0981/09 - Supremo Tribunal Administrativo

I- A finalidade ou função das conclusões é definir o objecto do recurso, através da identificação abreviada dos fundamentos ou razões jurídicas, já desenvolvidos nas alegações, delimitando, desse modo, a pronúncia judicial.

II- Não basta, pois, denominar um qualquer texto, aposto no final das alegações, de "conclusão", para se ter por cumprido o ónus de concluir.

III- Pese embora a alteração introduzida pelo DL 303/2007, de 24.08, através do aditamento dos artº 685º-A e 685º-C ao CPC, que permitem apenas o convite para aperfeiçoar as conclusões e não para as formular quando faltem (cf. nº 3 do artº 685ºA e nº 2 b) do 685ºC), no contencioso administrativo continua a aplicar-se o regime do artº 690º, nº 4 do CPC, na redacção anterior à entrada em vigor daquele DL.

Acordam, em conferência, os juízes da Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

I- RELATÓRIO

A…, com os sinais dos autos, veio interpor o presente recurso de revista excepcional, ao abrigo do art 150º do CPTA, do acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul, proferido a fls. 226 e segs., que não tomou conhecimento do objecto do recurso jurisdicional, interposto, para aquele Tribunal, da sentença proferida pelo TAF de Castelo Branco a fls. 128 e segs., que declarou improcedentes os pedidos de suspensão de eficácia formulados pela ora recorrente e absolveu dos pedidos, os recorridos MUNICÍPIO DE MANTEIGAS e o SENHOR SECRETÁRIO DE ESTADO ADJUNTO E DA ADMINISTRAÇÃO LOCAL.

Terminou as suas alegações de recurso, formulando as seguintes CONCLUSÕES:

A) O presente recurso é tempestivo e a sua admissão é claramente necessária para uma melhor aplicação do direito (artº 150º, nº 1, in fine, do CPTA).

B) O recurso jurisdicional da decisão proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Castelo Branco (a qual constituiu o objecto do douto Acórdão ora recorrido), foi admitido pelo despacho de fls. 167 dos autos, a subir imediatamente, nos próprios autos e com efeito suspensivo.

C) O TCA, apesar de ter tecido considerações sobre o efeito atribuído ao recurso jurisdicional nada decidiu quanto a essa matéria, pelo que, para todos os efeitos legais, há-de manter-se o efeito devolutivo atribuído pelo TAF de Castelo Branco, uma vez que tal Despacho não foi revogado nem alterado por nenhuma decisão posterior, mormente a agora recorrida.

D) As recorrentes formularam “Conclusões” na sua alegação de recurso nas quais indicaram, por remissão para os autos, os elementos exigidos pelo nº 2 do artº 685º-A do CPC.

E) Fizeram-no por remissão quando utilizaram as expressões como: "Face ao exposto, com o mais que resulta dos autos e ainda com o que V. Exas. se dignarão doutamente suprir, (…) conhecendo de tudo quanto se deixou alegado no requerimento inicial (…)».

F) E concluem alegando que, «(…) face ao exposto (seja) concedido provimento ao presente recurso e, em consequência, que seja revogada a douta decisão recorrida, substituindo-se a mesma por outra que (…) decrete a providência cautelar requerida.»

G) O douto Acórdão recorrido contém uma contradição evidente ao considerar que a Conclusão da alegação inexiste, quando na verdade ela existe, foi plasmada no final das alegações.

H) Consequentemente, o douto Acórdão recorrido viola o disposto no artº do CPCivil e, por isso,

I) Deve ser revogado e substituído por outro que:

J) a) Colmatando a falta de decisão, verificada sobre o efeito do recurso, conheça e decida sobre o efeito do recurso, mantendo-se até então o único efeito fixado, ou seja, o efeito suspensivo;

K) b) Considere que as alegações das recorrentes contêm “Conclusões” e que, caso as mesmas sejam consideradas deficientes, obscuras, complexas ou que nelas não tenha procedido às especificações a que alude o nº 2 do artº 685º-A do CPCivil, sejam as mesmas notificadas para completá-las, esclarecê-las ou sintetizá-las, no prazo e sob a cominação fixados no nº 3 do CPCivil.

Contra-alegou o recorrido MUNICÍPIO, CONCLUINDO assim:

1) O presente recurso é legalmente inadmissível. Do acórdão do TCAS não cabe recurso, pois, o recurso de revista excepcional é “uma válvula de segurança do sistema” que não se aplica à situação concreta.

2) Por força das alterações introduzidas no CPC pelo DL 303/2007, o efeito fixado ao recurso pelo tribunal de 1ª Instância não vincula o tribunal superior. Ex. artigo 685º-C, nº 5 do CPC.

3) Tendo o acórdão recorrido, a pedido de uma das partes, pronunciando-se sobre o efeito do recurso significa que deliberou que o mesmo devia ter sido admitido com efeito devolutivo – é, pois, devolutivo o efeito do recurso.

4) No caso concreto, os recorrentes não cumpriram na sua peça de recurso o ónus processual de formular conclusões.

5) Em face das alterações introduzidas pelo DL nº 303/2007 (novo regime jurídico dos recursos), no caso de falta de conclusões no recurso já não é possível colmatar o erro e no caso concreto não é aplicável o artº 146º, nº 2 do CPTA.

6) O douto acórdão recorrido é correcto, quer na forma, quer no conteúdo, pelo que é de manter.

