01A4066 - Supremo Tribunal de Justiça

I- Usurpa poderes próprios e da competência exclusiva da Assembleia da República - uma Câmara Municipal que delibera aprovar um loteamento condicionando-o ao pagamento de "contribuição para maior despesa" ou "tributo especial", pois este deve ser tratado como imposto.

II- Tal deliberação está ferida de nulidade, invocável a todo o tempo por qualquer interessado, e podendo sê-la declarada, também a todo o tempo, por qualquer órgão administrativo ou por qualquer tribunal.

III- Age com abuso de direito, na modalidade de "venire contra factum proprium", o autor que invoca a nulidade e pede a restituição do "tributo especial" quando antes adoptou conduta pela qual criou a Câmara Municipal confiança na correcção da contribuição e não arguição de qualquer nulidade (perguntado pelo réu se aceitava a proposta de contribuição de X, aceitou-a, prestou garantia hipotecária ao seu pagamento e, mais tarde, quando pretendeu a anulação do alvará, reafirmou a sua intenção de a pagar).

Acordam no Supremo Tribunal de Justiça:

"A", instaurou a presente acção ordinária contra o B, representado pela Câmara Municipal da ... e seu Presidente, tendo por objecto a verba de 15.000.000$00, exigida por um alvará de loteamento e depois cobrado pela Câmara Municipal da ..., com o destino específico de contribuição prestada pela autora para um nó viário que, não sendo criado sobre o terreno sujeito a loteamento, lhe dava melhor acesso, contribuição essa que foi paga pela mesma autora, por tal pagamento ter sido posto como uma das condições para a aprovação do loteamento e concessão do respectivo alvará.

Por considerar que a exigência daquela quantia não tem fundamento legal e só pode ser qualificada como um imposto, a autora alega que tal exigência não se enquadra sequer nas atribuições da autarquia e constitui usurpação de poderes da competência exclusiva da Assembleia da República, o que, na sua óptica, determina a inconstitucionalidade e a nulidade da respectiva deliberação da Câmara Municipal.

Tal nulidade pode ser invocada a todo o tempo e declarada por qualquer Tribunal, sem prévia interposição de recurso contencioso administrativo para obter a declaração da nulidade daquela deliberação.

Por isso, a autora conclui, pedindo a condenação do réu na restituição da quantia de 15.000.000$00, acrescida de juros bancários correntes de depósito a prazo, por um ano e um dia, desde o recebimento pela Câmara de tal quantia e até à sua efectiva entrega, tudo com fundamento na nulidade da deliberação e ainda no enriquecimento do réu sem causa, à custa do empobrecimento da autora.

O réu contestou.

Por excepção, questiona a incompetência material do tribunal comum e, por impugnação, defende a validade da deliberação.

Acrescenta que, se a deliberação camarária padece de qualquer vício tal só pode ser o da anulabilidade, que se encontra sanada, por não ter sido tempestivamente arguida perante os Tribunais Administrativos.

Considera ainda que, estando construído o acesso viário, o recebimento da quantia em questão não constitui enriquecimento sem causa.

Houve réplica .

O tribunal comum foi considerado competente em razão da matéria, por decisão que transitou em julgado.

O processo prosseguiu seus termos, com a selecção dos factos assentes e a organização da base instrutória .

Realizado o julgamento e apurados os factos, foi proferida sentença que julgou a acção improcedente .

Apelou a autora, mas a Relação de Coimbra, através do seu Acórdão de 5-6-2001, negou provimento à apelação e confirmou a sentença recorrida .

Continuando inconformada, a autora recorreu de revista, produzindo alegações, cujas conclusões se podem resumir nos termos seguintes:

1- A matéria de facto apurada não permite que a situação se enquadre no art. 17, nº1, al. d), do dec-lei 100/84, de 31 de Dezembro, como foi entendido no Acórdão recorrido .

2- A discutida quantia de 15.000.000$00 deve ser considerada como um imposto que foi exigido à autora, sem que lei anterior que o tivesse definido.

