044764 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Para a interpretação/aplicação da lei, para além do elemento literal deverá o juiz socorrer-se dos restantes elementos/factores de interpretação, em ordem, não só à reconstituição do pensamento legislativo, como e também para a solução do caso concreto, em coerência com o universo jurídico-normativo.

Acordam em conferência, no Pleno da 1ª Secção do STA:

Oportunamente, o Dr. A... interpôs recurso contencioso de anulação do acto do CONSELHO SUPERIOR DOS TRIBUNAIS ADMINISTRATIVOS E FISCAIS (CSTAF) de 11-1-99 que não o admitiu ao concurso curricular de acesso a lugares de juiz da Secção de Contencioso Tributário do Tribunal Central Administrativo imputando ao acto vícios de violação de lei.

O processo correu os seus regulares e ulteriores termos, vindo, por acórdão de 11-10-00, a fls. 121-144vº a ser concedido provimento ao recurso, anulando-se o acto recorrido, por se entender verificada a violação do art. 92º, n.º 2 do ETAF.

Desta decisão agravou a autoridade recorrida, formulando, no termos das respectivas alegações, as seguintes conclusões:

I- No n.º 1 do artigo 96º é equiparado o provimento definitivo e a comissão permanente de serviço, o que significa que só poderão ser nomeados em comissão permanente de serviço os juizes que puderem ser providos a titulo definitivo, com a ressalva ali (no caso da comissão permanente de serviço, que é uma figura de carácter especialíssimo e específico da jurisdição administrativa e fiscal) da manutenção de ligação ao quadro de origem;

II- “Mas como é apodíctico, só há possibilidade de provimento a título definitivo no caso de existência de vagas no quadro do respectivo tribunal administrativo ou fiscal; portanto, face à igualação atrás referida, a nomeação em «comissão permanente de serviço», nos termos do artigo 96º, n.º 1, do ETAF, só é possível quando haja vaga no tribunal considerado" (Ac. do Pleno da 1ª Secção do STA, de 9-1-1990, in Rec. n.º 27.824).

III- Os quadros dos tribunais tributários de 1ª instância (importa para o caso a jurisdição tributária e por isso a ela nos reportamos) são fixados no artigo 26º do Dec-Lei 374/84, de 29 de Novembro, e só aquelas vagas é que podem ser providas a titulo definitivo ou em comissão permanente de serviço, de harmonia com o disposto no n.º 1 do mencionado artigo 96º do ETAF.

IV- Portanto, apenas os juizes colocados em lugares do quadro, neste caso, dos tribunais tributários de 1ª instância, nomeados a título definitivo ou em comissão permanente de serviço, constituem o conjunto de titulares do quadro desses tribunais e, como tal e indubitavelmente, são juizes efectivos dos tribunais considerados; ou, dito de outro modo, "... só os juizes nomeados nos termos desta disposição legal [artigo 96º do ETAF] é que são os «juizes dos tribunais administrativos», considerados justamente porque constituem o conjunto de titulares do quadro desse tribunais" (cfr. Ac. supra citado; no mesmo sentido, Ac. do pleno da 1ª Secção do STA, de 9-1-1990, rec. n.º 27.822).

V- Em suma, são os juizes providos a titulo definitivo ou nomeados em comissão permanente de serviço em lugares dos quadros dos tribunais administrativos e fiscais, que, após a posse como juizes titulares, formam o conjunto de juizes da jurisdição administrativa e fiscal, ou seja, "os juizes dos tribunais administrativos e fiscais [que] formam um corpo único e regem-se pelo disposto na Constituição da República Portuguesa sobre a independência, a inamovibilidade, a irresponsabilidade e as incompatibilidades dos juizes, por este Estatuto [ETAF] e, com as necessárias adaptações, pelo Estatuto dos Magistrados Judicias" – cfr. artigo 77º do ETAF.

E deste corpo de juizes não fazia parte o recorrente, enquanto juiz auxiliar num tribunal tributário, como erradamente se concluiu no douto Acórdão ora recorrido.

VI- Quanto aos juizes auxiliares, a lei prevê a sua existência, como forma de prevenir ou responder a situações de atraso no serviço e acumulações de processos que, por motivos estruturais ou conjunturais, tenham ocorrido num determinado tribunal e às quais não é possível dar resposta satisfatória por parte dos juizes do respectivo quadro.