7) O presente recurso é abusivamente infundado e visa obstar ao trânsito em julgado da decisão.

Contra-alegou também o recorrido SEAAL, formulando as seguintes CONCLUSÕES:

1ª O presente recurso foi deduzido ao abrigo do artº 50º do CPTA, invocando a recorrente que o recurso é necessário para uma melhor aplicação do direito, sendo esta uma das condições de admissibilidade do referido recurso.

2ª Está em causa, em primeiro lugar, a decisão do Tribunal Central Administrativo Sul que não aceitou o recurso deduzido contra a sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal de Castelo Branco por as alegações de recurso virem desacompanhadas de conclusões.

3ª Não há qualquer dúvida sobre a interpretação de qualquer norma jurídica, mas apenas e só a averiguação sobre as alegações apresentadas pela Recorrente, indagando-se se elas contêm, ou não, conclusões.

4ª Aliás, a recorrente não indica qual é a norma jurídica cuja interpretação deve ser feita pelo Supremo Tribunal Administrativo.

5ª Quanto à questão dos efeitos do recurso, foram eles definidos no Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul, não havendo também aqui qualquer dúvida interpretativa.

Por acórdão deste STA proferido a fls. 331 e segs., foi a revista admitida, em apreciação preliminar sumária, nos termos do nº 5 do artº 150º do CPTA, porquanto «Na situação dos autos, deparamos com uma questão que se reveste de especial relevo jurídico, interessando, desde logo, clarificar o sentido e alcance da parte da alegação que a ora Recorrente apresentou no âmbito ao recurso jurisdicional interposto da decisão do TAF, concretamente, o passo da dita peça processual, transcrito no já aludido aresto do TCA, em termos de se qualificar juridicamente tal específica alegação como integrando ou não a formulação de uma conclusão, para, posteriormente, indagando do preciso campo de aplicação do nº 3 do artº 695ºA do CPC e, hipoteticamente, do preceituado no nº 4 do artº 146º do CPTA, o que tudo pode vir a interessar a outros processos onde tal questão se venha a colocar.»

Cumprido o artº 146º, nº 1 do CPTA, a Digna PGA emitiu douto parecer no sentido do provimento da revista com os seguintes fundamentos:

«1. O presente recurso de revista vem interposto do acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul que, em sede de processo cautelar, não conheceu do objecto do recurso jurisdicional por entender não terem sido formuladas conclusões e, assim, por um lado, não ser aplicável o artº 146º, nº 4 do CPTA, por a sentença recorrida não ter sido proferida em processo impugnatório e, por outro, também não ser aplicável o artº 685º-A, nº 3 do CPC, por tal preceito não permitir o convite aí previsto nos casos de falta de apresentação de conclusões.

2. Embora se adira ao entendimento de que o nº 4 do artº 146º do CPTA, não é aplicável a casos como este, por se tratar de norma especial destinada ao processo impugnatório, discordamos da solução de que é igualmente inaplicável o artº 685º-A, nº 3 do CPC.

A questão reside em saber se a recorrente, na sequência da alegação apresentou ou não conclusões.

Conforme se retira do nº 1 do citado artº. 685º-A, as conclusões consubstanciam uma indicação abreviada das razões por que se pede a alteração ou anulação da decisão impugnada.

Neste caso a recorrente, sob a epígrafe “em conclusão”, pede que seja concedido provimento ao recurso apelando para o que fora exposto no corpo da alegação e acrescentando “com o mais que resulta dos autos e ainda com o que V. Exªs se dignarão doutamente suprir”.

É certo que em relação ao que é legalmente exigido sobressaem grandes deficiências, mas parece-nos que, em rigor e considerado o princípio pro-actione, se deverá considerar que aquela parte final consubstancia uma conclusão, embora deficiente, havendo lugar ao convite a que alude o nº 3 do referido artº 685º-A do CPC.

Por esta via o acórdão recorrido não se poderá manter.»

Sem vistos, vêm os autos à conferência, para decisão.

II- OS FACTOS

O acórdão recorrido, embora não tenha procedido à fixação de quaisquer factos, assentou a sua decisão, nas seguintes ocorrências processuais, que por relevantes para a decisão do presente recurso de revista, se consignam:

A) O recurso jurisdicional interposto da sentença do TAF de Castelo Branco, que julgou improcedentes os pedidos de suspensão de eficácia formulados pela ora recorrente, foi admitido pelo despacho de fls. 167 dos autos, que se transcreve:

«Admito o presente recurso interposto pela Requerente e as respectivas alegações, por aquele ter sido tempestivamente apresentado por quem tem legitimidade, a subir imediatamente nos próprios autos para o Tribunal Central Administrativo Sul, com efeito suspensivo - cf. artºs 140º, 141º, 142º, 143º e 144º, todos do CPTA.»

B) A recorrente terminou as suas alegações do recurso referido em A), nos seguintes termos:

«Em CONCLUSÃO

A- Face ao exposto, com o mais que resulta dos autos e ainda o que V.Exas. se dignarão doutamente suprir, impõe-se, salvo o devido respeito, que seja concedido provimento ao presente recurso e, em consequência, que seja revogada a douta decisão recorrida, substituindo-se a mesma por outra que, conhecendo de tudo quanto se deixou alegado no requerimento inicial, decrete a providência cautelar requerida. Assim se fará

JUSTIÇA»- cf. fls. 157 dos autos.

