01614/98 - Tribunal Central Administrativo Sul

1- Sendo a exigência de fundamentação intelectualmente inconciliável com a natureza peculiar do acto de indeferimento tácito que é, por natureza infundamentável, não pode ocorrer vício de forma por falta de fundamentação.

2- Para que ocorresse vício de violação do art. 4 do D.L. n.º 81-A/96, seria necessário que ficasse demonstrado que a recorrente desempenhava funções que correspondiam a necessidades permanentes do serviço.

ACORDAM, EM CONFERÊNCIA, NO 1º. JUÍZO DO TRIBUNAL CENTRAL ADMINISTRATIVO SUL

1. Albertina ....., residente na Urbanização ...., em Faro, interpôs recurso contencioso de anulação do acto de indeferimento tácito imputável ao Secretário de Estado da Administração Pública e que se teria formado sobre o recurso hierárquico que lhe dirigiu ao abrigo do ponto 5 da Resolução do Conselho de Ministros nº. 23-A/97.

Imputa a esse acto um vício de violação de lei, por infracção do art. 4º., do D.L. nº. 81-A/96, de 21/6, e um vício de forma por falta de fundamentação.

A entidade recorrida respondeu, invocando a questão prévia da carência de objecto do recurso, dado que, não tendo o dever legal de decidir a pretensão da recorrente, não se formara o acto tácito impugnado. Concluíu, assim, que o recurso contencioso devia ser rejeitado.

Cumprido o disposto no art. 54º., da LPTA, tanto a recorrente, como a digna Magistrada do M.P., pronunciaram-se pela improcedência da suscitada questão prévia.

Pelo despacho de fls. 41, relegou-se para final o conhecimento da referida questão prévia e ordenou-se o cumprimento do preceituado no art. 67º., do RSTA.

A recorrente apresentou alegações, onde enunciou as seguintes conclusões:

"1ª A recorrente faz parte da Equipa de Educação Especial de Faro, exercendo funções administrativas;

2ª E é funcionária da Direcção Regional de Educação do Algarve, independentemente de quaisquer acordos que esta tenha celebrado com a Câmara Municipal de Faro;

3ª ) Na sua qualidade de funcionária da Direcção Regional de Educação do Algarve, a recorrente, em 10/1/96, desempenhava funções que correspondem a necessidades permanentes dos serviços;

4ª O vínculo jurídico que liga a recorrente àquela Direcção Regional é manifestamente inadequado e, dada a inexistência de suporte jurídico adequado, é também um vínculo precário;

5ª Estão, pois, reunidos todos os pressupostos de aplicação do art. 4º. do D.L. nº 81-A/96, de 21/6, pelo que a recorrente devia ter sido objecto de pedido de celebração de contrato a termo certo, nos termos daquela norma legal e o seu nome inscrito na lista nominativa elaborada pelo seu serviço, para os efeitos do mesmo diploma, o que não aconteceu;

6ª ) O despacho que omitiu o nome da Autora está, pois, ferido de um vício de violação de lei, gerador da sua anulabilidade;

7ª ) Ao indeferir a pretensão da Autora como fez, o acto recorrido incorporou os vícios do acto que decidiu pela omissão do nome da Autora nas listas nominativas publicadas para efeitos do processo de regularização previsto no D.L. nº 81-A/96, de 21/6;

8ª ) Pelo que está o acto recorrido ferido de um vício de violação de lei;

9ª ) Por outro lado, o despacho recorrido não apresenta as razões de facto e de direito que levaram o órgão a decidir como decidiu, pelo que a decisão nele contida não está fundamentada;

10ª O despacho recorrido está, assim, ferido de um vício de forma por falta de fundamentação, gerador de anulabilidade do mesmo;

11ª ) O órgão recorrido tinha e tem competência para decidir da pretensão formulada pela recorrente;

12ª ) E isso porque o D.L. nº 81-A/96 introduziu um procedimento especial com vista à regularização dos trabalhadores precários na Administração Pública;

13ª ) Procedimento esse que tem a aptidão de criar regras e atribuir competências "ex novo", que se esgotam no seu âmbito de aplicação".

