III. FUNDAMENTAÇÃO DE DIREITO
Sendo esta a factualidade relevante, vejamos agora o Direito.
Como acima se viu, vem interposto recurso contencioso de anulação do despacho datado de 22 de Abril de 2003, da autoria do Senhor Ministro da Ciência e do Ensino Superior que, nos termos do artigo 173º, alínea b) do CPA, rejeitou o recurso hierárquico apresentado do acto de homologação da lista de classificação final do concurso interno de acesso limitado para provimento de uma vaga de Coordenador de BD do Quadro de Pessoal não Docente da Universidade do Minho.
Nas suas alegações, a entidade recorrida veio invocar a questão da irrecorribilidade do acto eleito como objecto do recurso, com o fundamento de que o despacho de 22 de Abril de 2003 do Senhor Ministro da Ciência e do Ensino Superior não configura uma decisão criadora de efeitos jurídicos numa situação individual e concreta [artigo 120º do CPA] e, como tal, sindicável contenciosamente [artigo 25º da LPTA]. Na sua óptica, tal acto apresenta um conteúdo negativo, visto nem sequer se haver pronunciado sobre a pretensão da requerente, rejeitando liminarmente o recurso.
Porém, é evidente que não lhe assiste razão, já que, a entender-se assim, a posição da recorrente ficaria desprovida de tutela jurisdicional, ou seja, sem forma de ver apreciada a legalidade da actuação da Administração, além do que o acto ora recorrido se reveste de todos os requisitos exigidos pelo artigo 120º do CPA, isto é, trata-se dum verdadeiro acto administrativo, que visou produzir efeitos jurídicos na esfera jurídica da recorrente.
Daí que improceda a invocada questão da irrecorribilidade do despacho recorrido.
Relativamente ao mérito do presente recurso contencioso, dir-se-á que, no fundo, o despacho recorrido não merece censura.
Com efeito, as Universidades estão sujeitas ao poder de tutela exercido pelo departamento governamental responsável pelo sector da educação, competindo designadamente à instância tutelar [no caso, o Ministério da Ciência e do Ensino Superior] conhecer e decidir dos recursos cuja interposição esteja prevista em disposição legal expressa – cfr. artigo 28º, nºs 1 e 2 da Lei nº 108/88, de 24/9 [Lei da Autonomia das Universidades, ou LAU].
Assim, inexistindo qualquer disposição legal que, em concreto, preveja que do acto em questão – despacho de homologação de lista classificativa final de concurso – cabe recurso tutelar para o membro do Governo que tutela o Ensino Superior, o recurso em questão é legalmente inadmissível, devendo ser rejeitado, por o acto impugnado não ser susceptível de recurso dessa natureza.
Contudo, parece não oferecer dúvidas que o recurso previsto no artigo 34º do DL nº 498/88, de 30/12 – a que corresponde actualmente o artigo 43º, nº 2 do DL nº 204/98, de 11/7 – é um recurso hierárquico e não um recurso tutelar [cfr. artigo 177º do CPA].
Não é crível que o artigo 43º, nº 2 do DL nº 204/98 utilize com impropriedade o conceito de “recurso hierárquico”, querendo abranger extensivamente todo o tipo de impugnação administrativa, mesma na ausência de relação hierárquica, pelo que tal interpretação facilmente soçobra perante o princípio segundo o qual “o intérprete presumirá que o legislador … soube exprimir o seu pensamento em termos adequados” [artigo 9º, nº 3 do Cód. Civil].
Daí que, como acima afirmámos, o recurso para o membro do Governo era, no caso, inadmissível por falta de disposição expressa que o previsse e por inaplicabilidade ao caso das normas do DL nº 204/98 referentes ao recurso hierárquico em sentido próprio.
Porém, a recorrente discorda da decisão e, socorrendo-se do Parecer nº 74/2002 da PGR, de 26-9-2002, publicado no DR, II Série, de 3-5-2003, defende que o despacho recorrido é ilegal.
Tal argumentação é, adianta-se desde já, totalmente insubsistente.
