00669//08.8BEPNF - Tribunal Central Administrativo Norte

1. No Decreto-Lei n.º 235/86 de 18.08, o prazo de caducidade do direito de acção (artigo 222º) e o prazo moratório subsequente à notificação da diligência de não conciliação (artigo 231º) eram de, respectivamente, 180 e 30 dias, sendo que o Decreto-Lei n.º 405/93, de 10.12, introduziu os prazos de 132 (artigo 226º) e de 22 dias (artigo 235º).

2. Descontando, em abstracto, os sábados e domingos aos 180 dias de prazo contínuo ou fazendo a contagem pelo prazo de 132 dias úteis, em termos de calendário gregoriano o resultado de 6 meses é o mesmo, o que significa que aos 180 e os 30 dias em prazo contínuo correspondem os 132 e 22 em prazo convertido a dias úteis.

3. Em sede de Decreto-Lei n.º 59/99, de 02.03, tanto o prazo de 22 dias (artigo 264º) como o prazo de caducidade do direito de acção de 132 dias (artigo 255º a que o artigo 264º também se refere), são contados em dias úteis, na medida em que no contencioso contratual o legislador quis manter ao longo da sucessão de diplomas, do Decreto-Lei n.º 235/86 ao Decreto-Lei n.º 59/99, o reporte temporal abstracto dos 6 meses, sejam eles contados em 180 dias contínuos ou 132 dias úteis.*

* Sumário elaborado pelo Relator.

EM NOME DO POVO

Acordam em conferência os juízes da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:

J. .., Sociedade de Construções, S.A. veio interpor o presente RECURSO JURISDICIONAL da sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto, de 13.11.2009, pela qual foi julgada procedente a excepção de caducidade do direito de acção com a consequente absolvição do Réu do pedido na acção administrativa comum, sob forma ordinária, que moveu contra o Município de Gondomar e onde formulou os seguintes pedidos:

“1- Anulada a deliberação da aplicação da multa [deliberação da Câmara Municipal de Gondomar de 8/04/2008 no âmbito do contrato de empreitada celebrado em 26/01/2007];

2- Ser a multa aplicada anulada;

3- Ser declarado que a A. concluiu a obra dentro do prazo concedido da prorrogação graciosa do contrato de empreitada;

4- Ser ordenada a restituição da quantia deduzida à A.”

Invocou para tanto, em síntese, que a decisão recorrida violou, entre o mais, o disposto nos art.ºs 668º do Código de Processo Civil, artigos 255ºe 274º do Regime Jurídico das Empreitadas de Obras Públicas; artigo 41º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos e art.º 268º da Constituição da República Portuguesa.

O Município de Gondomar contra-alegou defendendo a manutenção do decidido.

O Ministério Púbico neste Tribunal não emitiu parecer.

Cumpre decidir já que nada a tal obsta.

São estas as conclusões das alegações e que definem o objecto do presente recurso:

1. - Na douta sentença proferida, há omissão de pronúncia de factos relevantes para a decisão, aceites pela recorrida.

2. - Designadamente foi omitido que:

- contra a decisão da aplicação da multa pela Ré (ora recorrida), a A. (ora recorrente) intentou recurso hierárquico

- O recurso hierárquico foi indeferido e notificado à A. (ora recorrente) através do ofício n.º 2…, de 22 de Outubro de 2008

3. - A data a considerar para a entrada da acção é de 14 de Novembro de 2008.

4. - É garantido aos administrados a tutela jurisdicional efectiva dos seus direitos – art.º 268º, n.º 4 CRP – pelo que após a decisão do recurso hierárquico, a recorrente podia intentar acção para fazer valer os seus direitos e a mesma mostra-se intentada atempadamente.

5. - Mesmo que não tivesse havido recurso hierárquico também a acção foi intentada atempadamente, porquanto o prazo de 132 dias vem no seguimento do anterior prazo de 180 dias previsto no art.º 222º do Decreto – Lei n.º 235/86, de 18 de Agosto, sendo que tal prazo visou a sua adaptação aos prazos de contagem consagrada na alínea b) do art.º 72º do CPA.

Além disso, o disposto no artº 274º do D.L. n.º 59/99, de 2/3 contempla apenas os dias úteis.

6. - A ser revogada a douta decisão, há omissão de pronúncia relativamente a todos os factos alegados na petição inicial.

7. - Sem prescindir, face ao disposto no art.º 41 do CPTA, a acção sempre poderia ser intentada a todo o tempo.

8. - A douta decisão violou, entre o mais, o disposto nos art.ºs 668º CPC, 255º, 274º RJEOP; 41º CPTA e art.º 268º CRP.