A entidade recorrida contra-alegou, mantendo a sua posição de que o recurso devia ser rejeitado por falta de objecto.

Após a junção aos autos dos documentos de fls. 61 a 65, foi cumprido o disposto no art. 52º., da LPTA, tendo apenas a recorrente apresentado alegações complementares, onde formulou as seguintes conclusões:

"1ª ) A recorrente é e foi funcionária da Direcção Regional de Educação do Algarve, independentemente de quaisquer acordos que esta tenha celebrado com a Câmara Municipal de Faro;

2ª ) E devia ter sido objecto de pedido de celebração de contrato a termo certo, nos termos do disposto no art. 4º. do D.L. nº 81-A/96, de 21/6;

3ª ) As equipas de educação especial foram criadas e funcionaram sempre como unidades orgânicas do Ministério da Educação".

A digna Magistrada do M.P. emitiu parecer final, onde concluíu que o recurso não merecia provimento

Foi proferido acórdão, onde se julgou procedente a suscitada questão prévia da carência de objecto do recurso e se decidiu rejeitar o recurso contencioso.

Deste acórdão foi interposto recurso pela recorrente, ao qual foi concedido parcial provimento pelo douto acórdão do STA de fls. 134 a 140 dos autos que decidiu:

"a) revogar o acórdão recorrido, na parte em que rejeitou o recurso contencioso, por manifesta ilegalidade, decorrente da falta de objecto, atribuída à falta do dever legal de decidir do recorrido, quanto à sua não inclusão nas listas nominativas;

b) confirmá-lo, na parte em que decidiu que o recurso carecia de objecto relativamente ao pedido de celebração do respectivo contrato a termo certo".

Colhidos os vistos legais, foi o processo submetido à Conferência para julgamento

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2.1. Consideramos provados os seguintes factos:

a) Em 30/6/97, deu entrada, no Gabinete do Secretário de Estado da Administração Pública, o requerimento da recorrente constante de fls. 10 a 15 dos autos, cujo teor aqui se dá por reproduzido, através do qual ela que afirmava ser funcionária da Direcção Regional de Educação do Algarve, desempenhando funções que correspondiam a necessidades permanentes dos serviços recorria hierarquicamente da omissão do seu nome da lista nominativa elaborada pelo seu serviço para os efeitos previstos no D.L. nº. 81-A/96 e pedia a procedência do recurso, com a consequente celebração de contrato a termo certo com aquela Direcção Regional, nos termos do art. 4º. do D.L. nº. 81-A/96 e a inclusão do seu nome na lista nominativa elaborada pelo serviço;

b) Sobre o requerimento referido na alínea anterior não foi proferida decisão expressa;

c) A recorrente faz parte da Equipa de Educação Especial de Faro, desde 2/11/92, exercendo funções administrativas em regime de exclusividade e sujeita a horário completo;

d) Tal Equipa é formada por mais 24 professores e 4 auxiliares de educação que dão aulas a crianças deficientes;

e) Enquanto que o vencimento desses professores é pago pelo Ministério da Educação, o da recorrente e dos referidos auxiliares de educação é pago pela Câmara Municipal de Faro;

f) Para efectuar esse pagamento, a Câmara Municipal de Faro emite, mensalmente, um Cheque no valor total dos salários e abonos devidos e entrega-o à professora Chefe da Equipa de Educação Especial que o divide por cada uma de acordo com o que têm direito a receber;

g) A recorrente assina diariamente o registo das presenças das auxiliares em papel timbrado da Direcção Regional de Educação do Algarve aprovado pelo Ministério de Educação;

h) A recorrente recebe ordens e instruções dos seus superiores hierárquicos sobre a forma como deve executar a sua prestação laboral;

i) A recorrente não está vinculada à Equipa de Educação Especial por qualquer contrato escrito, nem pertence aos quadros de pessoal da Direcção Regional de Educação do Algarve;

