oportunamente interposto.

A Autoridade Recorrida contra-alegou, concluindo da seguinte forma:

a) O Ministro da Saúde não possui o dever legal de decidir o acto de não homologação da lista de classificação porquanto este não é hierarquicamente recorrível.

b) O poder de que dispõe o conselho de administração do hospital de proceder à abertura de concursos (ou à sua anulação) está fora da tutela do Ministro da Saúde, constituindo um acto verticalmente definitivo, não sujeito a recurso tutelar, mas a recurso contencioso, na medida em que possa ser considerado lesivo.

c) Pelo exposto supra se conclui que o douto Acórdão recorrido não merece censura.

Termos em que deverá ser negado provimento ao recurso jurisdicional mantendo-se a douta sentença recorrida.

A Excelentíssima Procuradora-Geral Adjunta emitiu douto parecer nos seguintes termos:

Vem interposto recurso do Acórdão do T.C.A. Sul que julgou improcedente o recurso contencioso do despacho do Secretário de Estado Adjunto do Ministro da Saúde de 13.11.2002. que rejeitou o recurso hierárquico interposto do acto do Administrador-Delegado do Hospital ... de não homologação da lista de classificação final do concurso para preenchimento do lugar de Chefe de Repartição do referido hospital.

A rejeição do recurso hierárquico teve por fundamento a inaplicabilidade do disposto no art. 43º, nº 2, do Dec-Lei nº 204/98, de 11.07. que prevê o recurso hierárquico «da homologação da lista de classificação final feita pelo dirigente máximo do serviço» à decisão de não homologação, bem como a impossibilidade de recurso hierárquico, dada a inexistência de hierarquia entre os Conselhos de Administração dos Hospitais e o Ministro da Saúde.

A Recorrente imputa ao acto contenciosamente recorrido violação dos art.s 9º, do C.C. e 43º, nº 2, do Dec-Lei nº 204/98, ao excluir do campo de aplicação do art. 43º, nº 2 o acto de não homologação da lista de classificação final, e violação dos princípios de protecção dos direitos e interesses dos particulares e da boa fé, (arts. 4º e 6'-A. do C.P.A.), porque não foram indeferidos liminarmente anteriores idênticas pretensões, nem o Tribunal se pronunciou no sentido da irrecorribilidade hierárquica do acto.

Estes vícios vêm, também, imputados ao Acórdão recorrido.

Somos de parecer que não assiste razão à Recorrente, devendo ser mantida a decisão em recurso.

Afigura-se-nos que, se existisse relação hierárquica entre os Conselhos de Administração dos Hospitais e o Ministro da Saúde, o caso dos autos estaria abrangido na previsão do art. 43.º do Dec-Lei nº 204/98, dado que o que se verificou no despacho do Administrador Delegado, de 15.04.2002, foi uma exclusão do concurso (hipótese em que vem prevista a possibilidade de recurso hierárquico – nº 1, do art. 43º), após a aplicação do método de selecção.

Esta exclusão foi motivada pela verificação de erro na contagem do tempo de serviço prestado em regime de substituição, o que implicava «falta de requisitos de admissão da candidata».

Não existe, contudo, a referida relação hierárquica dado que os Hospitais são pessoas colectivas de direito público, dotadas de autonomia administrativa e financeira, de acordo com o disposto no art. 2º, nº 1, do Dec-Lei nº 19/88, de 21.01. A sua capacidade jurídica abrange todos os direitos e obrigações necessárias à prossecução dos seus fins definidos na lei (art. 2.º, nº 2).

Decorre do art. 3º, nº 1 e das várias alíneas do nº 2, do Dec-Lei nº 19/88, que o poder de superintendência e tutela do ministro da Saúde circunscreve-se à execução dos planos anuais e plurianuais mediante a definição de critérios gerais de actuação, estabelecimento de directrizes. e consequente controlo dos resultados.