3- E tal exigência não se enquadra nas atribuições da autarquia, constituindo usurpação de poderes próprios e de competência exclusiva da Assembleia da República .

4- Uma tão grave violação legal traduz-se em nulidade e inconstitucionalidade, cujos vícios inerentes são geradores de impossibilidade da respectiva cobrança e da obrigação de restituição.

5- É erróneo afirmar que apenas estava em causa uma deliberação de loteamento condicionada carecida de fundamentação, pois a condição do pagamento daquela quantia é uma exigência económica sem qualquer fundamento legal, isto é, insusceptível de ser criada por um acto administrativo formalmente fundamentado em si mesmo.

6- Como também é erróneo dizer que a exigência não é coactiva, nem unilateral. 7 - Se a exigência dos 15.000.000$00 era ilícita, estando o acto respectivo ferido de nulidade, tal acto não produz quaisquer efeitos jurídicos, independentemente da declaração da nulidade, sendo que o vício é invocável a todo o tempo, por qualquer interessado e pode ser declarado por qualquer órgão administrativo ou por qualquer tribunal.

8- Para tanto e ao contrário do que se diz no Acórdão recorrido, não carecia o autor de interpor recurso contencioso administrativo para a declaração dessa nulidade .

9- E antes é direito da autora exigir da ré a devolução daquilo que lhe pagou, sem qualquer fundamento legal e pelo uso de deliberação nula.

10- Até porque, e subsidiariamente, o recebimento da referida quantia foi indevido e constitui enriquecimento sem causa, com o consequente empobrecimento da autora ou locupletamento do réu, à custa daquela .

11- Considera violados os arts 363, nº1, do Cód. Administrativo, 132, nº2, al. a) e 134 do C.P.A., 76 do dec-lei 100/84 de 29 de Março , 168 , nº1, da C.R. P. e 473 e segs do Cód. Civil.

12- O acórdão recorrido deve ser revogado e a acção julgada procedente .

Nas suas contra-alegações, o recorrido sustenta que, não obstante poder dizer-se que, formalmente, a recorrente formulou conclusões, ela não apresenta, em termos substanciais, uma verdadeira e própria oposição conclusiva ao acórdão impugnado, já que as alegações apresentadas são, no essencial, idênticas às oferecidas em segunda instância, o que leva a que o recurso deva ser considerado deserto, nos termos do art. 690, nº3, do C.P.C.

Para a hipótese de se conhecer do recurso, defende a manutenção do julgado, até por considerar que o pedido de restituição da mencionada quantia de 15.000.000$00 constitui um manifesto abuso do direito, na modalidade do venire contra factum proprium, em virtude da recorrente, no requerimento de 19-12-94, onde solicita anulação do alvará, reafirmar o propósito de manter, sem loteamento, o pagamento daquela importância, a favor do nó.

Corridos os vistos, cumpre decidir.

Estão provados os factos seguintes:

1- Em 26-3-90, a autora requereu à Câmara Municipal da ... a aprovação de projecto loteamento, na sua propriedade denominada C, conforme documento junto a fls 21.

2- Com data de 11-12-91, a autora dirigiu à ré a exposição constante de fls 22, cujo teor aqui se dá por reproduzido, onde se solicitava que a autora fosse informada das razões que legitimam:

- a exigência feita à requerente sobre o estudo para o referido nó de acesso;

- a não emissão do respectivo alvará, sem que a requerente entregue o dito estudo para o nó de aceso ao loteamento.

3- A tal exposição foi dada a resposta constante de fls 24, em 23-1-92, informando a Câmara que havia sido tomada a deliberação, em reunião camarária de 13-1-92, no sentido de " considerar necessária a existência de um nó, dado o tráfego existente " e que "se encontrava disponível para, em conjunto com o técnico responsável pelo projecto, encontrar uma solução que viabilize um acesso condigno ao loteamento".

4- Dada a demora na aprovação do loteamento, em 21-5-92, através da carta de fls 25, a autora solicitou à ré que a informasse sobre as razões de facto e de direito que obstam à emissão do respectivo alvará.