III- O DIREITO

Na presente revista suscitam-se duas questões, de índole meramente processual:

A primeira, levada às conclusões A) a C) e I-a) das alegações de recurso, prende-se com o efeito atribuído ao recurso jurisdicional interposto da sentença do TAF de Castelo Branco.

A segunda, levada às conclusões D) a H) e I-b) das alegações de recurso, prende-se com o (des)acerto da decisão recorrida, de não tomar conhecimento do referido recurso jurisdicional, por falta de conclusões das respectivas alegações.

Vejamos:

Quanto à primeira questão – conclusões A) a C) e I-a):

A recorrente alega que, afinal, o acórdão recorrido nada decidiu sobre o efeito atribuído ao recurso na 1ª Instância, não obstante as considerações que fez a tal respeito, pelo que pretende que este Tribunal «colmatando a falta de decisão, verificada sobre o efeito do recurso, conheça e decida sobre o efeito do recurso, mantendo-se até então o único efeito fixado, ou seja, o efeito suspensivo.».

A questão vem colocada de modo confuso e contraditório, pois se o acórdão recorrido não decidiu sobre o efeito do recurso submetido à sua apreciação, como diz a recorrente, então não se justifica o pedido por si formulado de manutenção do efeito do recurso fixado em 1ª Instância, porque essa seria a necessária decorrência daquela não pronúncia, sem necessidade de qualquer declaração deste tribunal nesse sentido.

Por outro lado, nos termos do nº 5 do artº 685º-C do CPC, aditado pelo DL 303/2007, de 24.08 e aqui aplicável ex vi artº 140º do CPTA, «A decisão que admita o recurso, fixe a sua espécie e determine o efeito que lhe compete não vincula o tribunal superior nem pode ser impugnada pelas partes, salvo na situação prevista no n.º 3 do artigo 315.º » ( negrito nosso)

Ora, não podendo hoje as partes impugnar o efeito fixado ao recurso pelo tribunal, embora o recorrido tenha suscitado essa questão nas contra-alegações do referido recurso, nunca se poderia configurar uma situação de omissão de pronúncia relevante para efeitos da nulidade prevista no artº 668º, nº 1 d) do CPC, que, aliás, a recorrente, não invoca expressamente.

Com efeito, só há omissão de pronúncia, geradora de tal nulidade, sobre questões suscitadas pelas partes, como decorre do artº 660º, nº 2 do CPC.

Isto sem prejuízo de, como vimos, o tribunal ad quem poder alterar aquele efeito ex officio.

De qualquer modo, sempre se dirá que, contrariamente ao alegado pela recorrente, o acórdão recorrido emitiu pronúncia sobre o efeito do recurso fixado na 1ª Instância.

A este propósito, consta do acórdão recorrido o seguinte:

«(…)

Cumpre decidir:

O presente recurso jurisdicional foi admitido pelo despacho de fls. 167 dos autos, a subir imediatamente, nos próprios autos e com efeito suspensivo.

Uma vez que a questão é suscitada pelos recorridos e que tal despacho não vincula este TCA, como decorre do disposto no artº 685º-C/5 do CPCivil, deixando, no entanto, as partes de poder impugnar tal decisão face à reforma introduzida pelo DL 303/2007, de 24.08, verifica-se que face ao disposto no artº 143º, nº 2 do CPTA, tal recurso devia ter sido admitido com efeito meramente devolutivo.»

Portanto, o acórdão recorrido apreciou o efeito do recurso fixado em 1ª Instância e concluiu que não foi o correcto, face ao artº 143º, nº 2 do CPTA, declarando que o correcto é o efeito meramente devolutivo e não o efeito suspensivo.

É verdade que não determinou expressamente a alteração do efeito fixado, mas a referida decisão não pode ter outro sentido que não seja esse e como tal deve ser interpretada.

Não ocorre, pois, qualquer omissão de pronúncia, a esse respeito, na decisão recorrida e a recorrente nada alega que demonstre o desacerto do decidido, nem, aliás, invoca qualquer preceito pela mesma violado neste campo.

Quanto à segunda questão- Conclusões D) a H) e I)-b):

Sobre esta questão, o acórdão recorrido depois de transcrever a “Conclusão” das alegações de recurso jurisdicional da sentença do TAF, reproduzida na alínea B) do probatório supra, decidiu o seguinte:

«(…) Salvo o devido respeito, o acima transcrito não constitui uma conclusão do recurso jurisdicional, mas antes o seu pedido de revogação da sentença recorrida e de decretamento da providência cautelar solicitado, constituindo as conclusões das alegações uma síntese dos fundamentos porque o recorrente pede a alteração ou revogação da sentença impugnada, ónus processual que não se encontra satisfeito.

Ou seja, no presente recurso jurisdicional não foram formuladas as necessárias conclusões.

Não é aplicável ao caso o disposto no artº 146/4 do CPTA por não estar em causa a impugnação da sentença proferida em processo impugnatório, mas antes em processo cautelar.

Acresce que o convite para apresentação das conclusões não formuladas também não poderá decorrer da aplicação subsidiária da lei de processo civil, por força do disposto no artº 1º do CPTA, porquanto decorre do disposto no artº 685º-A/3 do CPCivil, aditado pelo DL 303/2007, de 24.08, não ser permitido tal convite no caso de falta de formulação de conclusões, como sucede nos autos, pelo que não é possível conhecer do objecto do recurso jurisdicional, não podendo ser aplicável aos autos o regime processual “antigo” constante do revogado artº 690º do CPCivil, por o processo ter sido interposto no ano de 2009 e na vigência da reforma do processo civil.