Com efeito, de acordo com o prescrito no artigo 76º, nº 2 da CRP, “as universidades gozam, nos termos da lei, de autonomia estatutária, científica, administrativa e financeira, sem prejuízo de adequada avaliação da qualidade do ensino”, o que significa que a autonomia universitária tem dignidade de garantia constitucional.
Analisando a lei ordinária que veio a concretizar essa autonomia – Lei nº 108/88, de 24/9 –, verificamos que esta consigna no seu artigo 3º, nº 1 que “as universidades são pessoas colectivas de direito público e gozam de autonomia estatutária, científica, pedagógica, administrativa, financeira e disciplinar”.
Estas dimensões de auto-administração, que são asseguradas, em auto-governo, por órgãos electivos, emergentes da própria universidade e não designados pelo Governo, consubstanciam uma autonomia muito ampla e intensa que, pelo seu grau, é mesmo fonte de controvérsia doutrinal quanto à posição das universidades públicas na organização administrativa. Assim, alguns autores vêm sustentando que aquelas pessoas colectivas públicas fazem parte da administração indirecta do Estado [caso de Freitas do Amaral, in “Curso de Direito Administrativo” 2ª edição, I volume, págs. 352], enquanto outros as integram na administração autónoma [casos de Vital Moreira, “Administração Autónoma e Associações Públicas”, pág. 367, Marcelo Rebelo de Sousa, “Lições de Direito Administrativo”, I volume, 1999, pág. 308, e João Caupers, “Introdução ao Direito Administrativo”, 7ª edição, pág. 104].
Não obstante, e independentemente dessa controvérsia doutrinária, o que é certo é que as universidades públicas gozam, por imperativo constitucional, de forte autonomia que a lei ordinária não pode descaracterizar, daí resultando, desde logo, uma incompatibilidade com a sujeição ao poder de direcção do Governo numa relação de natureza hierárquica.
Acresce ainda que estando embora submetidas ao poder tutelar “do departamento governamental com responsabilidade pelo sector da educação” [cfr. artigo 28º, nº 1 da Lei nº 108/88], a particular intensidade da respectiva autonomia [“de quase total auto-governo e auto-administração”, nas palavras de Vital Moreira, ob. cit., pág. 368], impõe, para a máxima efectividade da garantia constitucional que, sempre que haja perplexidade de interpretação da lei ordinária acerca do alcance e conteúdo dos poderes tutelares, prevaleça o sentido mais favorável à autonomia.
Tal como decorre do disposto no artigo 28º, nº 2, alínea i) da Lei nº 108/88, compete à instância tutelar “conhecer e decidir dos recursos cuja interposição esteja prevista em disposição legal expressa”, daí que seja imperativo determinar se no âmbito desta norma de remissão cabe, ou não, a impugnação administrativa prevista no artigo 43º, nº 2 do DL nº 204/98, de 11/7, ou seja, o diploma que fixa o regime geral de recrutamento e selecção de pessoal para a Administração Pública.
É o seguinte o teor do preceito em causa:
“Da homologação da lista de classificação final feita pelo dirigente máximo do serviço cabe recurso hierárquico com efeito suspensivo, a interpor no prazo de 10 dias úteis para o membro do Governo competente”.
Antes de mais, há que lembrar que a letra da lei – ponto de partida e limite da interpretação da mesma – que se supõe corresponder à adequada expressão do pensamento do legislador [cfr. artigo 9º, nºs 2 e 3 do Cód. Civil], ao dizer recurso hierárquico, sugere à primeira vista que a impugnação administrativa prevista no preceito se confina às relações entre entidades ligadas por uma relação de hierarquia. É o que decorre da posposição do adjectivo classificatório hierárquico ao substantivo recurso, restringindo a extensão do significado deste apenas a uma das espécies do género.