VII- A "comissão de serviço", prevista como forma de provimento dos juizes auxiliares, em nada se compara com a "comissão permanente de serviço" que a lei consagra relativamente aos juizes efectivos, isto é, aqueles que ocupam vaga do quadro de tribunal administrativo ou fiscal.

VIII- A mera comissão de serviço, pela sua origem e natureza, pressupõe exactamente a não existência de vaga no quadro de juizes, ou a impossibilidade do seu preenchimento por uma qualquer razão, e destina-se a responder a situações de serviço que são pontuais e transitórias e nunca a preencher lugares do quadro.

IX- Por isso, as meras comissões de serviço, que formalmente suportam a nomeação de juizes auxiliares, estão sujeitas a prazo (artigos 55º, 56º, alínea d), e 57º da Lei n.º 21/85, de 30 de Julho (EMJ), prazo esse que, salvo disposição especial, é de três anos, o que retira a estas nomeações em comissão de serviço qualquer carácter de permanência.

X- Conclui-se, assim, que os juizes auxiliares, não se integrando nos quadros dos tribunais administrativos e fiscais, não são juizes do tribunal, apenas exercem o seu múnus de juiz no tribunal em cujo auxílio foram nomeados. (cfr. Ac. supra citado e ainda o Ac. do pleno da 1ª secção do STA, de 9-1-1990, Rec. n.º 27.822).

XI- Importa não confundir estatuto pessoal e estatuto funcional dos juizes. Quanto ao estatuto funcional, ou seja, no e para o exercício de funções jurisdicionais, os juizes auxiliares têm os mesmos complexos típicos de poderes, direitos, deveres e incompatibilidades que competem aos juizes efectivos do mesmo tribunal.

XII- Mas não assim quanto ao estatuto pessoal. Na verdade, e a titulo exemplificativo, é de atentar nas seguintes situações:

- os juizes auxiliares não têm capacidade eleitoral passiva, como já foi reconhecido em acórdãos do Pleno da 1ª Secção do STA (v. os supra citados acórdãos);

- os juizes auxiliares não podem ser eleitos presidentes de tribunal;

- os juizes auxiliares não podem ser eleitos membros do Conselho Superior dos Tribunais Administrativos e Fiscais;

- os juizes auxiliares não podem ser transferidos nos termos do artigo 83º do ETAF;

- os juizes auxiliares voltam automaticamente ao lugar de origem, caso não seja renovada a comissão de serviço em que se encontram;

- podem ser nomeados juizes auxiliares sem a exigência legal de sujeição a qualquer concurso, sendo certo que para o preenchimento de lugares do quadro dos tribunais o concurso é sempre exigido (salvo impossibilidade no preenchimento por transferência ou por concurso - n.º 2, do artigo 82º do ETAF);

XIII- Todas estas situações se explicam, na medida em que os juizes auxiliares estão numa situação precária, pontual, de auxilio, não integrados no quadro do tribunal, situação essa que, sem afectar o estatuto funcional dos juizes, não permitiu ao legislador consagrar solução idêntica para juizes efectivos e auxiliares ao nível do estatuto pessoal, como acima se demonstrou.

XIV- Portanto, juizes da jurisdição administrativa e fiscal são todos os juizes providos a título definitivo ou nomeados em comissão permanente de serviço, em lugares dos quadros dos tribunais administrativos e fiscais, após a posse como juizes titulares, e só esses é que integram o conceito de “juizes dos tribunais administrativos e fiscais” ínsito no n.º 2 do artigo 92º do ETAF;

XV- Tudo a justificar, de facto e de direito, a doutrina subjacente à deliberação do CSTAF que não admitiu o Dr. A... ao concurso curricular de acesso a lugares de juiz da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo.

XVI- Consequentemente, tudo igualmente a justificar a revogação do douto acórdão recorrido que julgou em violação da lei por erro de interpretação, para ficar a valer na ordem jurídica a deliberação contenciosamente impugnada.

O ora recorrido, no termo da sua contraminuta, pede a confirmação do julgado.

O EMMP emitiu parecer no sentido do improvimento do recurso jurisdicional.

O processo correu os vistos legais, cumprindo-nos, agora, a decisão.

