Acordam, em conferência, na Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo:
I – O Procurador da República junto do TAF de Braga, não se conformando com a decisão do Mmo. Juiz daquele Tribunal que ordenou a remessa dos presentes autos de verificação e graduação de créditos ao órgão de execução fiscal para aí serem tramitados, dela vem interpor recurso para este Tribunal, formulando as seguintes conclusões:
I – Os presentes autos foram instaurados a 18/6/2010, nele tendo sido ordenadas e realizadas diversas diligências com vista à prolação da decisão final, de acordo com a competência material atribuída pelo art.º 151.º, n.º 1, do CPPT;
II – A competência material dos tribunais administrativos e fiscais, tal como dos tribunais comuns, fixa-se no momento da propositura da acção, sendo irrelevantes as alterações de facto e de direito ocorridas posteriormente, conforme o disposto no n.º 5 do ETAF;
III – Assim, o facto de a Lei n.º 55.º-A/2010, de 31 de Dezembro, que entrou em vigor a 1/1/2011, ter alterado os artigos 97.º, 151.º, n.º 1 e 245.º, n.º 2 do CPPT, de modo a atribuir competência aos órgãos de execução fiscal para decidir o incidente de verificação e graduação de créditos, não poderá produzir qualquer efeito no desenrolar dos presentes autos, continuando aquela competência a caber ao tribunal administrativo e fiscal;
IV – A decisão sobre o incidente de verificação e graduação de créditos tem natureza jurisdicional, pelo que a norma do art.º 126.º da Lei n.º 55.º-A/2010, de 31 de Dezembro, na parte em que atribuiu essa competência a um órgão da administração fiscal é de duvidosa constitucionalidade, uma vez que faz perigar o princípio da igualdade de meios processuais, consagrado no art.º 98.º da LGT e o princípio da equidade processual consagrado no artigo 20.º, n.º 4 da CRP. Daí que, havendo dúvidas legítimas sobre a constitucionalidade da citada norma legal, no caso dos autos, a interpretação mais sensata parece ser aquela que considera competente o tribunal tributário para decidir o presente incidente de verificação e graduação de créditos, uma vez que é no tribunal que reside o poder jurisdicional;
V – Por outro lado, não constando da citada Lei qualquer norma transitória sobre essa matéria e considerando o princípio basilar do nosso sistema jurídico de que a lei só rege para o futuro e que a competência material se fixa no momento da propositura da acção, nos termos dos artigos 12.º do C. Civil e 5.º do ETAF, e tendo presente que, na fixação do sentido e alcance da lei, o intérprete presumirá que o legislador consagrou as soluções mais acertadas e soube exprimir o seu pensamento em termos adequados (art.º 9.º, n.º 3 do C. Civil), parece-nos que a competência do órgão de execução fiscal atribuída pelo n.º 2 do art.º 245.º, na redacção da Lei n.º 55.º-A/2010, de 31 de Dezembro, se aplica apenas aos processos de reclamação de créditos entrados a partir de 1/1/2011;
VI – Decidindo como decidiu, O Mmo. Juiz a quo não aplicou, como devia, o disposto no art.º 5.º do ETAF, e fez errada interpretação dos artigos 9.º, n.º 3 e 12.º do C. Civil, 151.º, n.º 1, 245.º, n.º 2, do CPPT, 126.º e 127.º da Lei n.º 55.º-A/2010, de 31 de Dezembro.
Não foram apresentadas contra-alegações,
Colhidos os vistos legais, cumpre decidir.
II – É do seguinte teor a decisão recorrida:
«A fls. 69 e s. dos autos foi proferido despacho com o seguinte teor:
“A Lei que aprova o Orçamento Geral do Estado para o ano de 2011 (Lei n.º 55-A/2010 de 31-12), introduziu várias alterações ao Código de Procedimento e de Processo Tributário, entre as quais se encontram alterações na regulamentação do incidente de verificação e graduação de créditos no processo de execução fiscal.
Com efeito, e por força da entrada em vigor da referida Lei, foi retirada do âmbito da competência dos Tribunais Tributários a matéria relativa à verificação e graduação de créditos no processo de execução fiscal (cfr. nova redacção do artigo 151.º/1 do Código de Procedimento e Processo Tributário). De igual modo, foi revogado o artigo 243.º do Código de Procedimento e Processo Tributário.