5- Por carta recebida a 3-8-92, a autora sugeriu à ré uma solução que a dispensasse de qualquer custeio no nó rodoviário, o que a ré admitiu considerar, nos termos da informação constante do seu ofício de fls 27, datado de 28-10-92.

6- Por deliberação de 9-11-92, que constitui documento de fls 28 e segs, a ré aprovou propor "ao proprietário do loteamento a comparticipação, pela sua parte, de 15.000.000$00, ficando a cargo da Câmara os encargos decorrentes da execução do nó, tal como está projectado" e ainda "conceder o alvará " .

7- Por ofício de 10-11-92, que constitui documento de fls 30, a ré deu conhecimento à autora da referida proposta de comparticipação nas obras do nó, no montante de 15.000.000$00, para efeito dela declarar, no prazo de 10 dias, se aceitava tal proposta .

8- Por carta de 16-12-92, que constitui documento de fls 31, a autora manifestou concordar no pagamento de comparticipação nas despesas com as obras do nó, até ao montante de 15.000.000$00

9- Conforme ofício da ré de fls 36, datado de 15-1-93, aquela comunicou à autora que a aprovação do loteamento constante da deliberação de 9-11-92 foi considerada automática, sem necessidade de nova deliberação e que esta deverá proceder ao levantamento do alvará de loteamento mediante a satisfação das seguintes condições :

- prestação de uma garantia bancária, no montante de 25.000.000$00, correspondente ao valor das infra-estruturas a ser cancelada após a recepção do loteamento ;

- pagamento imediato de 15.000.000$00 ou apresentação de uma garantia bancária "first demand", a ser levantada quando as obras do nó de ligação do loteamento se iniciarem .

- pagamento das taxas de urbanização, na importância de 12.963.000$00.

10- A autora dirigiu à ré a exposição constante de fls 36, datada de 17-5-93, na qual, invocando falta de liquidez, refere que "em substituição do pagamento imediato de 15.000.000$00 ou apresentação de uma garantia bancária ... propõe uma garantia de bom pagamento ... uma hipoteca a favor da Câmara do lote 17 do loteamento da A ... comprometendo-se a efectuar o respectivo registo da hipoteca a favor deste Município", ao que a ré respondeu, por comunicação de fls 40, ter deliberado " aceitar a substituição por hipoteca de dois lotes , sendo um o lote 17 e outro a indicar por essa firma, em acordo com o DTOU...".

11- De seguida, a autora propôs efectuar a substituição das duas garantias pedidas de 15.00.000$00 e de 25.000.000$00 pela hipoteca de três lotes ( nºs 17, 18 e 19), a qual foi indeferida pela Câmara, que deliberou ser necessária a hipoteca de quatro lotes ( nºs 17, 18, 19 e 20).

12- Em 9-7-93 a autora outorgou a escritura de hipoteca dos lotes 17, 18, 19 e 20, cuja fotocópia constitui documento de fls 47 e segs, a favor do B, em substituição das cauções bancárias de 25.000.000$00 (destinada a assegurar a boa e regular execução das obras de urbanização do loteamento) e de 15.000.000$00 (destinada a assegurar o pagamento no início das obras do nó rodoviário de ligação ao loteamento).

13- Em 30-8-93, a ré emitiu o alvará de loteamento nº 10/93, que constitui documento de fls 45 e segs, do qual ficaram a constar as seguintes condições :

- cedência obrigatória e gratuita de 12.020 m2 de terreno, para instalação de equipamentos públicos, como áreas para arruamentos e estacionamentos públicos ;

- prestação de uma caução de 25.000.000$00, para assegurar a boa e regular execução das obras de urbanização, a que se refere a alínea c), do nº1, do art. 41, do dec-lei 400/84, de 31-12;

- 15.000.000$00, para assegurar o pagamento no início das obras de remodelação do nó viário de ligação a este loteamento.