A Subsecção fixou a seguinte matéria de facto:

A) - O Recorrente é Juiz de Direito, contando em 27 de Outubro de 1998, 13 anos e vinte e um dias de serviço, tempo este contado desde 10 de Outubro de 1985, data da sua nomeação como Auditor de Justiça (doc. n.º 1, fls. 14)

B) - Por deliberação do Conselho Superior dos Tribunais Administrativos e Fiscais, de 17-2-92, foi nomeado, em comissão de serviço, juiz auxiliar do Tribunal Tributário de 1ª Instância de Aveiro (doc. n.º 2 de fls. 16), tendo tomado posse do referido lugar em 24-3-92 (doc. n.º 3, fls. 17).

C) - A Comissão de Serviço do Recorrente, como juiz auxiliar dos Tribunais Administrativos e Fiscais, foi-lhe sucessivamente renovada por deliberações do Conselho Superior dos Tribunais Administrativos e Fiscais, de 3-5-93, 21-2-94, 3-4-95, 4-3-96, 17-3-97 (doc. de fls. 18 e 22 inc.)

D) - No exercício das funções de juiz auxiliar do Tribunal Tributário de 1ª. instância de Aveiro, o Recorrente foi inspeccionado duas vezes, a primeira inspecção reportada ao período compreendido entre 24 de Março de 1992 e 31 de Dezembro de 1992 e a segunda ao período entre 1 de Janeiro de 1993 e 30 de Setembro de 1996 ( docºs 12 e 13).

E) - Em ambas as inspecções, foi classificado de Bom com Distinção, por deliberação do Conselho Superior dos Tribunais Administrativos e Fiscais de 6 de Fevereiro de 1995 e 17 de Março de 1997 ( docºs 12 e 13).

F) - Por deliberação do Conselho Superior dos Tribunais Administrativos e Fiscais de 28 de Setembro de 1998, publicada por Aviso publico no D.R. II Série de 20-10-98, foi aberto concurso curricular de acesso a lugares de juiz da Secção de Contencioso Tributário do Tribunal Central Administrativo, ao abrigo do art.º 92º n.º 2 do ETAF (doc. n.º 14 de fls. 44).

G) - O recorrente candidatou-se ao concurso referido em F, tendo o Conselho Superior dos Tribunais Administrativos e Fiscais, por deliberação de 11 de Janeiro de 1999, decidido não o admitir, por não ser "Juiz dos Tribunais Administrativos e Fiscais mas apenas Juiz auxiliar nos Tribunais Administrativos e fiscais. E não sendo juiz em comissão permanente de serviço da 1ª instância não se compreenderia que pudesse candidatar-se à 2ª instância" (doc. n.º 15, fls. 47).

Passando-se, desde já, à análise dos fundamentos deste recurso, diremos que, tanto quanto a correcção da interpretação da norma do art. 92º/2 do ETAF, neste recurso, a discussão acaba por ser conduzida a uma discussão metodológica do Direito, motivo porque, com a síntese e a clareza possível, passaremos a traçar o esboço dos pressupostos metodológicos de tal discussão.

Como ensina o Prof. Castanheira Neves In Metodologia Jurídica - Problemas Fundamentais - Coimbra, 1993, pg. 83 e ss., o problema actual da interpretação jurídica é dizer se a interpretação é um problema estrita e rigorosamente hermenêutico (significado textual da lei) - como se pretende nas teorias de interpretação dogmática, próximas do positivismo jurídico, ou um problema normativo (de que modo prático-normativamente se deve assimilar o seu sentido jurídico-normativo para que ela possa ser o critério adequado de uma decisão do problema jurídico concreto (posição mais próxima dos adeptos da chamada interpretação teleológica ou sistemática) Para uma mais completa descrição de cada um dos sistemas em confronto, designadamente, para a respectiva fundamentação doutrinal, afigura-se-nos útil a leitura de dois acórdãos do STJ, ambos datados de 23-4-98 e ambos publicados no BMJ 476, respectivamente, a pgs. 317 e ss. (relatado pelo Cons. Garcia Marques) e 389 e ss. (este relatado pelo Cons. Torres Paulo).

