0864/07.7BELSB 0269/08 - Supremo Tribunal Administrativo

Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo Relatório 1. O Sindicato dos Trabalhadores da Função Pública do Sul e Açores (de ora em diante apenas “STFPSA”), com os sinais dos autos, em nome próprio e em representação e substituição dos direitos e interesses dos seus associados, interpôs no Tribunal Administrativo e Fiscal de Lisboa [de ora em diante TAF de Lisboa], acção administrativa especial , contra o Ministério da Justiça, o Ministério das Finanças e da Administração Pública e a Presidência do Conselho de Ministros, indicando como contra-interessado, A…………, também com os sinais dos autos, peticionando a condenação das Entidades Demandadas a, no prazo de seis meses, suprirem a omissão de regulamentação prevista nos n.ºs 2 e 3 do artigo 17.º do Decreto-Lei n.º 404-A/98 , relativamente aos trabalhadores do Ministério da Justiça abrangidos pelo D.R. n.º 13/91, com efeitos a partir de 1/1/1998, bem como no pagamento das diferenças salariais daí decorrentes e dos juros de mora respectivos. Por sentença do TAF de Lisboa, de 6 de Fevereiro de 2008, aquele Tribunal declarou-se incompetente em razão da hierarquia e competente o Supremo Tribunal Administrativo. Por acórdão de 28 de Janeiro de 2009, este Supremo Tribunal Administrativo – aderindo à jurisprudência firmada nos acórdãos de 23 de Abril de 2008 (proc. 897/07) e de 14 de Julho de 2008 (proc. 963/07) e ainda no acórdão do Pleno da Secção do Contencioso Administrativo de 18 de Outubro de 2007 (proc. 310/06) – julgou a acção totalmente improcedente, por entender que, o pedido principal teria de improceder em razão da revogação do Decreto-Lei n.º 404-A/98 , pela alínea q) do artigo 116.º da Lei n.º 12-A/2008 , de 27 de Fevereiro, pelo que não seria possível condenar as entidades demandadas à regulamentação de uma norma que já estava revogada, e ainda que no caso não poderia aplicar-se o regime do artigo 45.º do CPTA por o Autor “não ser uma entidade com interesse pessoal na demanda”. O Autor interpôs recurso para o Pleno da Secção do Contencioso Administrativo que, por acórdão de 18 de Abril de 2013, concedeu provimento ao recurso, revogou o acórdão recorrido no segmento em que considerou inaplicável ao caso o disposto no artigo 45.º do CPTA, e ordenou a baixa dos autos para prosseguimento do processo, ampliação da matéria de facto e julgamento das questões que haviam ficado prejudicadas. Nas respectivas alegações, o autor formulou as seguintes conclusões: Incumbia ao 1.º demandado tomar a iniciativa de identificar as situações de carreiras e categorias existentes no respectivo Ministério às quais não tenha sido aplicado, directa e imediatamente, o DL n.º 404-A/98 , dá 18/12. Iniciativa que deveria ocorrer logo após a entrada em vigor do referido diploma. Não o fez de imediato e quando, mais tarde, tomou tal iniciativa a mesma nunca foi concretizada no diploma regulamentar reclamado. Visto que, até à presente data, não se mostra publicado, no âmbito do Ministério da Justiça, qualquer decreto regulamentar de aplicação ou adaptação do referido Decreto-Lei às carreiras e categorias previstas nos Decretos Regulamentares n.º 13/91, de 11/04 e n.º 28/91, de 21/05, bem como da carreira de auxiliar de segurança prevista no DL n.º 250/90 , de 16/07, e no art.º 25.º do DL 83/2001 , de 9/03. Como decorre directamente da lei, impendia e impende sobre os Demandados a obrigação de elaborar, aprovar e fazer publicar a regulamentação em causa necessária, a que estavam obrigados à luz do disposto no art.º 17.º do DL 404-A/98 e dos princípios constitucionais pertinentes, designadamente da igualdade, da proporcionalidade, da boa fé, da imparcialidade e da justiça material. O certo, porém, é que a Federação dos Sindicatos da Função Pública, que integra o Sindicato aqui Autor, lhes apresentou reivindicações em tal sentido. O que equivale à interpelação prevista para as obrigações puras ( art.