14- Pelo ofício de fls 21, datado de 11-10-94, a ré deu conhecimento à autora de que foi adjudicada a obra de construção do dito nó rodoviário, notificando-a para proceder ao pagamento dos 15.000.000$00 no prazo de 8 dias, ao que a ré respondeu com acata de 18-1094 (fls 53), alegando que o seu sócio gerente se encontrava ausente e que se previa o seu regresso para o fim daquele mês .

15- Em 15-11-94, a ré voltou a notificar a autora para o mesmo pagamento em 8 dias, sob pena de serem tomadas as medidas que se entenderem por convenientes e que poderão passar pela venda dos lotes hipotecados .

16- Por requerimento de fls 56, datado de 19-12-94, a autora requereu a anulação do referido alvará de loteamento nº 10/93 e seus respectivos efeitos, com alegação de tal projecto ter sido aprovado em 1992 e já se encontrar desadaptado à realidade e ultrapassado, sendo actualmente anti-económico, acrescentando que a requerente não foge às suas responsabilidades quanto ao pagamento dos 15.000.000$00 para as obras do nó, e propondo o seguinte:

- como a requerente pagou 12.982.944$00 por taxas de urbanização deste alvará, tal montante deve ser considerado pagamento a favor do nó, prontificando-se a mesma autora a pagar o restante em falta, no valor de 2.017.056$00;

- tal operação deverá ser efectuada em simultâneo com o distrate da hipoteca dos 4 lotes situados no loteamento da A, com os nºs 17, 18, 19 e 20;

- e, em futuro projecto de loteamento para aquela área, a requerente pagará as respectivas taxas de urbanização, de acordo com o projecto a apresentar.

17- Tal requerimento foi indeferido, de acordo com os documentos de fls 57 e 58, por já se encontrarem edificadas ilegalmente construções no lote nº8.

18- Por requerimento de 30-3-95, que constitui documento de fls 62, a autora voltou a requerer a anulação do alvará e o distrate da hipoteca dos lotes , ao qual não foi dada resposta.

19- Por carta de 5-4-95 ( fls 63), a ré notificou a autora para liquidar a dita importância de 15.000.000$00, sob pena de serem accionados os mecanismos de venda dos lotes hipotecados, respondendo a autora necessitar de algum tempo para o efeito e aguardar ainda a resposta ao requerimento de 30-5-95.

20- Nova notificação foi efectuada em 9-5-95, sendo concedido o prazo de 15 dias improrrogável, sob pena de se proceder à alienação dos lotes hipotecados para o efeito.

21- Na sequência de nova prorrogação do prazo, a autora veio a pagar a quantia de 15.000.000$00, em 10-7-95.

22- O terreno onde o acesso ao loteamento e nó rodoviário foi construído não pertencia à área do loteamento.

23- Consultadas diversas entidades, concluiu-se que a autora só poderia criar o acesso para o loteamento desde o cruzamento da Avenida da Estação com o então existente da Av. de S. Miguel.

24- Para que o acesso fosse criado, a Câmara Municipal da ... entendeu ser conveniente modificar o cruzamento, então existente, da Av. da Estação, e aí criar o nó de acesso ao loteamento, transformando também o arruamento no que respeita aos acessos à gare e à Av. de S. Miguel.

25- Porque o loteamento da autora não podia ter outro acesso a não ser por aquele sítio e porque as entidades superiores, nomeadamente o Núcleo Operativo da ... - CCR Centro, foi de parecer que mais um cruzamento no local não era viável, a Câmara propôs à autora a criação de um projecto alternativo .

Como questão prévia, o recorrido entende que o recurso deve ser julgado deserto, por as alegações apresentadas serem, no essencial, idênticas às oferecidas na 2ª instância .

Mas sem razão.

As alegações da revista e respectivas conclusões não são mera repetição das apresentadas no recurso de apelação, pois também contêm matéria que visa sindicar a decisão proferida pela própria Relação.

Tanto basta para se conhecer do objecto da revista.