Com efeito, não é aceitável o entendimento de que o legislador ignorava que, nos termos do CPA, o recurso hierárquico e o recurso tutelar são impugnações administrativas distintas, já que o primeiro tem por objecto os “actos administrativos praticados por órgãos sujeitos aos poderes hierárquicos de outros órgãos” [artigo 166º], e o segundo versa sobre os “actos administrativos praticados por órgãos de pessoas colectivas públicas sujeitas a tutela ou superintendência” [artigo 177º, nº 1]. Se a intenção do legislador fosse a de abarcar, na previsão, ambos os recursos, então, não desconhecendo também que, nos termos do disposto no artigo 177º, nº 2 do CPA “o recurso tutelar só existe nos casos expressamente previstos por lei”, certamente ter-se-ia servido de ambos os adjectivos ou, mesmo que não tivesse sido tão preciso, ter-se-ia ficado com a alusão indeterminada ao recurso, sem mais, não o referenciando a qualquer uma das suas espécies concretas.
Um outro argumento emerge ainda em favor da tese que defendemos.
O próprio diploma que rege sobre a autonomia das universidades – Lei nº 108/88, de 24/2 – transmite a ideia de que em relação ao recrutamento e selecção de pessoal não há lugar a tutela do Governo, já que não está directa e expressamente previsto qualquer outro poder fiscalizador e de controlo externo a não ser o visto prévio do Tribunal de Contas [cfr. artigo 8º, nº 1 da Lei nº 108/88], situação que se harmoniza com os poderes que, internamente, estão cometidos ao reitor, órgão ao qual incumbe “velar pela observância das leis e dos regulamentos” [cfr. artigo 20º, nº 1, alínea d)] e “superintender na gestão académica, administrativa e financeira, mormente no que respeita a contratação e provimento do pessoal…” [cfr. artigo 20º, nº 1, alínea e)].
Estas referências transmitem a ideia de que este é um domínio reservado do poder dispositivo interno, respeitante a assuntos não submetidos a tutela, ou seja, ao conjunto de poderes de intervenção do Governo na gestão das universidades, os quais, nos termos do disposto no já citado artigo 28º, nº 1 daquela Lei da Autonomia, têm em vista, “fundamentalmente, a garantia da integração de cada universidade no sistema educativo e a articulação com as políticas nacionais de educação, ciência e cultura”.
Neste quadro, torna-se impossível garantir que o legislador do DL nº 204/98, aprovado muito tempo depois da publicação da Lei da Autonomia das Universidades, ao determinar o recurso hierárquico da homologação da lista de classificação final feita pelo dirigente máximo do serviço, tivesse querido consagrar uma impugnação administrativa necessária, de aplicação universal, abarcando, indistintamente, quer as relações intra-orgânicas, quer as relações inter-orgânicas, incluindo nestas a relação de tutela entre o Governo e entidades dotadas de autonomia tão grande e intensa como a que atrás assinalámos às universidades públicas.
E, sendo assim, de harmonia com a maior efectividade da garantia constitucional da autonomia das universidades públicas, o sentido prevalente da norma do artigo 43º, nº 2 do DL nº 204/98, de 11/7, é o de que a mesma não comporta a previsão de um recurso tutelar necessário a interpor para o membro do Governo competente, do acto do reitor [ou vice-reitor, no caso dos autos] de uma universidade pública que homologou a lista de classificação final de um concurso de pessoal.
Daí que, a única solução possível que se apresentava ao ora recorrido fosse a de rejeitar o recurso, como o fez, ao abrigo do disposto no artigo 173º, alínea b) do CPA.
Porém, a análise da questão não pode ficar por aqui, já que o despacho do vice-reitor da Universidade do Minho, que homologou a lista de classificação final do concurso a que a ora recorrente fora opositora, foi notificado com a menção de que desse acto cabia recurso hierárquico, a interpor no prazo de dez dias úteis, para o Ministro da Ciência e Ensino Superior, nos termos do nº 2 do artigo 4º do DL nº 204/98, de 11 de Julho.
Por isso é que a recorrente, inconformada com o mesmo, e no convencimento de que o modo de impugnação era o que se referia na notificação, veio a interpor recurso hierárquico para o ora recorrido, que teve o desfecho que agora é sindicado, ou seja, a rejeição, com fundamento na insusceptibilidade do recurso hierárquico.