º 777.º e 805.º do CCD) e tem ainda arrimo no artigo 115.º do CPA . Assim, 8) A omissão da conduta adequada a dar cumprimento ao dever jurídico de regulamentar a referida aplicação/adaptação que, necessariamente e por natureza, constitui, em primeira linha, vinculação legal do 1.º Demandado e, face ao estatuído no n.º 3 do artigo 201.º da Constituição, em segunda linha, de todos os demandados, volvidos que estão mais de 8 anos sobre a data de entrada em vigor do DL, revela negligência grave por parte dos mesmos, especialmente do órgão máximo de gestão do 1.º Demandado. Porquanto, A efectivação do direito das Interessadas e demais trabalhadores abrangidos pelos Decretos Regulamentares nº 13/91, de 11/04 e nº 28/91, de 21/05, bem como da carreira de auxiliar de segurança prevista no DL n.º 250/90 , de 16/07, e no art.º 25.° do DL 83/2001 , de 9/03, à revalorização escalonar e indiciária decorrente da reestruturação de carreiras operada pelo DL n.º 404-A/98 depende do acto regulamentar reclamado. Não podendo, contudo, a prolongada inércia da Administração servir de obstáculo à efectivação do direito pré-constituído. Pois, a não ser assim, a Administração beneficiaria abusivamente do seu próprio comportamento omissivo, de incumprimento da lei com a diligência devida. Ao omitirem, reiterada e conscientemente, a conduta e actividade regulamentar devidas e necessárias à efectivação e concretização do direito dos trabalhadores, os Demandados violaram o disposto nos n.º 2 e 3 do artigo 17.º do DL n.º 404-A/98 , bem como os princípios supra aludidos da igualdade da proporcionalidade, da boa fé, da imparcialidade e da justiça material e o correspectivo direito dos trabalhadores em causa à revalorização salarial devida. Na verdade, Não é lícita a conduta omissiva em apreço que, por inércia, tem impedido que os trabalhadores abrangidos pelos Decretos Regulamentares nº 13/91, de 11/04 e n.º 28/91, de 21/05, bem como da carreira de auxiliar de segurança prevista no DL n.º 250/90 , de 16/07, e no art.º 25.° do DL 83/2001 , de 9/03, vejam a sua revalorização profissional e retributiva ser concretizada, a exemplo do que ocorreu para a generalidade dos funcionários públicos, com efeitos a l/1/1998 (cf. N.º 1 do artigo 34.° do DL nº 404-A/98 ). Mostrando-se tal conduta omissiva desconforme aos aludidos princípios constitucionais, que reclamam tratamento idêntico para situações idênticas e proíbem a imposição de sacrifícios desproporcionados e injustos relativamente aos demais funcionários públicos. Não se descortinando fundamento material em que se possa suportar a não aplicação atempada a este grupo de trabalhadores das medidas concretizadas pelo Decreto­Lei n.º.404-A/98, designadamente as que visam "introduzir mais justiça relativa no sistema vigente, dando-lhe coerência e equidade, e melhorando as condições para um acesso mais fácil no percurso da carreira dos funcionários" ( cf. preâmbulo). Ora, No caso em apreço, tão prolongado atraso na aplicação/adaptação daquele diploma redunda em acréscimo da injustiça relativa que o mesmo visava combater. Incorrendo os Demandados em responsabilidade civil por acto ilícito, visto a conduta devida, omitida, ser estritamente vinculada. Termos em que deve ser concedido provimento ao peticionado na acção. O Ministério da Justiça contra-alegou, rematando com as seguintes conclusões: A revalorização prevista no n.º 2 do art.º 17.° do DL 404-A/98 , de 18 de Dezembro, no que respeita aos trabalhadores de carreiras e categorias com designações específicas, depende do prévio reconhecimento da existência de correspondência entre as respectivas estruturas indiciárias e as do regime geral, o que se não verifica no caso sub judice ; Ao longo dos anos, concretamente com a aplicação das normas constantes do Orçamento do Estado para os anos económicos de 2000 a 2004, inclusive, promoveram-se alterações pontuais nos índices remuneratórios de algumas carreiras, designadamente dos trabalhadores das carreiras e categorias com designações específicas do Ministério da Justiça, garantindo-lhes, deste modo, a oportunidade de recuperar os benefícios remuneratórios acrescidos que poderiam, em abstracto, decorrer da aplicação retroactiva do regime de revalorização salarial previsto no n.