Paralelamente a estas alterações foi ainda modificada a redacção dos n.ºs 2 a 4 do artigo 245.º, do n.º 1 do artigo 247.º, do artigo 248.º, e foi aditada a alínea e) ao artigo 278.º, todos do Código de Procedimento e Processo Tributário.
Também a alínea o) do artigo 97.º do Código de Procedimento e Processo Tributário, passou a incluir a reclamação da decisão de verificação e graduação de créditos entre as formas processuais do processo tributário.
De todas estas alterações, que entraram em vigor no dia 01-01-20 11, resulta que:
- a)A verificação e graduação de créditos passa a ser feita pelo órgão de execução fiscal (cfr. nova redacção do artigo 245.º do Código de Procedimento e Processo Tributário, em especial o n.º 2); e
- b)Deixaram de existir normas em vigor a prever e regular a tramitação do
incidente de verificação e graduação de créditos nos Tribunais Tributários (cfr.
a revogação do artigo 243.º e as novas redacções dos artigos 97.º, 151.º, 245.º
e 247.º, todos do Código de Procedimento e Processo Tributário).
Face a este quadro legal coloca-se a questão de saber qual o destino a dar aos processos de verificação e graduação de créditos actualmente pendentes nos Tribunais Tributários, designadamente se deverão continuar a ser neles tramitados ou se, antes, deverão ser remetidos ao órgão de execução fiscal para que proceda, nos termos das disposições legais actualmente vigentes, à referida verificação e graduação.
Questão essa que, de resto, não tem qualquer resposta na lei que aprovou as descritas alterações ao Código de Procedimento e Processo Tributário, na medida em que a mesma não prevê qualquer disposição transitória ou de sobrevigência das normas revogadas, limitando-se a afirma que as alterações consagradas entram imediatamente em vigor.
À questão referida poder-se-á, à partida, responder que os processos de verificação e graduação de créditos actualmente pendentes nos Tribunais Tributários, deverão continuar a ser neles tramitados. Tal resposta assentará, unicamente, no disposto no artigo 5.º do ETAF, que diz que:
“A competência dos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal fixa-se no momento da propositura da causa, sendo irrelevantes as modificações de facto e de direito que ocorram posteriormente.”
Não parece, todavia, que tal resposta seja a mais adequada.
Com efeito, e desde logo, o ETAF, como qualquer outra lei, não pode nem deve ser lido isoladamente, mas antes tem de ser sistematicamente enquadrado na globalidade do ordenamento jurídico.
Vistas as coisas deste modo, haverá que constatar que o ETAF é, em primeira linha e, especialmente, na matéria ora em causa, uma lei de organização judiciária, que dispõe sobre a mesma matéria que a Lei de Organização e Funcionamento dos Tribunais Judiciais (LOFTJ) e respectiva regulamentação, adaptando-a à jurisdição administrativa e fiscal, sendo certo que aquelas lei e regulamentação referidas são de aplicação subsidiária (cfr. artigo 7.º do ETAF).
Assim, a norma acima transcrita do artigo 5.º do ETAF, mais não é do que a transposição para a jurisdição administrativa e fiscal da norma do actual artigo 22.º da LOFTJ.
E tal norma é estatuída no seguimento, para além do mais, do disposto no artigo 18.º/2 dessa mesma Lei (LOFTJ), que diz que “O presente diploma determina a competência em razão da matéria entre os tribunais judiciais, estabelecendo as causas que competem aos tribunais de competência especifica.”. Norma esta que, face ao teor do artigo 7.º do ETAF, deve considerar-se subsidiariamente aplicável aos Tribunais Administrativos e Fiscais.
Nestes termos, a referida norma do artigo 22.º da LOFTJ (e, por identidade de razão o artigo 5.º do ETAF), deve ser entendido como regulando unicamente a distribuição da “competência em razão da matéria entre os tribunais judiciais” (lendo-se aqui, no âmbito do ETAF, Tribunais Administrativos e Fiscais).
Ora, em causa na situação em apreço, estará não a distribuição de competência entre tribunais, mas entre estes e um órgão da Administração Tributária (o órgão de execução fiscal).
Deste modo, não será de aplicar a referida norma do artigo 5.º do ETAF, por a situação ora em discussão não se integrar no seu âmbito de aplicação.