Segundo a concepção tradicional de interpretação, esta tem como objecto o texto normativo-prescritivo e, fundamentalmente, é uma interpretação semântica:

Como dizia Savigny, citado por C. Neves Loc. cit. Pg. 96, “interpretação é a reconstrução do pensamento que se exprime na lei, contanto que ele seja cognoscível na própria lei”... através dos conhecidos quatro elementos (gramatical, histórico, sistemático e teleológico)

Para esta concepção, com claro apoio, aliás no art. 9º do CCivil, o texto da lei não é só o ponto de partida e um dos factores hermenêuticos da interpretação jurídica, mas também o critério dos limites da interpretação.

Menezes Cordeiro in Ciência do Direito e Metodologia Jurídica, publicado na Revista da Ordem dos Advogados, ano 48 (1988) , pg. 759, refere que o sistema clássico da realização do Direito assentava em dois pilares: a compartimentação do processo interpretativo-aplicativo e o método de subsunção, este resultante da particular técnica na elaboração da premissa menor do silogismo judiciário, assente na recondução automática de certos factos a determinados conceitos jurídicos.

Em possível contraponto estão aqueles para quem “uma boa interpretação não é aquela que, numa perspectiva hermenêutico-exegética determina correctamente o sentido textual da norma; é antes aquela que numa perspectiva pratico-normativa utiliza bem a norma, como critério de justa decisão do problema concreto, C. Neves, loc. cit. , pg84 e bem como a doutrina aí citada, ou como refere M. Cordeiro Loc. cit. Pg. 761 aqueles para quem o esquema de realização do Direito deve assentar em dois pontos fundamentais: a unidade da realização do Direito e a natureza constituinte da decisão.

Ou seja, a unidade entre a interpretação e a aplicação da norma ao caso concreto e a consequente natureza constitutiva da decisão, onde a construção dos factos e a interpretação das normas estão entre si numa relação de mútua correlatividade, pois só na solução concreta há Direito, este entendido como manifestação da vontade humana do juiz que apreende a realidade e decide criativamente em termos finais, implicando a decisão, sempre, algo de novo, de acordo com o grau de discricionaridade deixada ao intérprete-aplicador.

Regressando, agora, a C. Neves In Dworkin e a interpretação jurídica, publicado em Estudos em Homenagem ao Prof. Rogério Soares, pg. 277, diremos que a interpretação é o problema normativo nuclear da pratico-judicativa realização do Direito, nele convergindo a pluralidade das dimensões que participam no todo pratico-normativo da manifestação concreta do Direito - o caso, as normas positivas, os princípios fundamentantes constitutivos da normativa validade jurídica..., obtendo as concretas decisões jurídicas o seu último e decisivo sentido-fundamento de validade pela sua integração coerente no sentido da prática jurídica como um todo e como partes que seriam chamadas, nos seus sentidos particulares, à manifestação e ao constitutivo desenvolvimento concreto desse todo.

Assim, a “a linha de orientação exacta só pode ser, pois, aquela em que as exigências do sistema e de pressupostos fundamentos dogmáticos não se fechem numa auto-suficiência, a implicar também a auto-subsistência de uma hermenêutica unicamente explicitante e antes se abram a uma intencionalidade normativa que, na sua concreta e judicativo-decisória realização, se oriente decerto e por aquelas mediações dogmáticas, mas ao mesmo tempo as problematize e as reconstitua pela sua experimentação concretizadora. Nem é outro o sentido da interpretação enquanto problema normativo e em que também estarão presentes as duas grandes coordenadas da racionalidade jurídica, o sistema e o problema In Metodologia..., pg. 123.

O direito não está, nem na norma, nem no caso É evidente a síntese superadora do chamado “pensamento problemático ou tópico, de Viehweg, para quem a “Ciência do Direito é o processo de discussão de problemas, pela retórica e lógica jurídicas, para quem a bondade ou a conveniência das soluções são indiferentes, tudo assentando na pureza da derivação ou da justificação apresentada... e o pensamento sistemático defendido, nomeadamente por Canaris. Cf. M. Cordeiro, loc. cit. pg. 726; está na sua relação, estando os factos e a interpretação de normas numa relação de mútua correlatividade.