I. A nulidade da sentença.

Sustenta nesta parte a Recorrente que existe nulidade da sentença por ter omitido factos relevantes e que estão provados.

Vejamos.

Determina a alínea b), do n.º 1 do artigo 668º, do Código de Processo Civil, aplicável por força do disposto no artigo 1º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos e Fiscais.

“É nula a sentença quando:

(…)

b) Quando não especifique os fundamentos de facto e de direito que justificam a decisão;

(…)”

Conforme é entendimento pacífico na nossa jurisprudência e na doutrina, apenas padece de nulidade a sentença que careça, em absoluto, de fundamentação de facto ou de direito; a simples deficiência, mediocridade ou erro de fundamentação afecta o valor doutrinal da decisão que, por isso, poderá ser revogada ou alterada, mas não produz nulidade (art.ºs 666º, n.º 3, e 668º, n.º 1, al. b), do Código de Processo Civil; Alberto Reis, Código de Processo Civil anotado, volume V, Coimbra 1984 (reimpressão), p.140; acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 11.9.2007, recurso 059/07).

No caso concreto não existe absoluta falta de fundamentação, nem de facto nem de direito.

Foram indicados factos e feito o respectivo enquadramento jurídico.

Alguns factos foram omitidos, os invocados pela Recorrente, mas tal circunstância apenas permite concluir pela deficiente fundamentação, de facto, da sentença e não pela respectiva nulidade.

Termos em que se julga improcedente a arguição de nulidade da sentença recorrida.

II. A matéria de facto.

A decisão deve conter os factos pertinentes para a decisão do pleito, segundo as várias soluções plausíveis da questão de direito e não apenas segundo a solução que o próprio Tribunal julga correcta – artigo 511º, n.º1, do Código de Processo Civil.

Nesta perspectiva, os factos invocados pela Recorrente que não foram tidos em conta na decisão recorrida, sobre o recurso hierárquico apresentado, devem ser tidos em conta, dado serem relevantes numa das soluções plausíveis, da relevância do recurso hierárquico, a determinar que se conte o início do prazo de caducidade do direito de acção a partir da decisão deste recurso.

Assim como tem relevância a data do envio da petição inicial por correio registado em 14.11.2008.

O que não significa, face ao que ficou dito, que tais factos sejam determinantes para o sentido da decisão a tomar.

Devemos assim dar por assente a seguinte matéria de facto relevante, e que se mostra suficiente para apreciar a excepção de caducidade suscitada.

1) A Autora foi notificada no dia 21.05.2008 através do ofício n.º 9…., de 20.05.2008, de “que a Câmara Municipal [de Gondomar], em sua reunião de 8 de Maio de 2008, deliberou (…) aplicar uma multa no valor de 48.407,33 € (…), pelo que deverão proceder, com a maior brevidade possível, ao seu pagamento nos nossos Serviços de Contabilidade” - documento de fls. 24 dos autos, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido e acordo das partes.

2) Contra esta decisão a Autora intentou recurso hierárquico que foi indeferido, conforme notificação efectuada por ofício n.º 2…., de 22 de Outubro de 2008 – documentos 9, 10 e 11 juntos com a petição inicial.

3) A petição inicial, enviada por correio registado de 14.11.2008, deu entrada em Tribunal no dia 17 seguinte (documentos de fls. 2 e 150 dos autos).

III. O Enquadramento jurídico; a excepção de caducidade.

Cabe ao réu fazer a prova da matéria de excepção, dos factos impeditivos, modificativos ou extintivos do direito do autor bem como a matéria de impugnação – artigo 342º, n.º2, do Código Civil, e artigos 487º e 516º, estes do Código de Processo Civil.

Cabia, portanto, ao Réu fazer a prova da excepção que invocou de caducidade, sem prejuízo do conhecimento oficioso da caducidade – artigo 333º, n.º1, do Código Civil.

Só assim não sucederia se houvesse uma norma aplicável ao caso a estabelecer uma presunção favorável ao réu.

O que não se verifica.

Dispõe o artigo 41º, n.º1, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos:

“Sem prejuízo do disposto na lei substantiva, a acção administrativa comum pode ser proposta a todo o tempo.”

No caso concreto, porém, esta norma não se mostra aplicável.

Por um lado trata-se de uma norma geral, aplicável à generalidade das acções comuns.

Neste caso existe uma norma especial – que por isso afasta o regime geral – aplicável apenas às acções relativas à interpretação, validade ou execução de um contrato administrativo, prevista no artigo 254º do Regime Jurídico das Empreitadas de Obras Públicas, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 59/99, de 2 de Março.