º 2 do art.º 17.º do DL 404-A/98 , de 18 de Dezembro; O propósito do consignado nos n.º 2 e 3 do invocado art.º 17.º foi atingido por via legislativa; Via legislativa essa que manteve a relação de proximidade salarial preexistente com as demais carreiras do regime geral do correspondente grupo de pessoal, em correspondência com as especificidades da área e situação funcional respectiva e as garantias de coerência e equidade do sistema então vigente, não se configurando qualquer desigualdade normativa que interfira com os princípios da igualdade, da proporcionalidade, da justiça e da boa-fé; Além do mais, o estatuído no n.º 3 do art.º 17.° do DL 404-A/98 não tem natureza imperativa; O Ministério da Justiça, contudo, desde 2000 desencadeou o processo legislativo regulamentar em causa, não se tendo o mesmo concretizado por razões que lhe são alheias; As alterações sobrevindas a nível de orientações programáticas governamentais relativas à reestruturação de todo o regime de carreiras e sistema remuneratório na Administração Pública que culminaram, nomeadamente, com a Lei n.º 12-A/2008 , de 27 de Fevereiro, impedem a peticionada regulamentação, tendo o n.º 2 do art.º 17.° do DL 404-A/98 , de 18/12, perdido a sua eficácia enquanto norma habilitadora daquela regulamentação. O Ministério das Finanças e da Administração Pública contra-alegou, rematando com as seguintes conclusões: I O art.º 17.º n.º 2 fixa como requisito da emanação de decreto regulamentar a verificação de verosimilhança entre o desenvolvimento indiciário das carreiras e categorias com designações específicas e as de regime geral; II O art.º 17.º n.º 3 confere à Administração o poder discricionário de adaptar as carreiras de regime especial, nos caos em que se justifique. III Não foram identificados pelo A., os funcionários abrangidos por cada uma daquelas normas, nem foram indicados prejuízos por si sofridos. Pelo contrário, ao invés de sofrerem prejuízos, foi alcançada valorização remuneratória dos mesmos, por força da aplicação dos DL de execução orçamental do período de 2000 a 2004. IV A Lei n.º 12-A/2008 obsta à regularização do art.º 17.º, uma vez que o mesmo foi revogado e quaisquer alterações remuneratórias têm de ser efectuadas à luz dos art.º 46.º a 48.º e 113.º da nova lei. V Não estão, assim, reunidos os pressupostos de aplicação do art.º 77.º do CPTA, pois não se verifica a ilicitude da omissão de regulamentar, justamente, por não fixar a lei exequenda o prazo da sua regulamentação, deixando à Administração a ponderação sobre o momento e o modo de o fazer e por nenhum dos funcionários representados pelo A. preencher os requisitos de aplicabilidade do art.º 17.º n.º 2 e 3 do DL 404-A/98 , de 18/12. 8. O Ministério das Finanças e da Administração Pública contra-alegou, rematando com as seguintes conclusões: Não se verificam os pressupostos de aplicação do artigo 77.º do CPTA desde logo porque os n.º 2 e 3 do artigo 17.º do DL n.º 404-A/98 , de 18 de Dezembro, se encontram revogados em virtude do disposto no n.º 4 do artigo 117.º da Lei n.º 12-A/2008 , do 27 de Fevereiro; Essa revogação determina a impossibilidade de emissão do regulamento pretendido pelo Autor e, consequentemente, a improcedência da presente acção; Não nos parece aplicável o artigo 45.º do CPTA uma vez que, mesmo que se mantivessem em vigor os n.º 2 e 3 do artigo 17.º do DL n.º 404-A/98 , não se verificavam os pressupostos de aplicação do artigo 77.º do mesmo Código, não existindo uma exigência legal de emissão do decreto regulamentar reclamado pelo Autor; Com efeito, o n.