O caso jurídico não é apenas o objecto decisório-judicativo, mas verdadeiramente, a perspectiva problemático-intencional que tudo condiciona e em função do qual, tudo deverá ser interrogado e resolvido... Tal, porém, não nos conduz à mera casuística, pois o problema concreto não deixa de convocar o sistema de normatividade que pressupõe e que vai, desde logo intencionado pela mediação da norma, como critério vinculante, como “núcleo duro“ do sistema C. Neves. Loc. cit. , pg. 142.

Em breve parênteses, seguindo a lição de Canaris in Pensamento Sistemático e Conceito de Sistema na Ciência do Direito - 2ª ed. Gulbenkian, 1996, pg. 279, diremos que as características do conceito geral de sistema são a ordem e a unidade, como consequências do princípio da igualdade e da tendência generalizadora da justiça, portanto, da própria ideia do Direito.

O sistema contribui para a plena composição do conteúdo teleológico de uma norma ou de um instituto jurídico, o que conduz a interpretá-los como parte do conjunto da ordem jurídica e sobre o pano de fundo das conexões relevantes, servindo para garantia e realização da adequação valorativa de unidade interior do Direito.

A tudo haverá de fazer acrescer, e retomando a lição de C. Neves Loc. cit. , pg. 155, que no modelo de realização do direito quo agitur, o sistema é a “unidade de totalização normativa que se analisa em quatro elementos - os elementos constitutivos da sua normatividade, organizados em quatro estratos distintos e entre si relacionados num todo integrante”

O primeiro estrato do sistema é constituído pelos princípios (positivos, transpositivos e suprapositivos em que se incluirão as cláusulas gerais mais relevantes)

No segundo estrato estão as normas prescritivas

No terceiro estrato está a jurisprudência, definidas como a objectivação e estabilização de uma já experimentada realização do direito, com o valor normativo que resulta de uma presunção de justeza dessa realização.

Finalmente, o quarto estrato é ocupado pela dogmática, ou doutrina jurídica.

Na pragmática justeza decisória do problema jurídico, haverá o julgador de busca a harmonia do universo jurídico traçado, nas condições descritas, sendo a interpretação da norma aplicável, em consonância, em conformidade com o “sistema”, rejeitando-se, eventualmente, em interpretação normativa abrogante ou revogatória, quando for a caso disso, as soluções espúrias, desconformes, em desarmonia com unidade sistemática referida.

Ora, no caso em análise, a resolução do caso jurídico, ou a interpretação “clássica na norma do art. 92º/ 2 do ETAF conduz-nos à mesma solução, aliás diversa, adiantamos da adoptada na decisão recorrida.

Na interpretação literal da norma, ou seja, na sua apreciação meramente exegética, hermenêutica, o sentido defendido pela entidade ora recorrente é fortemente sugerido, designadamente pelo uso da preposição de: ”Juizes dos tribunais administrativos”.

Porém, tal não arreda, de forma alguma, a possibilidade da conclusão da decisão recorrida.

Na verdade, tal expressão não tem um sentido unívoco e inequívoco, sendo usada em outros preceitos do ETAF, para clara aplicação, também, aos juizes auxiliares, como é o caso das normas do art. 98º, n.º2; do art. 100º, entre outras.

Haverá, assim que recorrer aos restantes elementos/factores da interpretação, em ordem à reconstituição do pensamento legislativo, ou para a produção do judicium, ou intencional jus dicere em ordem à solução do problema normativo colocado, do caso decidendo, em coerência com o universo jurídico onde a norma se integra.

Também nos merece acordo que o caminho seguido na tarefa interpretativa da norma, ou de solução do caso, se tenha em conta a unidade do sistema, pelo recurso ao elemento sistemático, ou seja, pela consideração de outras disposições que formam o complexo jurídico em que a norma interpretanda se integra (contexto da lei), bem como os lugares paralelos, ou a procura da solução em coerência com a unidade intrínseca do universo jurídico, de acordo com o fim da norma.

Ora é precisamente neste momento que surge a divergência com o decidido.

A finalidade da norma do n.º2 do art. 92º do ETAF, não é, de forma alguma a de, no acesso aos tribunais superiores da jurisdição administrativa, garantir a escolha do candidato mais apto ao exercício funcional, pois tal objectivo é mais próximo da norma do art. 84º do ETAF.

Tal norma não tem um carácter de critério de graduação, de selecção, mas e tão só visa estabelecer um critério de recrutamento ou de acesso, de fixação do universo dos opositores, dos requisitos de admissão ao concurso de acesso à segunda instância.