Em suma, fica vedado o conhecimento do objecto do recurso jurisdicional, o que se decide.

Pelo exposto, acordam em não tomar conhecimento do objecto do recurso jurisdicional».

A recorrente alega que, contrariamente ao decidido, as alegações do recurso por si interposto da sentença do TAF, contêm “Conclusões”, as quais indicaram, por remissão para os autos, os elementos exigidos pelo nº 2 do artº 685º do CPC.

E considera que o acórdão recorrido padece de contradição evidente ao considerar que a “Conclusão” da alegação inexiste.

Pretende, pois, que este Tribunal «Considere que as alegações das recorrentes contêm “Conclusões” e que, caso as mesmas sejam consideradas deficientes, obscuras, complexas ou que nelas não tenha procedido às especificações a que alude o nº 2 do artº 685º-A do CPCivil, sejam as mesmas notificadas para completá-las, esclarecê-las ou sintetizá-las, no prazo e sob a cominação fixados no nº 3 do CPCivil.»

Vejamos:

Quanto à alegada contradição de que enfermaria o acórdão, basta ler a fundamentação da decisão recorrida, supra transcrita, para se perceber que ela não existe.

Com efeito, resulta claro do acórdão recorrido, que não considera, como tal, a denominada “conclusão” aposta no final das alegações, porque entende que a mesma não sintetiza os fundamentos do recurso, como é função das conclusões, não passando da formulação do pedido de revogação da sentença e de decretamento da providência cautelar.

Tal justificação não padece de qualquer deficiência lógica ou contradição.

Mas a recorrente também se não conforma com o decidido, já que, a seu ver, o texto que denominou “Conclusão”, no final das suas referidas alegações de recurso jurisdicional, satisfaz o ónus legal de formular conclusões, contido no citado nº 1 do artº 685º-A do CPC.

Voltamos aqui a transcrever esse texto, para melhor se compreender o que se dirá a seguir:

Reza assim:

«EM CONCLUSÃO

Face ao exposto, com o mais que resulta dos autos e ainda o que V. Exªs. se dignarão doutamente suprir, impõe-se, salvo o devido respeito, que seja concedido provimento ao presente recurso e, em consequência, que seja revogada a douta decisão recorrida, substituindo-se a mesma por outra que, conhecendo de tudo quanto se deixou alegado no requerimento inicial, decrete a providência cautelar requerida.»

Pretende a recorrente que estamos perante uma “conclusão" relevante para efeitos do nº 1 do artº 685º-A do CPC, porque ao utilizar as expressões «Face ao exposto, com o mais que resulta dos autos e ainda com o que V. Exas. se dignarão suprir (…) conhecendo de tudo quanto se deixou alegado no requerimento inicial(…) », indicou por remissão para os autos, os elementos exigidos pelo nº 2 do artº 685º-A do CPC.

Mas sem razão.

Na verdade, sendo a finalidade ou função das conclusões definir o objecto do recurso, através da identificação abreviada dos fundamentos ou razões jurídicas, já desenvolvidos nas alegações, delimitando, desse modo, a pronúncia judicial, é manifesto que as supra referidas expressões, não satisfazem o ónus legal de formular conclusões.

E não se trata aqui de uma questão de deficiência, obscuridade ou complexidade das conclusões, mas sim da pura inexistência das mesmas, enquanto tal, pois, como é bom de ver, não bastará denominar um qualquer texto, aposto no final das alegações, de “conclusão”, para se ter por cumprido aquele ónus.

Com efeito, com a expressão «Face ao exposto…», a recorrente está a reportar-se a tudo o que disse antes na alegação, não extraindo dela qualquer verdadeira “conclusão” quanto aos fundamentos do recurso. É como se reproduzisse, de novo, toda a alegação naquela pretensa “conclusão”.

Ora, se é verdade que a recorrente cumpriu o ónus de alegar e basta cumpri-lo uma vez, já não cumpre o ónus de concluir ao remeter para a alegação e, sem dúvida, são ónus distintos e com funções distintas, pois senão não se compreenderia a existência de ambos Cf. a este respeito, embora no âmbito da legislação anterior, o ac. Pleno da 1ª Secção, de 10.07.97, rec. 31728.

Com a expressão «…com o mais que resulta dos autos…», a recorrente remete para todo o processo, não podendo, obviamente, uma tal expressão, absolutamente genérica e vaga, pretender ser a concretização ou especificação dos fundamentos desenvolvidos na alegação de recurso, como exige o nº 1 do citado artº 685º-A do CPC. Oferecer o merecimento dos autos ou não dizer coisa alguma vale precisamente o mesmo.

Quanto à expressão «… conhecendo tudo o que se deixou alegado no requerimento inicial…», só poderia aceitar-se, se as alegações de recurso reproduzissem, ipsis verbis, o requerimento inicial e este, por sua vez, contivesse “conclusões”, que não contém.

Resta a expressão « …ainda com o que V. Exas. se dignarão suprir…», que, manifestamente, se não refere ao alegado, mas ao que não foi alegado.

Quanto ao restante conteúdo da pretensa “conclusão”, também não concretiza ou identifica qualquer fundamento do recurso, não passando, como bem se observa no acórdão recorrido, do pedido de provimento do recurso, revogação da decisão e deferimento da providência requerida.