Antes, entende-se, será de convocar aqui a norma do artigo 64.º do Código de Processo Civil, integrada no capítulo epigrafado “Das disposições gerais sobre competência”, que dispõe que:
“Quando ocorra alteração da lei reguladora da competência considerada relevante quanto aos processos pendentes, o juiz ordena oficiosamente a sua remessa para o tribunal que a nova lei considere competente.”
Embora, tradicionalmente, tal norma seja lida à luz da (e conjugadamente com) a referida norma do actual artigo 22.º da LOFTJ, no caso, e como se vem de ver, uma vez que não está em causa a distribuição de competência entre tribunais, mas entre estes e um órgão da Administração Tributária, a norma transcrita deverá ser entendida na sua plenitude, e sem a limitação implicada pela sua compatibilização com aquela norma da LOFTJ (ou, no caso, do artigo 5.º do ETAF).
Deste modo, e pelo exposto, será de entender que, por força daquela norma do artigo 64.º do Código de Processo Civil, deverão os autos ser remetidos oficiosamente ao órgão competente, in casu, ao órgão de execução fiscal.
Tal solução, de resto, é reforçada pelo elemento racional da interpretação.
Com efeito, e desde logo, face à eliminação da ordem jurídica das normas que regulavam a tramitação do incidente de verificação e graduação de créditos, em sede de processo de execução fiscal, nos Tribunais Tributários, deixa de existir suporte legal para a prática de quaisquer actos judiciais nos mesmos.
De facto, não se trata aqui de uma mera alteração da competência para o processo, mantendo-se a forma da tramitação do processo, mas antes de uma eliminação da própria forma processual (verificação e graduação de créditos em processo de execução fiscal) da ordem jurídica, deixando de subsistir qualquer suporte legal para a sua manutenção e tramitação.
Acresce que a ratio legis das alterações legislativas em causa não poderá deixar de ser entendida como estando relacionada com as elevadas pendências dos Tribunais Tributários que, conjugadas com o défice de magistrados, os colocam, consabidamente, em situação de ruptura. Deste modo, o fim da alteração legislativa em causa será sempre, e senão unicamente pelo menos em primeira linha, o de aliviar um pouco a intolerável pressão processual actualmente existente sobre a jurisdição tributária. Ora, o entendimento de que os processos actualmente pendentes nos Tribunais Tributários se devem manter, defraudará por meses, senão mesmo por anos, aquela manifesta intenção legislativa, o que poderia ser agravado pelo entendimento de que os processos de verificação e graduação de créditos iniciados no órgão de execução fiscal antes de 01-01-2011, mas ainda não remetidos a Tribunal, continuarão a ser tramitados ao abrigo da legislação revogada.
Por fim, não se poderá também deixar de ponderar, que a remessa dos autos ao órgão de execução fiscal, para efeitos de verificação e graduação de créditos, não acarretará a repetição ou desperdício de qualquer acto entretanto praticado, uma vez que todos os que o hajam sido poderão ser aproveitados por aquele referido órgão para proceder à operação em causa. De igual modo, da referida remessa não resultará nenhum prejuízo para qualquer das partes, já que sempre caberá da decisão do órgão de execução fiscal a reclamação consagrada na redacção actual e vigente dos artigos 97.º/o), 245.º/3 e 4, e 278.º/3/e) do Código de Procedimento e Processo Tributário.
Assim, e face ao exposto, entende-se que será de ordenar a remessa dos presentes autos ao órgão de execução fiscal, a fim de que este, nos termos do actual artigo 245.º/2 do Código de Procedimento e Processo Tributário, proceda à verificação e graduação dos créditos reclamados com os créditos exequendos.
Todavia, antes de proceder dessa forma, é necessário dar cumprimento ao disposto no artigo 3.º/3 do Código de Processo Civil.
Assim, e com cópia do presente despacho, notifique as partes para, querendo, se pronunciarem em 10 dias sobre a questão acima enunciada.
Após, vão os autos ao Ministério Público para o mesmo efeito.”
O Reclamado e o reclamante não se pronunciaram sobre a questão.
A Fazenda Pública pronunciou-se pelo prosseguimento dos autos, ancorando-se, em suma, no disposto no artigo 5.º do ETAF.