Esta norma é a que consta do artigo 255.º do mesmo diploma e cuja interpretação constitui precisamente o cerne do presente recurso jurisdicional.

“As acções deverão ser propostas, quando outro prazo não esteja fixado na lei, no prazo de 132 dias contados desde a data da notificação ao empreiteiro da decisão ou deliberação do órgão competente para praticar actos definitivos, em virtude da qual seja negado algum direito ou pretensão do empreiteiro ou o dono da obra se arrogue direito que a outra parte não considere fundado”.

Por outro lado, a caducidade do direito de acção, nas acções administrativas comuns, é uma excepção peremptória, ou seja, uma norma excepção substantiva, a determinar a improcedência do pedido (neste sentido o acórdão do Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul de 10.01.2013, processo n.º 07674/11).

Sendo uma excepção de natureza substantiva, a norma constante do artigo 255º do Regime Jurídico das Empreitadas de Obras Públicas, é precisamente um dos casos excepcionados pelo próprio artigo 41º, n.º1, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos.

Quanto ao artigo em análise tem suscitado divergências.

Tanto quanto conhecemos, porém, a posição da jurisprudência vai predominantemente no sentido inverso ao adoptado na decisão recorrida.

Com efeito, sustenta-se no acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 17.03.2004, processo n.º 046978:

“(…)

O prazo previsto no artº 226º tem de se contar para o empreiteiro, como dessa disposição resulta, a partir da notificação da decisão que lhe negue algum direito ou pretensão anteriormente formulada.

E, a negação do direito à pretendida indemnização acabou por ser comunicada à autora através do ofício de 02.10.98. Será por conseguinte a partir dessa comunicação que terá de ser contado o prazo previsto no artº 226º do DL 405/93, de 10/12.

Determina ainda o artº 236º do mesmo RJEOP que “em tudo que não esteja especialmente previsto no presente diploma recorrer-se-á às leis e regulamentos administrativos que prevejam casos análogos, aos princípios gerais de direito administrativo e, na sua falta ou insuficiência, às disposições da lei civil”.

Ou seja, só no caso de o RJEOP não prever as regras de contagem dos prazos nesse regime previstos é que se poderá atender ao que determinam as normas ou diplomas previstos no artº 236º, o que não acontece no que respeita à questão que ora nos ocupa, já que o artº 238º expressamente refere que “à contagem dos prazos são aplicáveis as seguintes regras:... b) o prazo... suspende-se nos sábados, domingos e feriados nacionais”.

Convém salientar que o Regime Jurídico de Empreitadas de Obras Públicas que resultava do DL 235/86, de 18 de Agosto (revogado pelo DL 405/93 aplicável à situação em apreço), determinava que as acções relativas à interpretação, validade ou execução dos contratos administrativos tinham de ser propostas dentro do prazo de 180 dias.

Ora, com a introdução do prazo de 132 dias previsto no RJEOP aprovado pelo DL 405/93, não se pretendeu certamente diminuir o prazo de propositura das acções mas antes, como resulta do preâmbulo do DL 405/93, de 10 de Dezembro, “consagrar-se, no presente diploma... os princípios orientadores e disposições fundamentais definidos pelo Código do Procedimento Administrativo, em especial no que se refere à contagem de prazos”. Ou seja, tal alteração inseriu-se numa tentativa de harmonizar esses prazos, nomeadamente no que respeita à sua contagem, ao regime de contagem de prazos previsto no CPA, tanto mais que o prazo de 180 dias seguidos ou de calendário, correspondem praticamente ao prazo de 132 úteis, contados nos termos do artº 238º do RJEOP aprovado pelo DL 405/93.

É assim notório, tanto mais que a lei não faz qualquer ressalva, que ao prazo previsto no artº 226º são aplicáveis as regras previstas no artº 238º do RJEOP.

Iniciando-se o referido prazo de 132 dias a partir da recepção do ofício datado de 02.10.98, o mesmo ainda se não mostrava esgotado quando, em 01.04.99, a autora requereu a realização da tentativa de conciliação, que veio a ter lugar em 21.06.99.

O prazo de caducidade, ao contrário do entendido pelo recorrente nas suas alegações, interrompe-se nos casos em que a lei o determine, para começar novamente a correr no momento em que o direito puder legalmente ser exercido (artºs 328º e 329º do Cód. Civil).

E, para a situação rege o artº 235º do RJEOP, ao determinar que o pedido de tentativa de conciliação interrompe o prazo de caducidade da respectiva acção, que voltará a correr 22 dias depois da data em que o requerente receba o documento comprovativo da impossibilidade de realização ou da inviabilidade da diligência.