Ora, como decorre do nº 1 do citado artº 685º-A do CPC e é, de resto, há muito pacífico na doutrina e na jurisprudência Cf . Prof. Alberto dos Reis, CPC anotado, 1982, Vol. V, p. 360 e ac. Pleno da 1ª Secção de 29.09.99, rec. 43.740, as “conclusões” devem constituir e enunciação de proposições que sintetizem, com precisão e concisão, os fundamentos do recurso desenvolvidos nas alegações, pelo que se devem referir apenas ao conteúdo dessas alegações e não de quaisquer outras peças processuais e devem identificar os concretos vícios formais e/ou substanciais por que se pede a revogação, alteração ou anulação da sentença.

A denominada “conclusão” não cumpre minimamente, como vimos, esse desiderato, logo, não existe enquanto tal e, consequentemente, não se pode ter por cumprido o ónus de formular conclusões.

Nesta parte, portanto, o acórdão recorrido não merece reparo.

Resta saber se, face à falta de conclusões do recurso, a decisão de não tomar conhecimento do mesmo é acertada, face à lei aplicável.

Para o efeito, haverá que, em primeiro lugar, verificar se o CPTA contém alguma disposição legal sobre o ónus de alegar e de concluir, em sede de recurso jurisdicional.

E, efectivamente, existe uma norma, o artº 146º, nº 4 do CPTA, que dispõe o seguinte:

«Quando o recorrente, na alegação de recurso contra sentença proferida em processo impugnatório, se tenha limitado a reafirmar os vícios imputados ao acto impugnado, sem formular conclusões ou sem que delas seja possível deduzir quais os concretos aspectos de facto que considera incorrectamente julgados ou as normas jurídicas que considera terem sido violadas pelo tribunal recorrido, o relator deve convidá-lo a apresentar, completar ou esclarecer as conclusões formuladas, no prazo de dez dias, sob pena de não se conhecer do recurso, na parte afectada.»

Como referem Mário Aroso de Almeida e Carlos Fernandes Cadilha, a propósito desta norma Cf. CPTA anotado, 2ª edição, anotação 4 ao artº 146º, a pág. 840 e seg., «(…) O nº 4 vem esclarecer que, em relação à alegação de recurso contra sentença proferida em processo impugnatório, esse convite tem lugar, também, quando a alegação se tenha limitado a reafirmar os vícios imputados ao acto impugnado. Esta regra especial destina-se a contrariar a jurisprudência praticamente uniforme que, no domínio da LPTA, entendia ser de julgar improcedente o recurso jurisdicional, quando o recorrente, na sua alegação, se tivesse limitado a reeditar o alegado contra o acto impugnado, não imputando quaisquer vícios à decisão judicial recorrida, a qual tinha por base o argumento meramente formal de que o objecto do recurso jurisdicional era o acórdão recorrido e não o acto administrativo contenciosamente impugnado. A norma do nº 4 reconhece agora que existe apenas nesses casos uma incorrecção formal que deve conduzir o tribunal de recurso a emitir um despacho de aperfeiçoamento que permita ao recorrente imputar os vícios à própria decisão recorrida.

Como se observou, a circunstância de existir uma norma especial para a alegação de recurso contra sentença proferida em processo impugnatório não impede que se considere aplicável o regime geral no tocante a todos os demais processos, o que significa que tem aqui aplicação, quer a regra da deserção do recurso por falta de alegação (artº 690º, nº 3 do CPC), quer o convite para o suprimento da falta, no caso de falta, obscuridade e complexidade das conclusões, com a consequência de se não conhecer do objecto do recurso, na parte afectada, quando o convite não seja satisfeito ( artº 690º, nº 4 do CPC).»

Portanto, a ratio que presidiu ao estabelecimento da norma especial do artº 146º, nº 4 do CPTA, prende-se com razões específicas respeitantes aos recursos jurisdicionais das sentenças proferidas em processo impugnatório, que não são extensíveis aos demais processos, pelo que tal norma especial constitui um plus, no que respeita aos processos impugnatórios, relativamente ao regime geral em matéria do ónus de alegar e concluir, que constava do artº 690º do CPC, na redacção vigente à data da entrada em vigor do CPTA, aplicável, subsidiariamente, no contencioso administrativo ex vi artº 1º e 140º do CPTA.

Com efeito, dispunha então o citado artº 690º do CPC:

Artº 690º

Ónus de alegar e formular conclusões

1. O recorrente deve apresentar a sua alegação, na qual concluirá, de forma sintética, pela indicação dos fundamentos por que pede a alteração ou anulação da decisão.

2. Versando o recurso sobre matéria de direito, as conclusões devem indicar:

a) As normas jurídicas violadas;

b) O sentido com que, no entender do recorrente, as normas que constituem fundamento jurídico da decisão deviam ter sido interpretadas e aplicadas.

c) Invocando-se erro na determinação da norma aplicável, a norma jurídica que, no entendimento do recorrente, devia ter sido aplicada.

3. Na falta de alegação, o recurso é logo julgado deserto.

4. Quando as conclusões faltem, sejam deficientes, obscuras, complexas ou nelas se não tenha procedido às especificações a que alude o nº 2, o relator deve convidar o recorrente a apresentá-las, completá-las, esclarecê-las ou sintetizá-las, sob pena de não se conhecer do recurso, na parte afectada; os juízes adjuntos podem sugerir esta diligência, submetendo a proposta a decisão da conferência.

