047858 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Os actos administrativos que violem o disposto no PDM são nulos, nos termos da al. b) do n° 1 do artigo 52° do DL 445/91, de 20.11.

II- A invocação desta nulidade não se cinge ao contencioso de actos inseridos num procedimento administrativo de licenciamento de construção ou obra particular mas opera em qualquer outro contencioso, nomeadamente no de actos de licenciamento de actividade industrial naquelas inserida.

III- Não pode corresponder menor sanção ao licenciamento ilegal de exercício de actividade industrial em estabelecimento cujo licenciamento de construção seria nulo.

ACORDAM NA SECÇÃO DO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DO SUPREMO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO:

A. .., id. nos autos, recorre para este Supremo Tribunal da sentença do Tribunal Administrativo do Círculo de Coimbra que, por extemporaneidade, lhe rejeitou o recurso contencioso interposto das decisões do Director-Geral das Pescas, de 1 de Julho de 1996 , que autorizou a instalação de uma unidade de secagem de bacalhau, e de 6 de Agosto de 1998, que autorizou o reinicio da laboração dessa unidade, e ainda do despacho do Subdirector-Geral que atribuiu o número de controlo veterinário à mesma unidade.

São as seguintes as conclusões da sua alegação:

1º

A Douta sentença em crise não dá - indevidamente – como provado o facto da indústria da secagem de bacalhau em causa se encontrar efectivamente localizada fora da zona qualificada pelo PDM de Condeixa–A-Nova como zona industrial.

2º

A Douta sentença em crise também não dá – erradamente – como provado o facto de o PDM de Condeixa-A-Nova estar já plenamente eficaz na data de início do procedimento administrativo que conduziu à emissão dos actos impugnados.

3º

A declaração da CM de Condeixa-A-Nova na qual as entidades Recorridas assentam os actos recorridos é ilegal porque assente em errada concepção dos pressupostos de facto na medida em que o requerimento do interessado referia expressamente tratar-se de uma indústria da Classe II, assim induzindo em erro os funcionários da CM de Condeixa-A-Nova.

4º

Os Recorridos agem com violação do princípio da boa fé (artigo 6-A do CPA) e do dever de colaboração entre órgãos (entes) da administração pública, ao, finalmente, decidirem licenciar o funcionamento da indústria de secagem de bacalhau em causa, mesmo contra o parecer da Câmara Municipal.

5º

A falta de obtenção do parecer favorável da Câmara Municipal, em contradição com o nº 3 al. b) do artigo 11º do Dec-Reg nº 61/91, configura uma preterição de uma formalidade essencial.

Nesse sentido aponta a Jurisprudência desse Douto Supremo Tribunal (entre outros, Ac. 14/02/95: « O facto de a Comissão Administrativa da Junta Autónoma dos Portos do Norte ter licenciado obras de construção na zona de jurisdição portuária sem que tivesse previamente obtido a aprovação das obras pela Câmara Municipal determina um vício de forma por preterição de formalidade essencial»).

6º

O facto de o procedimento de emissão dos actos impugnados ter considerado que a actividade industrial a desenvolver pelo requerente é uma actividade de Classe II e não de Classe I, originou a preterição de várias formalidades essenciais, decorrentes de se ter seguido a via procedimental do artigo 13º (respeitante a projectos de instalação ou de alteração dos estabelecimentos da Classe II) e não do artigo 12º (respeitante a projectos de instalação ou de alteração dos estabelecimentos da Classe I) do Dec-Reg nº 61/91, de 27 de Novembro, (como são, a título de exemplo, as previstas nas alíneas d), e) e o) do nº 2 do artigo 12º, respeitantes à caracterização de efluentes líquidos e gasosos, à identificação das fontes de emissão, nomeadamente de ruído, vibrações, radiações e agentes químicos e à descrição das medidas antipoluição adoptadas e indicação do destino final dos efluentes líquidos e dos resíduos 9, daí decorrendo, também por isto, a sua nulidade.

7º

Os actos impugnados violam as normas imperativas dos nºs 1 e 2 do artigo 8º do Dec-Reg 61/91, de 27/11, pois aí se diz que as indústrias de classe I só podem ser instaladas em zonas industriais expressamente previstas no PDM, implicando essa violação a nulidade dos actos em crise.

8º

A violação das normas do PDM de Condeixa-A-Nova pelos actos recorridos provoca a sua nulidade por violação do princípio constitucional da autonomia local (artigos 65º nº 4 e 235º e ss., em especial 241º, da Constituição da República Portuguesa), na sua específica vertente de poder regulamentar e matéria de planificação da ocupação dos solos e do urbanismo.