O Ministério Público, no seu parecer, veio defender a permanência dos autos neste Tribunal, com base, em suma, nos seguintes argumentos:
- a)O disposto no artigo 5.º do ETAF;
- b)A celeridade processual;
- c)Os princípios da igualdade de meios processuais e da equidade processual;
- d)A falta de previsão expressa que determine a remessa imediata dos autos ao órgão de execução fiscal;
- e)O princípio de que a lei só rege para o futuro.
Antes de prosseguir, cumpre referir que é do conhecimento funcional deste Tribunal, por via de outros autos que seguem idêntica forma processual, que foram emitidas instruções expressas pelo Director de Serviços da Direcção de Serviços de Gestão dos Créditos Tributários do Ministério das Finanças, no sentido de que os processos de verificação e graduação de créditos pendentes deverão ser remetidos ao órgão de execução fiscal para tramitação.
No mais, em relação ao primeiro dos argumentos apontados pelo Ministério Público, mantém-se o entendimento explanado no despacho anteriormente proferido, ou seja, de que o artigo 5.° do ETAF limita-se a regular a distribuição de competência entre Tribunais, e não entre estes e órgãos da Administração Tributária.
Por outro lado, entende-se que a solução de permanência dos processos em causa nos Tribunais Tributários, consabidamente sobrecarregados e em situação de ruptura, é claramente mais prejudicial para as exigências de celeridade do que a solução alternativa de remessa dos autos ao órgão de execução fiscal.
Tanto mais que tal remessa não implicará, ao contrário do que parece entender o Ministério Público, a renovação de quaisquer actos, já que nada aponta no sentido da invalidade dos actos já praticados, antes pelo contrário, conforme referido mais abaixo.
Quanto aos invocados princípios da igualdade de meios processuais e da equidade processual, entende-se que os mesmos não saem beliscados pela remessa dos autos ao órgão de execução fiscal, já que os interessados sempre terão disponível o meio de reacção próprio previsto na nova redacção do Código de Procedimento e Processo Tributário. Em todo caso, sempre se dirá que o enquadramento dos referidos princípios sempre se haveria de fazer nos mesmos termos em relação às restantes situações abrangidas pelas reclamações previstas nos artigos 276.° e ss. do Código de Procedimento e Processo Tributário, em que o órgão de execução fiscal se apresenta a decidir em primeira linha questões nas quais é directamente interessada, como a legalidade das penhoras que garantem os seus próprios prédios ou a suficiência da garantia apresentada para suspender o processo de execução fiscal.
No que diz respeito à falta de previsão expressa que determine a remessa imediata dos autos ao órgão de execução fiscal, entende-se não ser decisiva, tanto mais que se verifica uma igual ausência de norma a determinar o contrário.
Ora, conforme se pode ler no Ac. do TRL de 15-02-2007, proferido no processo 370/2007-6, disponível em www.dgsi.pt:
«...o sentido da solução geral aplicável ao comum das leis processuais, sempre que não haja disposição transitória, especial ou sectorial, em contrário, é o do princípio da aplicação imediata da lei processual.
A este princípio, que não tem formulação expressa na lei, estão subjacentes, para a generalidade dos autores, o facto de o direito processual ser um ramo do direito público que se sobrepõe aos interesses particulares dos litigantes e a circunstância de se tratar de um ramo de direito adjectivo que apenas regula o modo como as partes podem exercer os seus direitos que a lei substantiva consagra.
No entanto, para os citados autores a solução passa por estender ao domínio do processo civil, com as necessárias adaptações, a doutrina estabelecida, em termos genéricos, no artigo 12.° do Código Civil. Assim, a “...ideia, proclamada neste artigo, de que a lei dispõe para o futuro significará, na área do direito processual, que a nova lei se aplica às acções futuras e também a actos futuramente praticados nas acções pendentes’ continuando a aferir-se a validade e regularidade dos actos processuais anteriormente praticados pela lei processual antiga vigente ao tempo”.
Deste modo, e desde logo, entende-se não ser beliscado o princípio de que a lei só rege para o futuro, antes pelo contrário. Com efeito, e de acordo com o acórdão transcrito e os autores ali citados (A. Varela, M. Bezerra e S. Nora, no seu Manual de Processo Civil, 2.ª ed., Coimbra Editora), a solução de aplicação imediata da lei processual nova é a única conforme com tal princípio.