5. A parte contrária é notificada da apresentação do aditamento ou esclarecimento pelo recorrente, podendo responder-lhe no prazo de 10 dias.

6. O disposto nos nº 1 a 4 deste artigo não é aplicável aos recursos interpostos pelo Ministério Público, quando recorra por imposição da lei.

Assim, em processo impugnatório o convite a que alude o nº 4 deste preceito, podia ainda ter lugar na situação específica referida no nº 4 do artº 146º do CPTA.

Nos restantes processos, ou melhor, nos restantes recursos, já que o artº 146º, nº 4 do CPTA se refere a um recurso, numa situação muito concreta – o recurso da sentença em processo impugnatório, quando o recorrente se limita a reafirmar os vícios imputados ao acto – o ónus de alegar e concluir e suas consequências regem-se pelas regras gerais do processo civil, com as necessárias adaptações, ex vi artº 1º e 140º do CPTA.

Portanto, o tribunal a quo tem razão quando diz que o artº 146º, nº 4 não é aplicável nos presentes autos, já que estamos em sede de recurso de sentença proferida em processo cautelar.

No entanto e como se verá, esse preceito é importante porque nos revela a intenção do legislador do CPTA, nesta matéria.

A questão de saber se o recorrente cumpriu o ónus de concluir e qual a consequência em caso de incumprimento tem, pois, de ser apurada face ao regime geral do CPC.

Só que, entretanto, tal regime sofreu alterações, introduzidas pelo DL 303/2007, de 24.08, entrado em vigor em 01.01.2008 e, portanto, aplicável aos processos instaurados após essa entrada em vigor.

Ora, o presente processo foi instaurado já na sua vigência.

Assim, a questão que se coloca agora é a de saber se, no contencioso administrativo, se continua a aplicar o regime geral vigente à data em que entrou em vigor o CPTA e de que o artº 146º, nº 4 deste último diploma constitui um plus, como vimos, ou se aos processos instaurados a partir de 01.01.2008 se passa a aplicar o regime introduzido pelo citado DL 303/2007, nos artº 685º-A e 685º-C do CPC e que é o seguinte:

Artigo 685.º-A

Ónus de alegar e formular conclusões

1- O recorrente deve apresentar a sua alegação, na qual conclui, de forma sintética, pela indicação dos fundamentos por que pede a alteração ou anulação da decisão.

2- Versando o recurso sobre matéria de direito, as conclusões devem indicar:

a) As normas jurídicas violadas;

b) O sentido com que, no entender do recorrente, as normas que constituem fundamento jurídico da decisão deviam ter sido interpretadas e aplicadas;

c) Invocando-se erro na determinação da norma aplicável, a norma jurídica que, no entendimento do recorrente, devia ter sido aplicada.

3- Quando as conclusões sejam deficientes, obscuras, complexas ou nelas se não tenha procedido às especificações a que alude o número anterior, o relator deve convidar o recorrente a completá-las, esclarecê-las ou sintetizá-las, no prazo de cinco dias, sob pena de se não conhecer do recurso, na parte afectada.

4- O recorrido pode responder ao aditamento ou esclarecimento no prazo de cinco dias.

5- O disposto nos números anteriores não é aplicável aos recursos interpostos pelo Ministério Público, quando recorra por imposição da lei.

O nº 1 deste preceito legal deve ser ainda conjugado com o nº 2, b) do artº 685º-C do CPC, também aditado pelo DL 303/2007, que dispõe que o requerimento de interposição de recurso, deve ser indeferido quando «Não contenha ou junte a alegação do recorrente ou quando esta não tenha conclusões.» (sublinhado nosso)

A questão é relevante para a decisão destes autos, uma vez que a consequência, hoje, para a falta de conclusões, já não é o convite para as formular, como acontecia face ao artº 690º, nº 4, na redacção anterior, mas o indeferimento do recurso, ou seja, a mesma consequência que para a falta de alegações.

Assim:

Se pese embora a alteração introduzida no CPC, quanto ao ónus de alegar e concluir e suas consequências, no contencioso administrativo continuar a ser aplicável, subsidiariamente, o regime anterior a essa alteração, por ser o que se encontrava vigente à data em que o CPTA foi aprovado e como decorre do citado nº 4 do artº 146 do CPTA (remissão implícita estática), norma esta que se mantém em vigor, então a consequência para a falta de conclusões será o convite para as aperfeiçoar ao abrigo do artº 690º, nº 4 do CPC, na redacção anterior à dada pelo DL 303/2007.

Se, pelo contrário, se entender, como entendeu o acórdão recorrido, que as alterações introduzidas no CPC, nesta matéria, pelo DL 303/2007, se aplicam, subsidiariamente, no contencioso administrativo, então a consequência para a falta de conclusões será o indeferimento do recurso ao abrigo do artº 685-C, nº 2 b) do CPC, aditado por aquele diploma.

Ora, vigorando no contencioso administrativo o princípio geral, segundo o qual «para efectivação do direito de acesso à justiça, as normas processuais devem ser interpretadas no sentido de promover a emissão de pronúncias sobre o mérito das pretensões formuladas» (cf. artº 7º do CPTA), e devendo na interpretação da lei, ter-se em conta a ratio que à mesma presidiu e que em matéria do ónus de alegar e concluir em recurso jurisdicional foi, como decorre do artº 146º, nº 4, que é ele próprio um afloramento daquele princípio, a de aplicação no contencioso administrativo do regime geral à data consagrado no artº 690º do CPC, permitindo-se o convite ao recorrente, nos termos ali previstos, entende-se que não podia o tribunal a quo não tomar conhecimento do recurso, por falta de conclusões, antes deveria ter convidado o recorrente a formulá-las, ao abrigo dos atrás citados preceitos legais.