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2.2. O D.L. nº. 81-A/96, de 21/6, veio estabelecer um regime excepcional para regularizar a situação jurídica do pessoal que, em situação irregular, satisfazia necessidades permanentes dos serviços da administração pública, regulamentando as três seguintes distintas situações:

a dos contratados a termo certo com contrato em vigor no dia 10/1/96;

a do pessoal sem vínculo jurídico adequado que, em 10/1/96, contava mais de 3 anos de exercício de funções;

a do pessoal sem vínculo jurídico adequado que, em 10/1/96, não possuía 3 anos de exercício de funções.

À segunda das aludidas situações que é a que está em causa nos presentes autos , referia-se o nº 1 do art. 4º., dispondo que "o pessoal sem vínculo jurídico adequado que, em 10/1/96, desempenhava funções que correspondem a necessidades permanentes dos serviços, com subordinação hierárquica e horário completo, e que naquela data contava mais de 3 anos de trabalho ininterrupto é contratado a termo certo, a título excepcional, até 30/4/97".

Para a celebração deste contrato, os serviços administrativos deviam enviar, ao membro do Governo da tutela, os pedidos de contratação, competindo a este propor a celebração dos respectivos contratos ao membro do Governo responsável pela Administração Pública e ao Ministro das Finanças.

A Resolução do Conselho de Ministros nº 23-A/97, publicada na I Série do D.R. de 14/2/97, impôs aos serviços e organismos públicos a obrigatoriedade de afixarem, até 31/3/97, as listas nominativas do pessoal abrangido pelo D.L. nº 81-A/96 e, no seu nº 5, concedeu ao pessoal que não tivesse sido objecto de celebração ou de prorrogação do contrato a possibilidade de "recorrer dessa situação para o Secretário de Estado da Administração Pública, no prazo de 10 dias a contar da data da afixação das listas nominativas em cada local de trabalho".

Foi este recurso que o recorrente interpôs, através do requerimento constante de fls. 10 a 15 dos autos, pedindo à entidade recorrida que:

a) fosse celebrado contrato entre ele e a Direcção Regional do Algarve, nos termos do art. 4º. do D.L. 81-A/96,

b) fosse incluído o seu nome na lista nominativa elaborada por aquela Direcção Regional.

Estando já assente que o acto tácito objecto do presente recurso contencioso não se formou sobre o pedido aludido na al. a), mas apenas sobre o referido na al. b), é com referência ao indeferimento tácito deste pedido que devem ser apreciados os vícios de violação de lei e de forma por falta de fundamentação invocados pela recorrente.

Vejamos então.

Quanto ao arguido vício de forma, ele não se verifica, visto a exigência de fundamentação ser intelectualmente inconciliável com a natureza peculiar do acto de indeferimento tácito que é, por natureza, infundamentável (cfr. Costa Mesquita in "Invalidade do Acto Administrativo" em "Contencioso Administrativo", 1986, pag. 149 e Acs. do STA de 14/6/87 in AD 322º.-1201, de 11/5/95 in BMJ 447º.-538, de 27/1/99 Rec. nº 31891 e de 2/2/99 Rec. nº. 38971).

No que concerne ao invocado vício de violação de lei, o que importa apurar é se a recorrente devia constar da lista nominativa elaborada pela Direcção Regional de Educação do Algarve por preencher os requisitos exigidos pelo citado art. 4º., nº 1, que são os seguintes:

encontrar-se ela, em 10/1/96, ao serviço da Direcção Regional de Educação do Algarve;

fazendo-o, ininterruptamente, há mais de três anos;

executando o seu trabalho em regime de horário completo, com sujeição às ordens dos seus superiores hierárquicos;

no desempenho de funções que correspondem a necessidades permanentes dos serviços;

sem dispor, para o efeito, de um vínculo jurídico adequado (cfr. Paulo Veiga e Moura in "Função Pública", 1º vol., 1999, pag. 225).