º 2 do artigo 17.º do Decreto-Lei n.º 404-A/98 apenas impunha à Administração que procedesse à avaliação de todas as carreiras e categorias do regime geral com designações especificas para posteriormente decidir pela eventual emissão de um decreto regulamentar, não tendo imposto qualquer prazo para tanto; Por seu turno, o n.º 3 do mesmo artigo conferia à Administração a faculdade de efectuar ou não a revalorização de carreiras de regimes especiais, quando considerasse existir justificação para tal, não impondo qualquer obrigação nesse sentido; A jurisprudência encontra-se estabilizada no tocante à interpretação e aplicação de tais normas, tendo-se pronunciado no sentido da inexistência de vinculação legal que permitisse impor ao Governo a regulamentação dos n.º 2 e 3 do artigo 17° do DL n.º 404- A/98 (vide, por todos, Acórdão do 18.10.07 do Pleno da Secção do STA - P. 310/06); Nesta medida, afigura-se inaplicável aos presentes autos o regime previsto no artigo 45.º do CPTA uma vez o mesmo pressupõe a procedência do pedido inicial o que, in casu , não se verifica (neste sentido, vide Acórdão do STA, de 14 de Julho de 2008); Caso esse ilustre Tribunal entenda diferentemente, o que só por mera cautela de patrocínio se equaciona, dir-se-á, na esteira do decidido no supracitado Acórdão do STA de 23 de Abril de 2008, que, tendo a presente acção sido proposta pelo Sindicato dos Trabalhadores da Função Pública do Sul e Açores, em nome próprio, bem como em representação de vários associados, identificados no art.º 7.º da petição inicial, uma eventual indemnização a acordar apenas poderia beneficiar tais associadas. Não existindo obrigação legal de emissão do decreto regulamentar reclamado pelo Autor, não existe qualquer responsabilidade civil por acto omissivo ilícito; Acresce que nunca esse Ilustre Tribunal poderia considerar procedente o pedido ora formulado, em sede de alegações, de atribuição de responsabilidade civil aos demandados por acto omissivo ilícito uma vez que não existe previsão legal que admita a formulação de tal pedido indemnizatório nesta sede. Termos em que devem improceder os pedidos formulados pelo A. 9 – O Excelentíssimo Senhor Procurador-Geral Adjunto junto deste Tribunal, notificado, não emitiu parecer. 10 – Cumpre apreciar e decidir II – Fundamentação 1. De facto Resultam provados nos autos os seguintes factos pertinentes: A) Os associados representados pelo A. e identificados no artigo 7.º da P. I., eram, à data da instauração da presente acção, funcionários do Ministério da Justiça, mais concretamente da Direcção-Geral dos Serviços Tutelares de Menores, do Grupo de Pessoal Técnico-profissional, integrados em carreiras/categorias previstas nos mapas anexos ao Decreto-Regulamentar n.º 13/91, de 11 de Abril, a saber: 1. …………….; categoria: Técnico Profissional de Reinserção Social; escalão: 5.º; Índice: 249 [doc. 12, junto com a P.I.]; 2. ……………; categoria: Técnico Profissional de Reinserção Social; escalão: 3.º; Índice: 218 [doc. 13, junto com a P.I.]; 3. ……………; categoria: Auxiliar Técnico de Educação; escalão: 2.º; Índice: 181 [doc. 14, junto com a P.I.]; 4. …………….; categoria: Auxiliar Técnico de Educação; escalão: 2.º; Índice: 181 [doc. 15, junto com a P.I.]; 5. …………….; categoria: Auxiliar Técnico de Educação; escalão: 2.º; Índice: 181 [doc. 16, junto com a P.I.]; 6. ………………; categoria: Auxiliar Técnico de Educação; escalão 7.º; Índice: 244 [declaração do interessado e aqui representado pelo A., junta aos autos cujo teor se dá por provado atendendo à não contestação do mesmo pelas entidades demandadas] 7. ………………; categoria: Auxiliar Técnico de Educação; escalão: 2.º; Índice: 181 [doc. 17, junto com a P.I.]; 8. ……………….; categoria: Auxiliar Técnico de Educação; escalão: 2.º; Índice: 181 [doc. 18, junto com a P.I.]. B) Até à data da propositura da acção, não foi emitido pelo Governo qualquer Decreto Regulamentar, ao abrigo do disposto nos n.