Não o tendo feito, o acórdão recorrido padece de erro de julgamento e não se pode manter.

IV- DECISÃO

Termos em que acordam os juízes deste Tribunal em, embora com diferente fundamentação, conceder provimento ao recurso, revogar o acórdão recorrido e determinar a baixa dos autos ao tribunal a quo com vista ao seu prosseguimento, com o convite ao recorrente para formular conclusões, nos termos supra apontados.

Custas pelos recorridos, fixando a taxa de justiça em 5 UC.

Lisboa, 06 de Janeiro de 2010. – Fernanda Martins Xavier e Nunes (relatora) – António Bento São Pedro – Jorge Manuel Lopes de Sousa (votei a decisão com a declaração junta).

Declaração de voto

Votei a decisão com a seguinte fundamentação quanto à questão da falta ou deficiência de conclusões:

O art. 140.º do CPTA estabelece que «os recursos ordinários das decisões jurisdicionais proferidas pelos tribunais administrativos regem-se pelo disposto na lei processual civil, com as necessárias adaptações, e são processados como os recursos de agravo, sem prejuízo do estabelecido na presente lei e no Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais».

Na definição do regime aplicável aos recursos jurisdicionais há que ter em conta, desde logo, que o CPTA não determina em absoluto a aplicação do regime do CPC, estabelecendo que, prioritariamente, se aplica o estabelecido no próprio CPTA e no ETAF, como resulta do teor claro da parte final daquele art. 140.º, ao estabelecer que o que se preceitua na parte inicial não prejudica o estabelecido nestes diplomas.

Por outro lado, mesmo quando é necessário fazer apelo às normas da lei processual civil, a sua aplicação não tem de ser efectuada no contencioso administrativo nos precisos termos em que elas são aplicadas nos processos cíveis, pois o legislado no referido art. 140.º, impõe que se façam as «necessárias adaptações».

Para além disso, como resulta do art. 4.º, alínea a), do referido DL n.º 303/2007, o regime dos recursos de agravo tem de ser substituído pelo regime dos recursos de apelação, no que concerne a recursos interpostos de decisões de tribunais de 1.ª instância.

Analisando a questão a esta luz, constata-se que há uma norma especial do contencioso administrativo relativamente à necessidade de conclusões e consequências da sua falta que é o art. 146.º, n.º 4, em que se estabelece que «Quando o recorrente, na alegação de recurso contra sentença proferida em processo impugnatório, se tenha limitado a reafirmar os vícios imputados ao acto impugnado, sem formular conclusões ou sem que delas seja possível deduzir quais os concretos aspectos de facto que considera incorrectamente julgados ou as normas jurídicas que considera terem sido violadas pelo tribunal recorrido, o relator deve convidá-lo a apresentar, completar ou esclarecer as conclusões formuladas, no prazo de 10 dias, sob pena de não se conhecer do recurso na parte afectada».

Esta norma não foi revogada, pelo que, tratando-se de uma norma especial do CPTA, o seu regime não pode ser prejudicado pelas alterações introduzidas pelo DL n.º 303/2007 no regime dos recursos jurisdicionais em processo civil.

Aquele n.º 4 do art. 146.º foi introduzido no CPTA num momento em que o regime da falta ou deficiência de conclusões no processo civil, era o previsto no n.º 4 do art. 690.º do CPC, em que se estabelecia que «quando as conclusões faltem, sejam deficientes, obscuras, complexas ou nelas se não tenha procedido às especificações a que alude o nº 2, o relator deve convidar o recorrente a apresentá-las, completá-las, esclarecê-las ou sintetizá-las, sob pena de não se conhecer do recurso, na parte afectada; os juízes adjuntos podem sugerir esta diligência, submetendo a proposta a decisão da conferência».

Neste contexto legislativo sobre falta e de deficiência de conclusões, o art. 146.º, n.º 4, tinha um evidente alcance esclarecedor do conceito de deficiências de conclusões, explicitando que, nos recursos jurisdicionais em processos impugnatórios, para além da possibilidade de apresentação das conclusões quando faltassem, ser possível completá-las ou esclarecê-las quando delas não fosse possível deduzir quais os concretos aspectos de facto que o recorrente considerava incorrectamente julgados ou as normas jurídicas que considerava terem sido violadas pelo tribunal recorrido.