São duas as questões a decidir:

1- Se é nula a deliberação camarária de 9-11-92, que aprovou a proposta de comparticipação da autora com 15.000.000$00 para as obras de construção do nó, para efeito da concessão do alvará de loteamento.

2- Na hipótese de nulidade, se há abuso do direito na actuação da autora, que obste à declaração da nulidade e à consequente restituição daquela quantia, paga pela recorrente.

Vejamos :

1.

Nulidade da deliberação:

Foi entendido na 1ª instância que a deliberação camarária de 9-11-92, que deferiu condicionadamente o pedido de loteamento e concedeu o respectivo alvará, na parte em que impôs à autora o pagamento da comparticipação de 15.000.000$00 para as obras do nó rodoviário, está ferida de invalidade, sendo simplesmente anulável, por estar afectada de vício de forma (falta de fundamentação) e violação da lei (estabelecimento de uma condição não subsumível a qualquer das situações previstas no dec-lei 400/84, de 31 de Dezembro).

Por sua vez, a Relação considerou que a deliberação do deferimento condicionado do loteamento encontra apoio na previsão do art. 17, nº1, al. d) do dec-lei 400/84, conjugado com o disposto nos nºs 2, 3 e 4 do mesmo preceito.

Que dizer ?

Foi decidido na sentença da 1ª instância - e bem - que ao loteamento em apreço era aplicável o regime do mencionado dec-lei 400/84.

Face à lei aplicável, a deliberação do deferimento do loteamento, que seguiu os termos do processo ordinário, teria de ser sempre fundamentada ( art. 17, nº2, do dec-lei 400/84), contando-se entre os motivos de indeferimento os mencionados no art. 17, nº1, al. d) do mesmo diploma, ou seja:

"quando se demonstrar uma sobrecarga incomportável para as infra-estruturas ou serviços gerais existentes e implicar a instalação de equipamentos ou a realização de trabalhos ou a prestação de serviços não previstos pelo município, designadamente a construção de arruamentos e o assentamento de redes de abastecimento de água, de electricidade e de drenagem de esgotos, salvo se dispuser a suportar . mediante garantia adequada, o financiamento dos encargos correspondentes à instalação ou reforço e funcionamento dos mesmos por um período mínimo de cinco anos ".

Todavia, da ajuizada deliberação de 9-11-92 não consta, mesmo por remissão, qualquer fundamentação de facto ou direito que justifique a condição imposta à autora, do pagamento de 15.000.000$00 para as obras do nó, que a Câmara implantou fora da área do terreno do loteamento.

Também não resultou provado que o loteamento determinasse uma sobrecarga incomportável para as infra-estruturas ou serviços existentes ou implicasse a realização de trabalhos não previstos pelo Município.

Com efeito, através das respostas restritivas aos quesitos 3º e 4º, apenas se apurou que a Câmara Municipal entendeu ser conveniente, para que o acesso ao prédio a lotear fosse criado, modificar um cruzamento já existente e aí criar um nó rodoviário.

Por isso, as razões da Câmara não se enquadram nas situações previstas nos arts 11, nº2 e 17, nº1 (designadamente na sua alínea d), atrás transcrita) do dec-lei 400/84.

Acresce que a condição do pagamento daqueles 15.000.000$00 para as obras do nó rodoviário também não cabe no regime de cedências, a favor da Câmara Municipal, previsto nos arts 42 e 43 do mesmo diploma, a que podiam ser sujeitos o proprietário e os demais titulares de direitos reais sobre o terreno objecto de operação de loteamento.

Consequentemente, é indubitável que o pedido de licenciamento foi condicionado por um motivo não constante da lei .

Por outro lado, o encargo de contribuição para as obras a que os autos se reportam não se configura como uma taxa, na acepção tradicional deste conceito jurídico (Teixeira Ribeiro, R.L.J. 117-289 e segs).

De qualquer forma, o pagamento do encargo de compensação em causa não confere o direito à utilização individualizada ou exclusiva do nó, nem sequer constitui o Município na obrigação de o criar .