Dito de outro modo, a norma em análise define quem pode concorrer e ser eventualmente promovido, e não, quem (o mais apto) deve ser promovido.

O regime normativo invocado, como no contexto da norma interpretanda também não tem a exactidão e carácter elucidativo que lhe foi dada no acórdão recorrido.

Em relação às normas inequivocamente aplicadas a todos os juizes, sejam efectivos, sejam auxiliares, tais como as relativas à sua sujeição ao CSTAF, no que tange à nomeação, movimentação, disciplina e inspecção, tais normas, como se salienta pertinentemente, nas alegações, reportam-se ao estatuto de juiz, normas com sentido diferente, no caso em análise das relativas ao estatuto pessoal, aqui diferenciadas em função do tipo e natureza de provimento

No domínio dos princípios gerais e normas reguladoras dos movimentos de acesso e/ou progressão nas carreiras da função pública, de que se citarão, por mero exemplo, os art. 15º do DL 248/85 de 15-7, art. 35º do DL 404 -A/98 de 18-12; arts. 27º e 29º do DL 184/89 de 2-6, art. 19º do DL 353-A/89 de 16-10, concluímos, que, em regra, a progressão na carreira e até nos escalões remuneratórios é reservada aos funcionários efectivos, profissionalizados, integrados nos respectivos quadros, se bem que, e nos termos do art. 7º do DL 427/89 de 7-12, o tempo de serviço prestado em comissão eventual de serviço venha a relevar no lugar de origem do nomeado se e quando a nomeação se venha a converter em definitiva.

À luz deste princípio, teremos que resolver o problema normativo suscitado, declarando, em coerência com o universo jurídico, em sintonia com o princípio da igualdade, que só assim não será violado, que ao concurso de promoção e acesso dos juizes ao Tribunal Central Administrativo só podem ser admitidos, nos termos do n.º 2 do art. 92º do ETAF, os juizes dos tribunais administrativos e fiscais que satisfazendo os mais requisitos estejam providos a título definitivo, ou na situação especialíssima de comissão permanente de serviço, ocupando a respectiva vaga, nos termos das disposições conjugadas dos arts. 96º, n.º 1 e 106º do ETAF, sendo certo que a equiparação da comissão permanente de serviço é equiparada, na primeira norma citada, à situação de provimento definitivo.

Também não se nos afigura correcta a equiparação das condições de nomeação dos juizes de 1ª instância, pois, para além dos indicados requisitos comuns, para o provimento definitivo, ou em comissão permanente, carece o candidato, ainda, de se sujeitar a concurso e a sua nomeação depende da existência de vaga (art. 96º, nº1 do ETAF).

Neste contexto, a conclusão que se nos impõe será a de que o art. 92º/2 do ETAF tem de ser interpretado de não ser aplicável aos juizes auxiliares, em comissão ordinária de serviço, mesmo que preencham os mais requisitos enunciados em tal norma, pelo que tais juizes não podem ser opositores ao concurso de acesso ao TCA.

Em sentido convergente é a escassa jurisprudência do STA, sobre esta temática, designadamente os acs. Pleno de 9-1-90, respectivamente, nos rec. 27.824 (relatado pelo Cons. Payan Martins) Este acórdão foi publicado, também, na revista O Direito, ano 122 (1990), pg. 425 e ss., com anotação, aliás desfavorável do Prof. Sérvulo Correia e rec. 27822 (relatado pelo Cons. Cruz Rodrigues), como vem salientado no processo.

Pelas razões expostas, acorda-se em conceder provimento ao recurso jurisdicional, revogando-se a decisão recorrida e, em consequência, nega-se provimento ao recurso contencioso.

Custas pelo ora recorrido, com 300 euros no Pleno e 200 euros na Subsecção, de taxa de justiça, sendo a procuradoria, em ambos os casos, de metade.

Lisboa, 6 de Junho de 2002.

João Cordeiro – Relator –António Samagaio (Revendo posição) – Abel Atanásio – Alves Barata – Pamplona de Oliveira – Gouveia e Melo – Adelino Lopes – Isabel Jovita (Vencida. Negaria provimento ao recurso pelos fundamentos do acórdão recorrido).