Trata-se de um esclarecimento que se justificava pela intenção legislativa contrariar a anterior prática judicial dominante no contencioso administrativo de negar provimento aos recursos jurisdicionais quando nas conclusões das respectivas alegações o recorrente se limitasse a renovar a imputação de vícios ao acto recorrido, não se referindo à decisão judicial recorrida, como esclarecem MÁRIO AROSO DE ALMEIDA e CARLOS FERNANDES CADILHA:

O nº 4 vem esclarecer que, em relação à alegação de recurso contra sentença proferida em processo impugnatório, esse convite tem lugar, também, quando a alegação se tenha limitado a reafirmar os vícios imputados ao acto impugnado. Esta regra especial destina-se a contrariar a jurisprudência praticamente uniforme que, no domínio da LPTA, entendia ser de julgar improcedente o recurso jurisdicional, quando o recorrente, na sua alegação, se tivesse limitado a reeditar o alegado contra o acto impugnado, não imputando quaisquer vícios à decisão judicial recorrida, a qual tinha por base o argumento meramente formal de que o objecto do recurso jurisdicional era o acórdão recorrido e não o acto administrativo contenciosamente impugnado. A norma do nº 4 reconhece agora que existe apenas nesses casos uma incorrecção formal que deve conduzir o tribunal de recurso a emitir um despacho de aperfeiçoamento que permita ao recorrente imputar os vícios à própria decisão recorrida». 1(1 ) Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 2ª edição, anotação 4 ao artº 146º, a pág. 840 e seg

Mas, coerentemente com esta intenção legislativa de esclarecer o conceito de deficiência de conclusões, não deixava de ser possível o aperfeiçoamento em todos os casos previstos no n.º 4 do CPC que não se reproduziam naquele n.º 4 do art. 146.º do CPTA, nem deixava de ser aplicável o regime do CPC relativamente a todos os processos não impugnatórios.

Este esclarecimento feito no art. 146.º, n.º 4, do CPTA constitui um afloramento do princípio por actione, que neste Código foi erigido em princípio primacial da interpretação normativa no âmbito do contencioso administrativo, como resulta do seu art. 7.º, em que se estabelece que «para efectivação do direito de acesso à justiça, as normas processuais devem ser interpretadas no sentido de promover a emissão de pronúncias sobre o mérito das pretensões formuladas»

Constata-se, assim, que no contencioso administrativo o legislador quis reforçar o princípio pro actione e ele continua a ser o princípio primacial do contencioso administrativo, pois o art. 7.º do CPTA não foi revogado.

É patente, pelo tratamento dado no DL n.º 303/2007 aos casos de falta de conclusões, que no processo civil não se tiveram as mesmas preocupações com o favorecimento das decisões de mérito que houve no CPTA, pois em vez de se reforçarem os casos de possibilidade de sanação de deficiências a nível da apresentação de conclusões, se entendeu diminuir tais possibilidades, rejeitando inapelavelmente o recurso em que as conclusões não sejam apresentadas.

Mas, então, não tendo sido revogados os arts. 7.º e 146.º, n.º 4, do CPTA, chega-se à conclusão que, não se pretendeu no âmbito do contencioso administrativo arrepiar caminho em relação à opção legislativa materializada neste Código, quanto à incrementação do princípio pro actione.

Sendo assim, tem de se concluir que, na aplicação subsidiária do regime de recursos jurisdicionais do CPC ao contencioso administrativo, haverá que fazer as necessárias adaptações a que se refere o art. 140.º, pois elas são necessárias para manter no contencioso administrativo a directriz global de maximização do princípio pro actione que é imposta pelo art. 7.º do CPTA.

Neste contexto, é de afastar a aplicação no contencioso administrativo da regra da rejeição do recurso por falta de conclusões, sem prévio convite para a sua apresentação, devendo-se ver no art. 146.º, n.º 4, agora que falta a correspondente norma do art. 690.º, n.º 4, do CPC, o que ele era antes e continua a ser após a reforma operada pelo DL n.º 303/2007, um afloramento de uma regra geral no sentido da possibilidade de sanação da falta de conclusões e sua deficiência em alegações de recursos jurisdicionais.

Essa regra geral continua a vigorar no contencioso administrativo, designadamente por via do art. 146.º, n.º 4, que a revela.

Aliás, seria incongruente que, pretendendo-se com aquele art. 146.º, n.º 4, do CPC, ampliar as possibilidades de sanação de falta e deficiências de conclusões em relação ao que se previa no regime geral, na interpretação jurisprudencial dominante, ficasse apenas a vigorar no contencioso administrativo aquela regra para as situações especiais nela previstas, sem a coerência que lhe é dada pela subsistência desse regime geral.

Por outro lado, actualmente, podendo os direitos dos administrados ser implementados judicialmente por vias processuais diferentes dos processos de impugnação de actos, designadamente por acções comuns, quando não existe acto impugnável disciplinando a relação jurídica em causa, não se compreenderia que houvesse uma regime especial quanto à falta de conclusões apenas em processos impugnatórios, quando os valores que estão em causa em ambos os meios processuais são precisamente os mesmos, em qualquer dos meios processuais.

Por isso, se o art. 146.º, n.º 4, do CPTA não fosse um afloramento de uma regra geral, sempre o que nele se estatui seria aplicável por analogia.

Para além disso, a sanção da irremediável rejeição do recurso por falta de conclusões, sem concessão da possibilidade de sanação da deficiência, é incompaginável com os princípios constitucionais da proporcionalidade e da igualdade, pois para além de ser uma sanção manifestamente excessiva, a sua sanação não provoca consequências processuais negativas superiores às que provoca a sanação de deficiências das conclusões, que é admitida no processo civil, mesmo em processos urgentes.

Sendo assim, é irrelevante para a apreciação do presente recurso jurisdicional, no caso concreto, saber se aquilo que o Recorrente apresentou como «Conclusões» devem ou não considerar-se como tal, pois, no contencioso administrativo, tanto nos processos impugnatórios como em todos os outros a que se aplica o CPTA, deve ser admitida a possibilidade de sanação na sequência de convite para esse efeito.

Lisboa, 6 de Janeiro de 2010.

Jorge Manuel Lopes de Sousa