Assim sendo, como é, a exigência daquele encargo de comparticipação da autora para as obras do dito nó rodoviário configura aquilo que alguns autores denominam como "contribuição para maior despesa" ou "tributo especial" .

A doutrina tem-se pronunciado no sentido de negar autonomia aos designados encargos de "contribuições especiais" considerando que as mesmas devem ser tratadas como impostos .

É o que acontece com o imposto de camionagem, devido pelo facto de os veículos pesados ocasionarem despesas com a conservação das estradas

Na verdade, a doutrina fiscal portuguesa tem vindo a entender que, muito embora haja justificação económico-financeira para uns tributos serem havidos como compensações ou contribuições especiais, do ponto de vista jurídico estas e os "impostos" propriamente ditos têm de sofrer o mesmo tratamento jurídico (cf. Cardoso da Costa, Sá Gomes e Alberto Xavier, nas respectivas obras e locais citados no Acordão do Tribunal Constitucional de 16-3-94, publicado no Diário da República de 7-5-94, 1ª Série -A ).

E não se vê motivo para este Supremo Tribunal de Justiça, ao arrepio da doutrina da especialidade e da conceituada jurisprudência do Tribunal Constitucional e do Supremo Tribunal Administrativo, vir agora considerar que as denominadas contribuições especiais merecem um tratamento jurídico autónomo, relativamente aos impostos, para efeito de subtrair a respectiva criação à reserva da competência legislativa da Assembleia da República (Ac. Trib. Constitucional de 6-10-92, publicado no DR de 18-2-93, 2ª Série; Ac. Trib. Constitucional de 16-3-94, publicado no DR de 7-5-94, 1ª Série- A; Ac. S.T. A. de 23-5-90, Bol. 397-543).

Pois bem.

Os impostos são criados por lei, que determina a incidência, a taxa, os benefícios fiscais e as garantias dos contribuintes - art. 106, nº2, da Constituição da República (na redacção da Lei Constitucional nº 1/89, de 8 de Julho) .

Ninguém pode ser obrigado a pagar impostos que não tenham sido criados nos termos da Constituição e cuja liquidação e cobrança se não façam nas formas prescritas na lei, sendo certo que compete à Assembleia da República legislar sobre a criação de impostos e sobre o sistema fiscal - arts. 106, nº3 e 168, nº1, al. I), da mesma Lei Fundamental.

Os órgãos das autarquias locais só podem deliberar no âmbito da sua competência e para realização das atribuições das respectivas autarquias, nos termos do art. 76 do dec-lei. 100/84, de 29 de Março .

Daí que a deliberação de 9-11-92, ao aprovar a proposta de contribuição da autora com 15.000.000$00 para as obras do nó, cujo tratamento jurídico é o mesmo dos impostos propriamente ditos, tenha versado sobre matéria estranha às atribuições camarárias, correspondendo a uma usurpação de poderes próprios e da competência exclusiva da Assembleia da República .

Não está apenas em causa uma deliberação de loteamento condicionada, carecida de fundamentação.

É mais do que isso, pois a condição do pagamento daquela quantia é uma exigência económica sem qualquer fundamento legal, isto é, insusceptível de ser criada por um acto administrativo, formalmente fundamentado em si mesmo.

Cabe-lhe o tratamento jurídico de imposto, sem que lei anterior o tivesse criado.

Consequentemente, tal violação legal produz a nulidade da respectiva deliberação - art. 133, nº2, al. a) do Cód. Proc. Administrativo.

Tal nulidade é invocável a todo o tempo, por qualquer interessado, e pode ser declarada, também a todo o tempo, por qualquer órgão administrativo ou por qualquer tribunal - art. 134, nº2, do Cód. Proc. Administrativo.

Aqui chegados, só resta apreciar se, face ao comportamento da autora, poderá configurar-se abuso do direito, que obste à invocação da nulidade daquela deliberação e à procedência da restituição da quantia que pagou.

2.