Resultando da matéria fáctica provada que, desde 2/11/92, a recorrente faz parte da Equipa de Educação Especial de Faro formada por mais 24 professores e 4 auxiliares de educação que dão aulas a crianças deficientes , exercendo funções administrativas, em regime de exclusividade e sujeita a horário completo, a questão que fundamentalmente se coloca é a de saber se se pode considerar que ela estava ao serviço da Direcção Regional de Educação do Algarve no desempenho de funções que correspondem a necessidades permanentes dos serviços.

O Desp. Conj. 36/SEAM/SERE/88, de 29/7/88 (publicado no D.R., II Série, nº 189, de 17/8/88, pags. 7430 e 7431), do Secretário de Estado Adjunto do Ministro da Educação e do Secretário de Estado da Reforma Educativa, determinou, no seu ponto 1, que "as equipas de educação especial do Ministério da Educação, adiante designadas por EEE, são serviços de educação especial a nível local, abrangem todo o sistema de educação e ensino não superior, orientam a sua acção pelos objectivos e princípios consignados na Lei de Bases do Sistema Educativo, Lei 46/86, de 14-10, em particular nos seus arts. 17º e 18º. e constituem-se como unidades orgânicas da futura rede local de educação especial"

Nos termos do ponto 2.5 do aludido Despacho Conj., "a sede de cada EEE é o local designado para o efeito pela direcção regional de educação respectiva e será, sempre que possível, num estabelecimento de ensino"

Quanto às atribuições, estabelece o ponto 3 do mesmo Despacho que, "como serviços locais de educação especial, as EEE têm como objectivo genérico contribuir para o despiste, a observação e o encaminhamento, desenvolvendo o atendimento directo, em moldes adequados, de crianças e jovens com necessidades educativas decorrentes de problemas físicos ou psíquicos"

Resulta do exposto que as EEE são serviços de educação especial do Ministério da Educação que funcionam a nível local e cuja definição, organização e coordenação compete à respectiva direcção regional de educação (cfr. preâmbulo do Despacho Conjunto 36/SEAM/SERE/88).

Tratando-se de serviços do Ministério da Educação, parece-nos que assiste razão à recorrente quando sustenta que o exercício de funções na EEE de Faro deve ser considerado como estando ao serviço da Direcção Regional de Educação do Algarve.

Não põe em causa esta conclusão, a circunstância do vencimento da recorrente ser pago pela Câmara Municipal de Faro (eventualmente, no âmbito de algum protocolo celebrado entre esta entidade e a Direcção Regional de Educação do Algarve), pois é líquido que as EEE são serviços locais do Ministério da Educação e não dos Municípios, pelo que está ao serviço daquele e não destes quem nelas exerce funções.

Assim sendo, consideramos que, em 10/1/96, a recorrente se encontrava ao serviço da Direcção Regional de Educação do Algarve.

Mas, para que procedesse o invocado vício de violação do art. 4º. do D.L. nº 81-A/96, seria ainda necessário que estivesse demonstrado que a recorrente desempenhava funções que correspondiam a necessidades permanentes dos serviços.

Ora, na petição de recurso, a recorrente não alegou quais as funções que em concreto exercia, limitando-se a referir que exercia funções administrativas (cfr. arts. 1º, 2º. e 15º. da petição).

Por isso, da matéria fáctica provada apenas consta que, desde 2/11/92, ela exercia funções administrativas

Assim, e uma vez que, na ausência de prova das concretas funções exercidas, o Tribunal não pode concluír que elas correspondiam a necessidades permanentes dos serviços, não se pode considerar demonstrada a verificação do alegado vício de violação de lei.

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3. Pelo exposto, acordam em negar provimento ao recurso, mantendo o acto recorrido.

Custas pela recorrente, fixando-se a taxa de justiça e a Procuradoria em, respectivamente, 180 e 90 Euros.

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Lisboa, 20 de Outubro de 2005

as. ) José Francisco Fonseca da Paz (Relator)

António Paulo Esteves Aguiar de Vasconcelos

Magda Espinho Geraldes.