Assim, dever-se-ão ter como de aplicação imediata as alterações processuais decorrentes da Lei que aprova o Orçamento Geral do Estado para o ano de 2011 (Lei n.º 55-A/2010 de 31-12), ora em causa.
Daí decorre, como já se havia apontado anteriormente que deixa de existir suporte normativo-processual para a tramitação de processos de verificação e graduação de créditos nos Tribunais Tributários, já que as normas que consagravam a existência de tal meio processual foram revogadas, sem qualquer regime transitório, sendo, como se vem de ver, tal revogação de aplicação imediata.
Ou seja, por outras palavras, carece por completo de suporte legal a tramitação dos presentes autos, face à entrada em vigor da referida Lei n.º 55-A/2010 de 31-12.
É que esta lei, conforme já também referido, não se limita a transferir a competência para a tramitação de uma forma processual de um Tribunal para outro. O que a lei em causa fez foi extinguir um meio processual e criar um outro ex novo.
Daí que não seja susceptível de se manter a tramitação dos presentes autos, correspondentes a uma forma processual que não existe no ordenamento jurídico vigente, com a consequente ausência de normas que sustentem tal tramitação.
Por todo o acima exposto deverão, após trânsito em julgado do presente despacho, ser os presentes autos remetidos ao órgão de execução fiscal, para aí serem tramitados.
Notifique.
Braga, 10-02-2011.».
III – A questão que constitui o objecto do presente recurso é a de saber se a decisão recorrida enferma de erro de interpretação e aplicação do direito ao ter julgado que, face às alterações introduzidas no Código de Procedimento e de Processo Tributário pela Lei n.º 55-A/2010, de 31 de Dezembro, os Tribunais Administrativos e Fiscais deixaram de ter competência para a apreciação e decisão dos processos judiciais de verificação e graduação de créditos e que, por isso, se impunha a remessa de todos os processos pendentes ao órgão de execução para que este procedesse à sua posterior tramitação e decisão.
Vejamos. O Mmo. Juiz “a quo” na decisão recorrida, a fls. 84 a 88 dos autos, aplicando o artigo 64.º do Código de Processo Civil, determinou a remessa dos autos ao órgão de execução fiscal competente para aí serem tramitados.
Do assim decidido discorda o recorrente Ministério Público, alegando que sendo a reclamação de créditos de data anterior a 1/1/2011, não altera a LOE 2011 a competência para a verificação e graduação de créditos, que continua a ser do Tribunal Tributário, ex vi do artigo 5.º do ETAF, e não constando da citada lei qualquer norma transitória sobre essa matéria e considerando o princípio basilar do nosso sistema jurídico de que a lei só rege para o futuro e que a competência material se fixa no momento da propositura da acção, nos termos do artigo 12.º do CC, há-se o presente processo continuar a ser tramitado até final em sede judicial.
Questão idêntica à que constitui objecto do presente recurso foi já decidida por Acórdãos deste Supremo tribunal do passado dia 6 de Julho, proferidos nos recursos números 362/11 e 384/11, para cuja profícua fundamentação se remete e cuja decisão, no sentido de que as alterações legislativas decorrentes da Lei n.º 55-A/2010 não são aplicáveis aos processos judiciais de verificação e graduação de créditos pendentes nos Tribunais Administrativos e Fiscais em 1 de Janeiro de 2011, os quais continuam a seguir a forma processual vigente à data da sua instauração, também aqui se acolhe, pois que estamos integralmente convencidos quer dos argumentos, quer da decisão, o que conduz, inevitavelmente, à procedência do presente recurso.
Daí que, sem necessidade de mais considerações, haverá que conceder provimento ao presente recurso, revogar o despacho recorrido, baixando os autos ao tribunal “a quo” para aí prosseguirem os seus ulteriores termos, se a tal nada mais obstar.
IV – Termos em que, face ao exposto, acordam os Juízes da Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo em conceder provimento ao recurso, revogar o despacho recorrido, e, consequentemente, ordenar a baixa dos autos ao tribunal recorrido para aí prosseguirem os seus ulteriores termos, se a tal nada mais obstar.
Sem custas.
Lisboa, 13 de Julho de 2011. – António Calhau(relator) – Brandão de Pinho – Casimiro Gonçalves.