ºs 2 e 3 do artigo 17.º do Decreto-Lei n.º 404-A/98 , de 18 de Dezembro, que procedesse à aplicação da revalorização prevista no referido diploma legal, às carreiras e categorias com designações específicas ou do regime especial previstas no Decreto-Regulamentar n.º 13/91 [facto público e notório]; C) O Ministério da Justiça, remeteu ao A., em Agosto de 2000, para emissão de parecer nos termos da Lei n.º 23/98 , de 26 de Maio, a proposta de Decreto relativo à reestruturação das escalas salariais das carreiras e categorias com designações específicas no Ministério da Justiça, a aprovar ao abrigo do disposto no n.º 2 do artigo 17.º do Decreto-Lei n.º 404-A/98 , no qual se previam as “novas escalas salariais das carreiras e categorias com designações específicas, previstas no Decreto-Regulamentar n.º 13/91 [doc. 9 junto com a p. i.]; D) Em 27 de Fevereiro de 2008 foi publicada a Lei n.º 12-A/2008 , diploma que veio definir e regular os regimes de vinculação de carreiras e de remunerações dos trabalhadores que exercem funções públicas, procedendo através do seu artigo 116.º à revogação de “todas as disposições legais contrárias ao disposto na presente lei, designadamente:….aq) o Decreto-Lei n.º 404-A/98 …” [facto público e notório]; E) Em 30 de Março de 2007, o A. instaurou a presente acção administrativa especial [fls. 1 a 53 do SITAF]. 2. De direito As questões que vêm suscitadas na presente acção — i) condenação das Entidades Demandadas à emissão de normas regulamentares ilegalmente omitidas; e ii) condenação das mesmas ao pagamento das diferenças salariais daí decorrentes e respectivos juros de mora — foram já objecto de inúmeras decisões anteriores deste Supremo Tribunal Administrativo, pelo que “a questão” constitui jurisprudência consolidada, que aqui se reiterará, também em cumprimento do disposto no n.º 3 do artigo 8.º do Código Civil . 2.3. No acórdão de 7 de Novembro de 2019, exarado no processo 0476/07.5BALSB , para cujo texto e respectivas referências jurisprudenciais aí mencionadas aqui remetemos a título de fundamentação de direito [ ex vi do n.º 5 do artigo 94.º do CPTA, escusando-nos de juntar cópia da mesma, uma vez que o seu teor pode ser consultado, na íntegra, em www.dgsi.pt ] deixou-se consignado que os pedidos condenatórios formulados pelo A. em casos como este – omissão regulamentar dos n.ºs 2 e 3 do artigo 17.º do Decreto-Lei n.º 404-A/98 , diploma legal entretanto revogado pela Lei n.º 12-A/2008 – devem necessariamente improceder, porquanto “a revogação da lei carecida de regulamentação põe fim ao direito de exigir o respectivo regulamento, sob pena de o aparecimento deste na ordem jurídica carecer de uma coeva base legal” . 2.3.2. Igualmente se deixou consignado na mencionada jurisprudência que “perante a improcedência da pretensão de declaração de ilegalidade por omissão regulamentar, haverá lugar à aplicação do regime previsto no artigo 45.º do CPTA, sujeitando-se os autos ao regime de modificação objectiva da instância disciplinado no citado preceito” e que “tal modificação objectiva da instância ao abrigo do citado preceito demonstra a ocorrência de omissão ilegal/ilícita de regulamentação imprescindível para existência do dever de indemnizar e isso ainda que o A. seja um sindicato” . 2.3.3. Cumpre-nos, assim, analisar se, in casu, os trabalhadores representados pelo A. podem ser indemnizados nos termos do artigo 45.º do CPTA, aferindo do preenchimento dos referidos requisitos legais, ou seja, tal como também se afirmou no acórdão que aqui nos serve de fundamento, essa indemnização será devida se, “à semelhança do que sucede com os processos de execução de julgado, a pretensão deduzida merecesse ser julgada procedente e dessa procedência devessem ser retirados os respectivos efeitos executivos, só assim não ocorrendo em virtude de uma causa legítima de inexecução – impossibilidade jurídica – derivada do facto de, tendo-se verificado uma situação de ilegalidade por omissão durante a vigência de lei carente de regulamentação, a mesma lei veio, entretanto, a ser revogada” . 