Conforme se tem vindo a considerar, os hospitais são, nos termos dos artigos 2º e 3º, do Dec-Lei nº 19/88, de 21 de Janeiro, institutos públicos, integrados na administração estadual indirecta prevista na alínea d), do art. 199º da Constituição da República, praticando os seus órgãos máximos actos verticalmente definitivos, apesar da intervenção que neles exerce o Governo, através do Ministro da Saúde, que se traduz nomeadamente em poderes de superintendência e tutela administrativa.(Cfr. Ac. de 9.10.1990. Prc. 27 033)

Sendo o recurso previsto no art. 43.º do Dec-Lei nº 204/98 para o membro do Governo competente «um verdadeiro recurso hierárquico, e não um recurso tutelar», como, aliás, tem sido entendido relativamente a disposição idêntica do Dec-Lei nº 498/88, de 30.12. (cfr. Ac. de 23.04.02. Proc. nº 31.309), e inexistindo no caso em presença a necessária relação de hierarquia, a previsão do art. 43º não era aplicável ao despacho do Administrador Delegado de 15.04.2002.

Por outro lado, o recurso tutelar é um recurso excepcional, que só existe nos casos expressamente previstos na lei (art. 177º, do C.P.A.) o que não se verifica no caso dos autos.

O Administrador Delegado praticou o acto hierarquicamente recorrido no exercício dos poderes que nele tinham sido delegados pelo Conselho de Administração, nos termos do nº 2, do art. 5, do Dec-Lei nº 19/88, de 21.01, pela Deliberação nº 506/2001, de 19.03.2001, publicada no DR. II Série, de 29.03.2001.

De acordo com a referida Deliberação, ponto nº 1.1, foi atribuída ao Administrador Delegado competência para: «Autorizar a abertura de concursos e ratificar todos os actos subsequentes».

Ora, os actos que são praticados ao abrigo da delegação ou subdelegação de poderes válidos assumem natureza idêntica aos actos que teriam sido praticados pelo delegante ou subdelegante (cfr. Acs. de 22.09.98, Proc. nº 43105, de 10.10.2000, Proc. nº 45589 e de 14.06.2005, Proc. n.º 60/05).

Assim, o acto praticado pelo Administrador Delegado no âmbito da delegação de poderes constante da Deliberação do Conselho de Administração do Hospital é um acto verticalmente definitivo, susceptível de impugnação contenciosa nos termos do art. 51º, nº 1, al. b), do E.T.A.F

O direito dos particulares solicitarem a modificação ou revogação dos actos administrativos, mediante reclamação ou recurso para o superior hierárquico ou para o órgão de tutela – utilizando uma via de resolução administrativa – tem de conter-se dentro dos limites estabelecidos não C.P.A. (art. 158º, nº 1).

Face ao exposto, somos de parecer que deverá ser mantido o despacho contenciosamente recorrido.

Negando-se provimento ao recurso jurisdicional.

As partes foram notificadas deste douto parecer, apenas se pronunciando a Recorrente, que, além de efectuar correcção de lapsos materiais das suas alegações, concluiu que

«o douto parecer, para além de algumas contradições, não deixa de traduzir um raciocínio silogístico e, portanto, meramente conceitual ou positivista assim postergando a realização integral da justiça através da ponderação dos interesses em conflito.

Nessa linha, das premissas da não existência de relação hierárquica e de uma alegada não previsão expressa na lei do recurso tutelar, conclui-se pela definitividade vertical do acto, portanto, insusceptível desse recurso.

Todavia, a situação concreta afigura-se bastante mais complexa e problemática, a tal ponto que a sua solução justa terá de implicar uma ponderação desses interesses através da interpretação e da aplicação da lei – designadamente os arts. 2.º, 34.º. nº 5, 40.º n.º 2 e 43.º, n.ºs 1 e 2 do DL. 204/98, no quadro constitucional dos arts. 13º. e 266º, da CRP – segundo os critérios fixados nos arts. 9.º e 10.º. do CC, que haverá de conduzir à admissão do recurso hierárquico necessário do acto de não homologação/exclusão do concurso, e, portanto, à revogação do douto acórdão (e do despacho) contenciosamente (e jurisdicionalmente) recorrido.

Corridos os vistos legais, cumpre decidir.