(…)”

Entendimento reiterado no acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul, de 08.07.2010, processo n.º 04414/08.

“Sumário:

1. No DL 235/86 de 18.08, o prazo de caducidade do direito de acção (artº 222º) e o prazo moratório subsequente à notificação da diligência de não conciliação (artº 231º) eram de, respectivamente, 180 e 30 dias, sendo que o DL 405/93 de 10.12 introduziu os prazos de 132 (artº 226º) e de 22 dias (artº 235º).

2. Descontando, em abstracto, os sábados e domingos aos 180 dias de prazo contínuo ou fazendo a contagem pelo prazo de 132 dias úteis, em termos de calendário gregoriano o resultado de 6 meses é o mesmo, o que significa que aos 180 e os 30 dias em prazo contínuo correspondem os 132 e 22 em prazo convertido a dias úteis.

3. Em sede de DL 59/99 de 02.03, tanto o prazo de 22 dias (artº 264º) como o prazo de caducidade do direito de acção de 132 dias (artº 255º a que o artº 264º também se refere), são contados em dias úteis, na medida em que no contencioso contratual o legislador quis manter ao longo da sucessão de diplomas, do DL 235/86 ao DL 59/99, o reporte temporal abstracto dos 6 meses, sejam eles contados em 180 dias contínuos ou 132 dias úteis.

4. A existência de trabalhos em falta conjugada com a inexistência de vistoria e recepção provisória da empreitada, significa que falha o registo com eficácia probatória, com as necessárias consequências contabilísticas por omissão reflectida na elaboração da conta de execução da empreitada, inclusivamente no que respeita à conta-corrente e revisão de preços, cujos valores fazem parte dos respectivos elementos – cfr. artºs. 197º a 199º do DL 235/86 (vd. artºs. 201º a 203º do DL 405/93 e 220º a 222º do DL 59/99)”.

Não desconhecemos na doutrina a posição oposta, sufragada na decisão recorrida.

Em particular a que é mencionada no artigo, do mesmo sentido, de Francisco Barros Ferreira Rodrigues Rocha, em Do regime de contagem dos prazos de caducidade aplicável ao art. 255º RJEOP: dúvidas antigas que se protelam”, Verbo Jurídico, 2012, páginas 1-13.

Mas com o próprio título deste artigo indica, as dúvidas persistem.

Ou seja, o legislador consciente desta dúvida não decidiu ainda deixar esclarecido qual a solução que quis consagrar.

Neste ambiente de dúvida não vemos razão para nos afastarmos daquela que tem sido a orientação da Jurisprudência.

Sobretudo em obediências aos princípios da segurança e pro actione a aconselhar a solução mais favorável ao Autor e o conhecimento de mérito da sua pretensão, afastada a excepção de caducidade.

Assim temos de ter em conta os seguintes pressupostos relativamente ao caso concreto:

A Autora foi notificada do acto que serve de fundamento à presente acção em 21.05.2008.

A acção deve considerar-se intentada em 14.11.2008, face ao disposto no artigo 150º, n.º2, aplicável por força do disposto no artigo 267º, n.º1, ambos do Código de Processo Civil.

Sendo o prazo de interposição da acção de 132 dias úteis, face ao que acima ficou exposto, quando a acção foi interposta ainda não tinha decorrido este prazo, mesmo sem ter ocorrido qualquer causa de interrupção ou suspensão do prazo de caducidade.

Pelo que é indiferente a interposição do recurso hierárquico.

De todo o modo, não se verifica a excepção de caducidade do direito de acção, ao contrário do decidido.

Pelo que, não existindo qualquer outra circunstância obstativa do conhecimento de mérito, se impõe conhecer de mérito.

A este Tribunal de recurso mostra-se, no entanto, vedado conhecer de mérito em substituição do Tribunal recorrido, nos termos do disposto no artigo 149º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos e Fiscais e no artigo 715º do Código de Processo Civil, dado existir matéria de facto controvertida, a impor a produção de prova, requerida.

Pelo exposto, os juízes da Secção Administrativa do Tribunal Central Administrativo Norte, acordam CONCEDER PROVIMENTO ao recurso jurisdicional, pelo que:

A) Revogam a sentença recorrida.

B) Julgam improcedente a excepção de caducidade suscitada pelo Réu.

C) Determinam a baixa do processo e o prosseguimento dos autos para conhecimento do mérito do que é pedido com a produção de prova tida por pertinente.

Custas pelo Recorrido.

Porto, 28 de Junho de 2013

Ass.: Rogério Martins

Ass.: João Beato

Ass.: Antero Salvador