9º

A nulidade dos actos recorridos decorre ainda da violação da norma imperativa do nº 3 do artigo 1º do PDM de Condeixa-A-Nova a qual dispõe que «quaisquer acções de iniciativa pública respeitarão obrigatoriamente o presente regulamento» pelo que todas as entidades públicas, nas quais se integram as Recorridas, tem que considerar-se obrigadas a respeitar o PDM de Condeixa-A-Nova.

O Director-Geral das Pescas e Aquicultura também alegou, tendo concluído:

I- Os acto recorridos – despachos de 1.7.96 e 6.8.98, que, respectivamente, autorizaram a instalação e reinicio de actividade de estabelecimento de seca de bacalhau á empresa B... – não são nulos, nem ope legis, nem por natureza, quer por que não existe dispositivo legal que expressamente comine tal sanção, quer por que lhes falte qualquer elemento essencial (cfr. artº 133º do CPA);

II- Não sendo nulos, o recurso deve ser rejeitado por extemporaneidade (cfr. artºs 28º e 29º LPTA)

III- Os actos recorridos deram integral cumprimento às disposições que regulam o exercício da actividade da indústria transformadora da pesca em terra, vertidas no Decreto-Lei nº 427/91, de 31.10 e Decreto-Regulamentar nº 61/91, de 27.11.

A Subdirectora-Geral das Pescas e Aquicultura igualmente alegou, tendo formulado as seguintes conclusões:

1- O acto recorrido – despacho de 9.08.96 – que atribuiu o número de controlo veterinário ao estabelecimento de seca de bacalhau da empresa B... – não é nulo, nem ope legis, nem por natureza, quer por que não existe dispositivo legal que expressamente comine tal sanção, quer por que lhe falte qualquer elemento essencial (cfr. artº 133º do CPA).

II- Não sendo nulo, o recurso deve ser rejeitado por extemporaneidade (cfr. artºs 28º e 29º LPTA).

III- O acto recorrido deu integral cumprimento ás disposições que regulam a atribuição do número de controlo veterinário aos estabelecimentos da indústria transformadora da pesca em terra, vertidas no Decreto-Lei nº 283/94, de 11 de Novembro, na redacção dada pelo Decreto-Lei nº 124/95, de 31 de Maio e Portaria nº 553/95, de 8 de Junho.

Neste Tribunal, a Excelentíssima Magistrada do Ministério Público foi de parecer que o recurso não merece provimento, pelas razões que refere a fls. 367-368, que aqui se dão por reproduzidas.

O processo tem os vistos dos Excelentíssimos Juízes Adjuntos.

CUMPRE DECIDIR.

I- MATÉRIA DE FACTO PROVADA

NO TAC:

A- A 5.12.94 foi requerida à Câmara Municipal de Condeixa-A-Nova uma certidão sobre a localização de uma unidade de preparação de pescado salgado, verde e desfiamento, sendo que tal unidade se integraria na classe II constante do anexo ao DR 61/91, de 27.11, o que foi deferido.

B- Após denúncia do recorrente, a mesma Câmara veio a informar a requerente, por ofício de 15.12.95, de que a certidão não seria válida por ter sido passada com base no pressuposto errado de que se tratava de estabelecimento de classe II.

C- A Câmara informou também a entidade recorrida de que devia ser pedida nova certidão e esta notificou a recorrente em conformidade com essa informação.

D- A recorrente não requereu, porém, tal certidão.

E- Mas a mesma entidade recorrida oficiou à Câmara, em 25.3.86, para que esta informasse com urgência “se esta Câmara confirma não haver inconveniente na localização duma seca de bacalhau artificial no local pretendido”.

F- Em 30.7.96, a Câmara M. recebeu um ofício da entidade recorrida através do qual se enviava cópia do parecer técnico final do processo de licenciamento requerido pela recorrida particular.

G- A Câmara informou então, em 24.10.96, que reiterava a sua posição sobre a necessidade de o processo ser instruído com nova certidão de localização.

H- Em 14.7.97, o recorrente requereu á Câmara M. que, estando a unidade industrial sem laborar há mais de seis meses, aquela edilidade diligenciasse no sentido de iniciar um processo de reapreciação da licença.

I- A Câmara oficiou então à entidade recorrida dando conhecimento desse requerimento, após o que a DGP informou a recorrente de que devia requerer uma vistoria para reinicio da laboração.

J- A vistoria concluiu que, “depois de colmatadas as anomalias, esta unidade de secagem de bacalhau pode reiniciar a laboração e pode, consequentemente, ser-lhe atribuído o número de controlo veterinário”.

L- A 6.8.98, o Director-Geral das Pescas autorizou o reinicio da laboração.

NESTE SUPREMO TRIBUNAL:

M- A unidade de preparação de pescado salgado verde e desfiamento, em causa, encontra-se situada fora da zona industrial do PDM de Condeixa-A-Nova ao tempo em vigor.