Abuso do direito:

É ilegítimo o exercício de um direito, quando o titular exceda manifestamente os limites impostos pela boa fé, pelos bons costumes ou pelo fim social ou económico do direito - art. 334 do C.C.

Como é sabido, o abuso do direito é de conhecimento oficioso.

Daí a possibilidade deste Supremo se poder pronunciar, aqui e agora, sobre esta matéria .

O abuso do direito é uma janela aberta, uma válvula de segurança com que o legislador pode obtemperar à injustiça gravemente chocante e de proporções intoleráveis para o sentimento jurídico imperante na comunidade social, em que redundaria o exercício de um direito conferido por lei, face às particularidades do caso concreto (Manuel de Andrade, Teoria Geral das Obrigações, 1958, pág. 63; Antunes Varela, Das Obrigações em Geral, Vol. 5ª ed, pág. 498, Almeida Costa Direito das Obrigações, 3ª ed. pág. 60; Pires de lima e Antunes varela, Cód. Civil Anotado, 4ª ed, pág. 299)

Não é necessária a consciência, por parte do agente, de se excederem com o exercício do direito, os limites impostos pela boa fé, pelos bons costumes ou pelo fim social e económico desse direito.

Basta que objectivamente se excedam tais limites .

Mas é preciso que o direito seja exercido em termos clamorosamente ofensivos da justiça .

De qualquer modo, para que haja lugar ao abuso do direito, é necessária a

existência de uma contradição entre o modo ou o fim com que o titular exerce o direito e o interesse ou interesses a que o poder nele consubstanciado se encontra adstrito.

Nos comportamentos abusivos típicos incluem-se, entre outros, o venire contra factum proprium, a exceptio doli, a suppressio, a surretio, o tu quoque e o desequilíbrio no exercício de posições jurídicas .

O venire contra factum proprium abrange "os casos em que uma pessoa pretende destruir uma relação jurídica ou um negócio, invocando, por exemplo, determinada causa de nulidade, anulação, resolução ou denúncia de um contrato, depois de fazer crer à contraparte que não lançaria mão de tal direito ou depois de ter dado causa ao facto invocado como fundamento da extinção da relação ou do contrato " (Antunes Varela, Direito das Obrigações, 5ª ed. pág. 500).

O abuso do direito, na modalidade do venire contra factum proprium, radica numa conduta contraditória da mesma pessoa, pois pressupõe duas atitudes do agente, espaçadas no tempo, sendo a primeira delas (o factum proprium) contrariada pela segunda, o que constitui uma manifesta violação dos deveres impostos pela boa fé, face ao juízo de reprovabilidade decorrente da violação dos deveres de lisura, de correcção e de lealdade que deve orientar o comportamento social.

A proibição dos comportamentos contraditórios é de aceitar quando o venire atinja proporções intoleráveis, envolvendo aberrante e chocante contradição com a conduta anteriormente adoptada pelo titular do direito ( Ac. S.T.J. de 14-11-2000, Col. Ac. S.T.J., VIII, 3º, 121).

Daí não ser de admitir que uma pessoa possa invocar e opor à outra parte um vício por ela culposamente causado ou em que a outra parte confiou que não seria invocado e que, por ter agido nessa convicção, orientou o seu programa de vida (Antunes Varela , R.L.J. 127-236; Baptista Machado, R.L.J. 118-10 e Obra Dispersa, Vol. I, págs. 385, 393 e 384) ; Ac. S.T.J. de 3-5-90, Bol. 397-459).

A confiança é tutelada em nome da boa fé, para proteger aquele que foi levado a uma situação de crença por outrem.

Com efeito, o princípio da confiança é um princípio ético fundamental e a ordem jurídica não pode deixar de tutelar a confiança legítima baseada na conduta de outrem.

Na síntese feliz de Baptista Machado (R.L.J. 117-232), poder confiar é uma condição básica de toda a convivência pacífica e da cooperação entre os homens " .