2.3.4. Ora, é o que sucede neste caso, pois as categorias dos representados pelo A. estavam abrangidas pelo n.º 2 do artigo 17.º do Decreto-Lei n.º 404-A/98 , ou seja, por se tratar de “carreiras e categorias existentes no âmbito do Ministério da Justiça, não previstas no Decreto-Lei n.º 353-A/89 ”, estavam disciplinadas no Decreto Regulamentar n.º 13/91 , integrando as “carreiras e categorias com designações específicas que apresentavam um desenvolvimento indiciário mais ou menos igual ao das carreiras e categorias dos correspondentes grupos de pessoal do regime geral” às quais, em matéria de escalas salariais, o Decreto-Lei n.º 404-A/98 previa que fosse “aplicada a revalorização [nele] prevista bem como as regras de transição e de produção de efeitos, mediante decreto regulamentar” . E, como se deixou consignado na jurisprudência consolidada e, em especial, no acórdão de 7 de Novembro de 2019, que aqui mobilizámos como fundamentação da presente decisão, a “obrigação de regulamentar” prevista naquele n.º 2 do artigo 17.º do Decreto-Lei n.º 404-A/98 consubstanciava um “poder vinculado e não discricionário” da Administração, cujo incumprimento se traduzia numa omissão ilegal. Com efeito, a não aprovação do referido decreto regulamentar conduziu à inexistência de revalorização das carreiras dos representados pelo A. e à impossibilidade da sua transição para um novo desenvolvimento indiciário, como impunha o Decreto-Lei n.º 404-A/98 , o que se traduziu na frustração por parte da Administração, por conduta omissiva, da efectivação da posição jurídica de vantagem que a lei havia concedido a estes interessados – nisso se consubstancia, segundo a jurisprudência para qual temos vindo a remeter, a ilegalidade por omissão nestes casos. 2.3.5. Acolhendo e transpondo tal jurisprudência para o caso dos autos, e reiterando que estamos perante funcionários/trabalhadores integrados em carreiras/categorias não contempladas no Decreto-Lei n.º 353-A/89 , mas sim reguladas pelo Decreto Regulamentar n.º 13/91 e, por isso, enquadráveis na previsão do n.º 2 do artigo 17.º do Decreto-Lei n.º 404-A/98 , consideram-se preenchidos, in casu , os pressupostos legais da ilegalidade por omissão de regulamentação, durante o tempo em que o mesmo vigorou, ou seja, até à aprovação da Lei n.º 12-A/2008 , que revogou o Decreto-Lei n.º 404-A/98 e, consequente, pôs termo à omissão regulamentar aqui em apreço. A revogação do Decreto-Lei n.º 404-A/98 determina também — como se decidiu ainda na jurisprudência antes referida – a existência, no caso, de uma situação de impossibilidade jurídica de satisfação da pretensão do A., o que determina a aplicação do artigo 45.º do CPTA, ou seja, que a acção seja julgada improcedente e as partes convidadas a acordar uma indemnização – caso esta seja devida. 2.3.6. E o mesmo – modificação do objecto da instância nos termos do artigo 45.º do CPTA – vale também, ainda em obediência ao n.º 3 do artigo 8.º do CPTA, quanto ao pedido de condenação ao pagamento das diferenças salariais decorrentes desta omissão regulamentar e respectivos juros de mora, em relação a cada um dos representados pelo A. IV. Decisão Nos termos e com os fundamentos expostos, acordam os Juízes da Secção de Contencioso Administrativo em julgar a acção improcedente nos termos do artigo 45.º, n.º 1 do CPTA e convidar as partes a, em vinte dias, acordarem a indemnização devida. Custas a fixar a final A relatora consigna e atesta que, nos termos do disposto no artigo 15.º-A do Decreto-Lei n.º 10-A/2020 , de 13 de Março, aditado pelo artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 20/2020 , de 1 de Maio, tem voto de conformidade com o presente acórdão dos Senhores Juízes Conselheiros José Fonseca da Paz e Maria do Céu Neves. Suzana Tavares da Silva