II- O DIREITO.

O recorrente imputa aos actos recorridos, respectivamente, do Director Geral das Pescas e Aquicultura, de 1 de Julho de 1996, que autorizou a instalação, á recorrida particular, de uma unidade de secagem de bacalhau, da Subdirectora Geral das Pescas e Aquicultura, de 9 de Agosto de 1996, que, em substituição daquele, atribuiu o número de controlo veterinário àquela unidade, licenciando assim a respectiva laboração, e de 6 de Agosto de 1998, do mesmo Director Geral, que autorizou a B... a reiniciar a laboração da sua unidade de secagem de bacalhau acima referida, vícios de violação de lei por erro nos pressupostos de facto, tanto quanto assentaram numa certidão de localização da Câmara de Condeixa-A-Nova também ela errada, violação do princípio da boa fé do artigo 6º-A CPA, preterição de formalidade essencial – falta de obtenção de parecer favorável da Câmara – em violação da al. b) do nº 3 do artigo 11º do DR 61/91, de 27.11, nulidade decorrente da violação dos nºs 1 e 2 do artigo 8º daquele DR, por violação do PDM local, o que acarreta, de igual modo, a nulidade dos actos recorridos por violação do princípio da autonomia local – artigos 65º, nº 4, 235º e ss. e especialmente 241º CRP – a ainda nulidade por violação do nº 3 do artigo 1º do próprio PDM de Condeixa-A-Nova.

A sentença recorrida rejeitou o recurso contencioso por extemporaneidade na sua interposição, quanto aos dois primeiros actos e negou provimento ao interposto do terceiro, fundamentalmente porque os dois primeiros não são nulos, tanto quanto a al. b) do nº 2 do artigo 52º do DL 445/91, de 20.11, (Aliás, não invocada nas alegações) se reporta apenas aos actos de licenciamento que não observem os requisitos previstos no diploma, ou seja, actos de construção e condicionantes urbanísticas cuja apreciação cabe, em decisão final, ás Câmaras Municipais, sendo que nos presentes autos se trata de coisa diversa, que tem a ver com licenciamento de actividade industrial, não competindo á entidade recorrida substituir-se às Câmaras. Por outro lado, prossegue a sentença recorrida, o artigo 133º CPA, não engloba a carência de formalidade essencial, não fazendo sentido invocar normas de direito privado para subsumir eventual nulidade derivada de não constar do procedimento administrativo declaração validada da Câmara sobre a aprovação da localização da unidade industrial, a qual, aliás, estaria viciada de erro nos pressupostos.

Não sendo nulos, esgotado estava o prazo do recurso contencioso deles, razão por que o recurso era de rejeitar.

Quanto ao terceiro acto, que autorizou o reinicio da laboração, negou a decisão provimento ao recurso pelas razões ditas atrás, além de que, ainda que fosse um acto consequente dos primeiros, estes, como se viu, não são nulos.

Vejamos.

A questão posta à consideração do Tribunal é, em resumo, a seguinte: qual a consequência jurídica dos actos licenciadores que assentarem numa certidão de aprovação de localização emitida pela Câmara de Condeixa-A-Nova, elemento essencial de instrução do procedimento administrativo licenciador da actividade industrial requerida, nos termos da al. b) do nº 3 do artigo 11º do DR 61/91, de 27.11 – unidade de preparação de pescado salgado verde e desfiamento – vulgo seca de bacalhau, que não corresponde à verdade material, pois tal certidão deu por assente que se tratava de actividade industrial da Classe II, como fora requerido pela recorrida particular (fls.47 e 57 dos autos) e não da Classe I, como corresponde efectivamente na lei, nos termos do Anexo III daquele DR – transformação de pescado secos e ou salgados – Classe I (Cfr. ofício da Direcção Geral das Pescas de fls. 53 dos autos., ponto 2.), sendo que a referida unidade industrial está localizada fora da zona industrial abrangida pelo PDM DE Condeixa-A-Nova.(Cfr. fls. 61 e 66 dos autos.)

A resposta é a da nulidade dos actos recorridos contenciosamente.

O Regulamento de Exercício da Actividade da Indústria Transformadora da Pesca em Terra (RAIP), aprovado pelo DR 61/91, de 27.11, dispõe no seu artigo 6º que para efeitos de autorização da actividade, a cada estabelecimento industrial é atribuída a classe correspondente à da actividade industrial nele exercida, nos termos da tabela constante do anexo III (nº 1).

Compulsando tal tabela, verifica-se que a actividade da seca do bacalhau se insere na Classe I (transformação de pescado secos e ou molhados), conforme documento da própria DGP, de fls. 53.