Contudo, como decorre do disposto no artigo 68º, nº 1, alínea c) do CPA, a indicação do órgão competente para apreciar a impugnação do acto e o respectivo prazo, no caso do acto não ser susceptível de recurso contencioso, constitui um dos elementos essenciais da notificação que o comunique. E compreende-se que assim seja, pois tal conhecimento é fundamental para se determinar o modo, gracioso ou contencioso de reacção contra o acto e para se definir qual o tribunal onde o possível recurso deverá ser interposto.
Os elementos essenciais são os imprescindíveis à realização da essência a que correspondam, de modo que a falta de algum desses elementos numa coisa qualquer imediatamente determina a descaracterização dela em relação ao tipo genérico em que supostamente se deveria incluir.
Deste modo, atenta a referida essencialidade, a errónea informação acerca do órgão competente para apreciar a impugnação daquele acto, leva-nos a concluir que não possa valer como notificação a que foi veiculada pela Universidade do Minho e constante da parte final da lista classificativa devidamente homologada.
Com efeito, a notificação de um qualquer acto administrativo tem de conter a menção referida na alínea c) do nº 1 do artigo 68º do CPA, sob pena de enfermar de uma irregularidade tal, que se tornará impotente para produzir os efeitos que são típicos desses actos de comunicação. Acresce que essa indicação tem de ser verdadeira, pois, atentas as finalidades que ela visa e que se mencionaram, se torna manifesto que a sua falsidade não pode deixar de trazer, para o interessado – como trouxe, no caso dos autos – consequências irreparáveis. Não é exagero dizê-lo, mas esse erro é ainda mais perigosa para o administrado do que a simples omissão da informação, já que é apta para o induzir a usar meios de defesa que se poderão revelar impróprios e inúteis.
Por conseguinte, o entendimento que acolhemos sem quaisquer reservas é o que decorre da necessária interpretação das normas processuais da forma mais favorável ao exercício do direito fundamental à tutela judicial efectiva [cfr. o Acórdão do STA, de 7-11-2002, proferido no âmbito do recurso nº 132/02], pois assumindo-se a notificação do acto administrativo, como garantia procedimental do direito à defesa, não é de aceitar que um erro imputável à administração se pudesse voltar contra o interessado que nela confiou, impossibilitando-o de aceder adequada e atempadamente à via administrativa ou contenciosa e, muito menos, a que a própria Administração se servisse desse erro, para, com base nele rejeitar um recurso hierárquico interposto pelo interessado, que legitimamente confiou no modo de impugnação que constava da notificação que lhe foi feita.
Por isso, e à semelhança do defendido pelo Digno Magistrado do Ministério Público junto deste TCA Sul, embora com outras consequências, diremos também que nos merece total adesão a conclusão de que tal entendimento é imposto pelos princípios da boa fé e da tutela jurisdicional efectiva que impedem que o interessado sofra as consequências do erro imputável à Administração, sobretudo quando, como aconteceu nas circunstâncias dos presentes autos, não era exigível que o interessado adoptasse conduta processual diferente da prosseguida [Cfr., neste sentido, o Acórdão do STA, de 20-11-2002, da 1ª Subsecção do CA, proferido no âmbito do recurso nº 48.010].
Mas, desse erro – conforme se concluiu no Acórdão deste TCA Sul, de 2-12-2004, proferido no âmbito do recurso nº 06893/03, do 1º Juízo Liquidatário – não decorre necessariamente o provimento do presente recurso – até porque o mesmo é inidóneo para admitir como válido um meio de impugnação que ao caso não cabia, como se viu supra –, apenas obstando a que se considere a recorrente regularmente notificada, por incumprimento do preceituado no artigo 68º do CPA e, consequentemente, que comece a correr, a partir dessa notificação errada, o prazo de impugnação contenciosa, além de, eventualmente, haver lugar a responsabilidade da Administração pelos prejuízos causados [cfr., neste sentido, Mário Esteves de Oliveira, P. Costa Gonçalves e J. Pacheco de Amorim in “Código do Procedimento Administrativo Comentado”, Vol. I, 1993, pág. 420].