2- No acórdão recorrido deu-se como assente a seguinte matéria de facto:

a) A Recorrente, que desempenhava funções de Chefe de Repartição do Serviço de Aprovisionamento do Hospital de ..., foi opositora ao concurso interno geral de ingresso para preenchimento de um lugar vago de chefe de repartição do quadro de pessoal do referido hospital, aberto por Aviso publicado no DR, II Série, nº 290, de 18-12-2000;

b) O Administrador-Delegado do mesmo hospital, em 19-07-2001, relativamente ao teor da acta nº 8 da reunião do júri do concurso que continha a aprovação da Recorrente com 18,20 valores, proferiu despacho no sentido da não homologação da lista classificativa, aí referindo que: «O acto certificativo, de 7 de Dezembro de 1999, que precede à contagem do tempo da candidata (...) porque ponderou mal o tempo de serviço prestado em regime de substituição, não pode produzir efeitos, em conformidade com a informação nº 007.01.043. Em consequência não estão reunidos os requisitos de admissão da candidata (...1 pelo que não se homologa a lista de classificação final»;

c) Tal despacho foi notificado à Recorrente por ofício de 23-07-2001, que dele interpôs recurso para o Ministro da Saúde em 3-08-2001:

d) Por oficio de 17-09-2001, foi comunicado à Recorrente que o Administrador-Delegado «nos termos do art. 172.º do CPA, por não haver contra-interessados, revogou o seu despacho de 19-07-2001, em virtude da falta de audiência prévia de V. Exª ficando (...) notificada para, no prazo de 10 dias (..) dizer, por escrito o que se lhe oferecer»;

e) Por ofício de 30-04-2002, a Recorrente foi notificada do teor do despacho do Administrador-Delegado de 15-04-2002, de que consta designadamente: «Neste contexto, e face às dúvidas que se vêm suscitando, ao abrigo de competência delegada, confirmo o acto de não homologação da lista de classificação final de 19 de Julho de 2001 e respectivos fundamentos (...);

f) Por requerimento de 16-05-2002, a Recorrente interpôs recurso deste despacho para o Ministro da Saúde;

g) Sobre esse requerimento foi prestada a informação de serviço nº 406 O2, de 28-10-2002, a fls. 17 a 25 que se dão aqui por integralmente transcritas, a propor a rejeição do recurso por não caber recurso hierárquico do acto de não homologação de lista de classificação final ao abrigo do disposto no nº 2 do art. 43º do DL 204/98, de 11-06, e o Ministro não ter o dever legal de decidir a respeito da matéria controvertida;

h) Sobre essa informação a Autoridade Recorrida, em 13-11-2002, proferiu o seguinte despacho:

«Concordo.

Rejeito o recurso, nos termos e pelos fundamentos constantes do presente parecer».

3- No acórdão recorrido foi negado provimento ao recurso contencioso, por se entender que a Autoridade Recorrida decidiu bem ao rejeitar o recurso administrativo que a Recorrente interpôs do despacho do Senhor Administrador-Delegado do Hospital ..., de 15-4-2002, que recusou a homologação da lista de classificação final de um concurso interno geral de acesso para provimento de um lugar de chefe de repartição daquele Hospital.

Os arts. 34.º, n.º 5, e 43.º, n.º 1, do DL n.º 204/98, de 11 de Julho, prevêem explicitamente a possibilidade de recurso hierárquico de actos do júri que excluam candidatos a concursos de recrutamento e selecção de pessoal para os quadros da Administração Publica.

No caso em apreço, a Recorrente não foi excluída por deliberação do júri do concurso, mas a recusa de homologação da lista de classificação final, com o fundamento de a Recorrente não reunir os requisitos de admissão, tem idêntico efeito ao de uma deliberação de exclusão.

Por isso, não é por força daquelas normas, relativas ao recurso hierárquico de actos do júri, que é de afastar a possibilidade de recurso hierárquico de actos de não homologação da lista de classificação final, com o fundamento referido.

No entanto, a possibilidade ou não de recurso hierárquico de qualquer acto depende, necessariamente, de a entidade que profere o acto estar na dependência hierárquica de outra entidade, para quem o recurso deve ser interposto.

Por isso, as referências que naqueles arts. 34.º, n.º 5, e 43.º, n.º 1, são feitas ao recurso hierárquico para o membro do Governo competente têm de ser interpretadas como reportando-se apenas aos casos em que a entidade que profere a decisão está inserida numa relação de hierarquia, relativamente a um membro do Governo.

Por outro lado, naquelas normas faz-se referência a recurso hierárquico e não a recurso tutelar. Apenas há recurso tutelar «nos casos expressamente previstos por lei» (art. 177.º, n.º 2, do CPA) e, por isso, não havendo uma disposição expressa a prevê-lo, tem de concluir-se que é de afastar a possibilidade de ele ser interposto, no caso em apreço. Para além disso, o facto de a lei exigir que o recurso tutelar esteja previsto em disposição expressa, afasta a possibilidade de se utilizar a analogia para integrar hipotéticas lacunas de regulamentação, pois a falta de previsão expressa tem o significado de exprimir que não há lugar a recurso tutelar.