Ora, aplicando estes princípios ao nosso caso concreto, não pode deixar de se considerar que há abuso do direito, na modalidade de venire contra factum proprium, quando a autora vem pedir a nulidade da ajuizada deliberação e a restituição dos 15.000.000$00 que pagou, por a sua conduta actual atingir proporção intolerável e envolver chocante contradição com o seu comportamento anteriormente adoptado, em que a Câmara Municipal da ... confiou.

O mesmo é dizer que a atitude actual da autora se apresenta como um comportamento de todo em todo ofensivo do sentimento ético - jurídico, clamorosamente oposto aos ditames da boa fé, da lealdade e da correcção imperantes na ordem jurídica e nas anteriores relações entre os contraentes .

Senão vejamos :

- por deliberação camarária de 9-11-92, foi aprovada a proposta de contribuição da autora com 15.000.000$00 para as obras de construção do nó rodoviário:

- por ofício de 10-11-92, a ré deu conhecimento à autora dessa proposta, para efeito desta declarar se a aceitava;

- por carta de 16-12-92, a autora manifestou a sua concordância com o pagamento dessa comparticipação económica;

- por carta de 17-5-93, a autora solicitou a substituição do pagamento da referida quantia de 15.000.000$00 por uma hipoteca de lotes de terreno;

- em 9-7-93, a autora outorgou a escritura de hipoteca de dois lotes de terreno, a favor do B, destinada a assegurar o pagamento daqueles 15.000.000$00, no início das obras do nó rodoviário de ligação ao loteamento ;

- em 30-8-93, a ré emitiu o alvará do loteamento, donde constava a obrigação do pagamento daquela contribuição económica para as obras do nó;

- em 11-10-94, a ré deu conhecimento à autora de que foi adjudicada a obra de construção do nó rodoviário e notificou-a para efectuar o pagamento dos 15.000.000$00;

- em 19-12-94, a autora requereu a anulação do alvará, com a alegação de que o projecto se encontrava ultrapassado e desadaptado à realidade, sendo anti-económico;

- no mesmo requerimento de 19-12-94, a autora assumia o pagamento dos 15-000.000$00 para as obras do nó, mesmo sem a manutenção da validade do loteamento aprovado ("não foge às suas responsabilidades", no seu sugestivo dizer) ;

- em 17-5-95, a autora pagou os 15.000.000$00;

- em 17-9-97, a autora instaurou a presente acção.

Vê-se que a autora aceitou efectuar o pagamento daquela contribuição económica para o nó, compromisso que reiterou mesmo sem o loteamento .

E foi por ter sido aceite o pagamento e por a Câmara Municipal ter confiado que não seria invocada, pela autora, a nulidade da ajuizada deliberação e pedida a restituição dos 15.000.000$00 e ainda por ter agido nessa convicção, que aquela procedeu ao início das obras de construção do nó rodoviário, que veio a executar.

A figura da anulação do alvará não estava prevista no dec-lei 400/84 (e muito menos pelas razões invocadas no requerimento da autora de 19-12-94), pelo que a Câmara não tinha que deferir tal pedido .

A licença de loteamento é que caducava, nos termos consignados no art. 54 do mesmo dec-lei 400/84.

Se a autora perdeu interesse no loteamento aprovado, por entretanto este se ter tornado ultrapassado e anti-económico, por falta de concretização das obras em tempo oportuno, é assunto que apenas a ela diz respeito.

O nó rodoviário foi executado pela Câmara, com base na legítima confiança depositada no anterior comportamento da autora, que aceitou proceder ao pagamento, aqui impugnado.

Resta referir que não tem pertinência falar-se em enriquecimento sem causa, cuja obrigação tem sempre carácter subsidiário - art. 474 do C.C.

Sendo ilegítimo o exercício do direito, tal conduz à improcedência do respectivo pedido, quer da nulidade, quer da restituição da quantia que foi paga.

Termos em que, embora com fundamentação não coincidente com a invocada nas instâncias, negam a revista.

Custas pela recorrente.

Lisboa, 24 de Janeiro de 2002

Azevedo Ramos,

Pais de Sousa,

Silva Salazar.