Ora, de acordo com o nº 1 do artigo 8º do mesmo diploma, Os estabelecimentos da classe I, só podem ser instalados em zonas industriais expressamente previstas em planos regionais de ordenamento do território ou em planos municipais de ordenamento.

Ao tempo da prolação dos actos recorridos, já vigorava o PDM de Condeixa-A-Nova, publicado no DR, I, B, de 25.2.94, aprovado pela Resolução de Conselho de Ministros 12/94. e já se viu que a unidade industrial em causa não está inserida na respectiva zona industrial (fls. 44, 47, 61 e 66).

Significa isto que as entidades recorridas licenciaram uma actividade da Classe I, fora da zona industrial do PDM, através dos a.a. impugnados, que desse modo, indubitavelmente, o violam, além de violarem o referido nº 1 do artigo 8º do DR 61/91

Ora, os a.a. que violem o disposto em plano regional de ordenamento do território, plano municipal de ordenamento do território, normas provisórias, área de desenvolvimento urbano prioritário, área de construção prioritária ou alvará de loteamento em vigor são, nos termos do nº 1 do artigo 52º do DL 445/91, de 20.11, aplicável ao tempo, nulos.

E, diferentemente do que diz a sentença recorrida, a invocação desta nulidade, como de qualquer outra, não se cinge aos actos inseridos num procedimento administrativo de licenciamento de construção ou obras particulares. Nem a lei o diz ou distingue, nem o impõe – antes pelo contrário – o regime das nulidades substantivas que, como é sabido, são de conhecimento oficioso e arguíveis a todo o tempo.

Aliás, do que se trata, não é de conhecer, aqui e agora, da legalidade do acto licenciador da construção da unidade (Em 7.8.95, a DGP informava o Director Regional do Ambiente e Recursos Naturais do Centro, que se tratava de uma unidade clandestina, não estando licenciada, nem se encontrando em fase de instrução qualquer processo de licenciamento.) da recorrida particular mas, diferentemente embora de modo conexo, da legalidade do acto licenciador de uma actividade industrial nela inserida, da Classe I, exercida num estabelecimento situado fora da zona industrial do PDM local, em violação do nº 1 do artigo 8º DR 61/91 e, como tal, por esta via, violando também na al. b) do nº 1 do artigo 52º do DL 445/91, 20.11. Com efeito, não pode corresponder menor sanção ao licenciamento ilegal de exercício de actividade em estabelecimento cujo licenciamento de construção seria nulo.

Não pode obtemperar-se à sanção da nulidade dos actos recorridos com o facto de terem assentado numa certidão da aprovação de localização passada pela Câmara competente, nos termos da al. b) do nº 3 do artigo 11º daquele DR.

Na verdade, a requerimento da requerida particular, a Câmara de Condeixa-A-Nova certificou, em 27 de Dezembro de 1994, com base na informação dos serviços técnicos, que o estabelecimento designado por C..., antecessor da firma recorrida, encontra-se em laboração há vários anos, não apresentando inconveniente para a zona e não é incompatível com a política de ordenamento contida no PDM.

Se por via desta certidão, os actos recorridos poderiam estar, dentro das soluções plausíveis de Direito, feridos de erro nos pressupostos e, como tal, seriam meramente anuláveis, o certo é que o erro não deixa de ter, igualmente, uma outra consequência, a de sustentar actos administrativos em violação do PDM, por atestar falsamente que a inserção do estabelecimento não atenta contra tal plano de ordenamento quando decorre de vários outros documentos do processo, a que a autoridade recorrida teve acesso, sendo alguns até da sua autoria – fls. 40, 41 e especialmente 53 - que o estabelecimento está fora da zona industrial e se trata de unidade da classe I.

Ora, a certidão referida, naquilo que nos interessa, nem sequer faz prova plena do que certifica, pois a incompatibilidade, ou não, com o PDM é uma questão de Direito que, naquele documento, não ultrapassa o mero juízo pessoal do documentador, sujeito a livre apreciação do Tribunal, nos termos do nº 1 do artigo 371º CC.

Nestes termos, se decide, dando provimento ao recurso jurisdicional, REVOGAR A SENTENÇA RECORRIDA E DECLARAR A NULIDADE DOS ACTOS CONTENCIOSAMENTE IMPUGNADOS, procedendo, do mesmo passo, o recurso contencioso, ficando prejudicado o conhecimento dos demais vícios.

CUSTAS PELA RECORRIDA PARTICULAR, NO TAC.

TAXA DE JUSTIÇA: 200 e 150 Euros, respectivamente, no STA e 1ª. Instância.

PROCURADORIA. 50% em cada instância.

Lisboa, 15 de Janeiro de 2002

Rui Pinheiro – Relator – Adelino Lopes – Ferreira Neto