Para além disso, os poderes de superintendência e tutela atribuídos pelo art. 3.º daquele Decreto-Lei ao Ministro da Saúde não abrangem as decisões tomadas em matéria de recrutamento e selecção de pessoal.

Por isso, também por esta via está afastada a possibilidade de ver na referência ao «recurso hierárquico» feita no art. 43.º, n.º 1, do DL n.º 204/98, a previsão legal da admissibilidade de recurso tutelar.

Assim, é de concluir que só havendo uma relação de hierarquia entre o Senhor Administrador-Delegado do Hospital ... e a Autoridade Recorrida, poderia haver lugar a recurso hierárquico, na situação em apreço.

Ora, à face do DL n.º 19/88, de 21 de Janeiro (Actualmente revogado, pela Lei n.º 27/2002, de 8 de Novembro, mas vigente ao tempo em que foi praticado o acto do Senhor Administrador-Delegado que foi objecto do recurso hierárquico. ) não existe qualquer relação de hierarquia entre os órgãos directivos dos hospitais e o Ministro da Saúde.

Na verdade, à face desse diploma, os hospitais do Serviço Nacional de Saúde são pessoas colectivas de direito público, dotadas de autonomia administrativa e financeira (arts. 1.º e 2.º, n.º 1), o que tem como corolário a sua qualificação como institutos públicos, enquadrados na administração indirecta do Estado.

Como se refere no acórdão do Pleno deste STA de 9-6-2002, recurso n.º 39533, «a autonomia administrativa caracteriza-se, além do mais como o poder de praticar actos administrativos verticalmente definitivos, actos finais, no sentido de que constituem a última palavra da Administração, nessa qualidade insusceptíveis de censura por outros órgãos administrativos e só sindicáveis pelos tribunais administrativos», «exclui a hierarquia administrativa e atribui ao dirigente máximo do serviço a que é conferida competência própria e exclusiva».

Assim, é de concluir que não se insere nas atribuições do Ministro da Saúde apreciar o recurso que para ele foi interposto pela ora Recorrente.

Consequentemente, foi correcta a decisão da Autoridade Recorrida de não tomar conhecimento do recurso administrativo que a Recorrente interpôs.

4- A Recorrente coloca a questão da violação do princípio da igualdade, por ficar discriminada «relativamente aos candidatos em posição equiparada – excluídos do concurso ou classificados fora das vagas» [ponto 19 das alegações e conclusão f)].

Não existe, porém, qualquer discriminação.

Na verdade, como se referiu, não é pela natureza do acto do Senhor Administrador-Delegado (isto é, não é por ele ser um acto de não homologação da lista de classificação final) que dele não cabe recurso para o membro do Governo.

Na verdade, a admissibilidade de recurso hierárquico é afastada pelo facto de não existir relação de hierarquia e a possibilidade de recurso tutelar não existe por não estar prevista na lei, para a situação em apreço.

Por isso, na vigência do DL n.º 19/88, nem a Recorrente nem qualquer dos outros candidatos ao concurso em causa ou outros semelhantes têm a possibilidade de recorrer para o membro do Governo das decisões proferidas pelos órgãos directivos dos Hospitais do Serviço Nacional de Saúde, no âmbito de concursos de recrutamento e selecção de pessoal, regulados pelo DL n.º 204/98.

Assim, não existe qualquer discriminação nem violação do princípio da igualdade.

5- A Recorrente refere ainda que a acto impugnado viola os princípios de protecção dos direitos e interesses dos particulares e da boa fé (arts 4.º e 6.º-A do CPA), pois não terão sido «indeferidas liminarmente idênticas e anteriores impugnações graciosas e mesmo o recurso contencioso subsequente».

Não foi feita prova nos autos dos factos em que a Recorrente assenta a sua alegação de violação daqueles princípios, pelo está afastada a possibilidade de o acto impugnado ser anulado com esse fundamento.

Termos em que acordam em negar provimento ao recurso e em confirmar a decisão recorrida.

Custas pela recorrente, com taxa de justiça de 250 euros e procuradoria de 50%.

Lisboa, 13 de Fevereiro de 2008. – Jorge Manuel Lopes de Sousa (relator) – António Políbio Ferreira Henriques – Rosendo Dias José.