02017/03 - Supremo Tribunal Administrativo

I- A norma contida no nº4 do artº 38º do Dec.Lei nº 445/91, de 20/11, na redacção do Dec.Lei nº 250/94, de 15/10, que impõe, no caso de indeferimento do pedido de informação prévia sobre a viabilidade de construção de um prédio, que a deliberação desfavorável contenha a indicação dos termos em que a mesma poderá ser revista, é uma norma instituidora de uma obrigação de informar, obrigação essa que é ontologicamente diferente do indeferimento, o qual lhe é anterior e não se confunde com ela.

II- O incumprimento da citada norma não contende com a validade do acto de indeferimento, não podendo, pois, constituir fundamento da sua anulação.

Acordam na 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo:

A CÂMARA MUNICIPAL DE PAREDES veio recorrer da sentença do Tribunal Administrativo do Círculo do Porto (TACP), de 24.05.03, que julgou procedente o recurso contencioso interposto por A..., identificado nos autos, e, em consequência, anulou a deliberação da referida Câmara datada de 17/7/97.

Nas suas alegações formulou as seguintes conclusões:

a) se é verdade que quando a CMP decidiu indeferir o pedido de informação prévia, até pode ter decidido mal (porque deveria ter aguardado pela decisão do IPPAA), também é verdade que quando esta chegou (e chegou em sentido negativo: não autorização), a decisão da CMP tornou-se juridicamente sã;

b) por outro lado, porque a superveniência dessa não – autorização também sanou a suposta ilegalidade de que a decisão da CMP padecesse por não ter aguardado por ela (ROGÉRIO SOARES, Direito Administrativo, 1978, pág. 121);

c) por outro lado, porque a superveniência dessa não - autorização também sanou a suposta ilegalidade de que a decisão da CMP padecia por não ter cumprido o art. 38º/4 do Decreto-lei nº 445/91, dado que o acto do IPPAA (notificado ao particular) vem informá-lo dos termos em que esse Instituto pode rever a sua posição;

d) ou seja, a partir do momento em que a entidade com competência material decisória (o IPPAA) se pronuncia desfavoravelmente sobre uma pretensão de um particular, dando-lhe conta, mesmo se genericamente, dos termos em que pode haver revisão da sua deliberação (art. 38º/4 do Decreto-Lei nº 445/91), a partir desse momento, dizia-se, deve considerar-se sanada a eventual ilegalidade de uma anterior deliberação camarária decorrente do não cumprimento dessa prescrição legal ou, se se preferir, deve considerar-se juridicamente irrelevante essa falta, porque a finalidade que o legislador tinha em vista com o art. 38º/4 do Decreto-Lei nº 445/91 acabou por se cumprir (fazendo assim funcionar a teoria das formalidades essenciais ou a do aproveitamento do acto administrativo);

e) É que: i) a deliberação camarária não podia ter sido outra; ii) o IPPAA, a entidade com competência material decisória, já indicou os (e deu convencimento ao particular dos) termos em que poderia rever a sua posição; iii) se o acto fosse anulado, o que haveria que fazer era pura e simplesmente renovar o acto praticado, juntando-lhe um documento (o acto de não-autorização do IPPAA) que o particular já conhece há muito (e nunca impugnou); iv) nestas circunstâncias, não se justifica, do ponto de vista da legalidade ou dos interesses do particular, a anulação da deliberação camarária;

f) como, de resto, decidiu (embora com um voto de vencido) o Acórdão do STA de 2 de Abril de 2003 (1ª Secção, 3ª Subsecção, Recurso nº 47216), sobre questão similar deste mesmo litígio.

Não houve contra-alegações:

O Exmº. Magistrado do Ministério Público junto deste Supremo Tribunal emitiu parecer, no qual se pronunciou pelo não provimento do recurso.

Colhidos os vistos, cumpre decidir.

A sentença recorrida deu como provados os seguintes factos: Em 2/5/97 o recorrente dirigiu ao Presidente da entidade recorrida um requerimento em que solicitava que o mesmo se dignasse certificar da viabilidade de construção de um prédio de acordo com desenhos e memória descritiva que anexou à Igreja e Mosteiro de Vilela, cfr. doc. de fls. 98;

Em 6/5/97 foi notificado pessoalmente do seguinte despacho: “Face ao teor do ofício n.º 1217 de 21/4/97 do IPPAA-DRP, e do conteúdo do edital de 24 do mesmo mês será de dar conhecimento ao requerente de que a sua pretensão deverá aguardar o desenvolvimento do processo.”cfr. doc. de fls. 99;

Naquele oficio n.º 1217 o IPPAA referiu-se à abertura do processo para classificação do conjunto constituído pela dita Igreja e Mosteiro e indicava à recorrida que procedimentos adoptar para o efeito, cfr. doc. de fls. 100 e 101.

Em tal oficio era expressamente referido que: “ Na fase de instrução do processo de classificação, o imóvel em causa e os localizados na respectiva zona de protecção, conforme planta anexa, ficam abrangidos pelas disposições legais em vigor, designadamente o n.º 2 do art. 18º da Lei n.º 13/85 de 6 de Julho, o Dec-Lei n.º 206/88 de 16/6, o Decreto-Lei n.º 106-F/92, de 1/6 e o Dec-Lei n.º 42/96 de 7/5, pelo que, não poderão ser demolidos, alienados, expropriados, restaurados ou transformados sem autorização expressa deste instituto, cfr. doc. de fls. 101.

Em 15/5/97 veio o recorrente apresentar uma reclamação contra um Edital datado de 24/4/97 que dava a conhecer a planeada classificação do conjunto arquitectónico composto pela Igreja e Mosteiro de Vilela, cfr. doc. de fls,227 a 229.

Nesse Edital era expressamente consignada a dependência de autorização do IPPAA para a realização de quaisquer obras dentro da zona de protecção de 50 metros ao dito conjunto arquitectónico, cfr. docs. de fls. 224 e 225;

A obra que o requerente pretendia levar a efeito situava-se precisamente dentro dessa zona de protecção, cfr. doc. de fls.225 e 56 a 60.

De tal reclamação a Câmara Municipal de Paredes deu conhecimento ao IPPAA aguardando que o mesmo esclarecesse qual a atitude a tomar perante essa situação, cfr. doc. de fls. 15 do Vol. I do PA apenso.

Posteriormente em 12/6/97, o recorrente requereu que lhe fosse reconhecido o deferimento tácito da informação prévia por nenhum acto ter sido praticado entretanto relativamente a tal processo, cfr. doc. de fls. 20 e 21 do Vol. I do PA apenso.

Seguidamente em 16/7/97 a recorrida deliberou o seguinte sobre o processo n.º 34/97 de viabilidade de construção apresentado pelo recorrente: “… face à informação/parecer número cento e quarenta e nove barra noventa e sete, prestada pela Divisão de Assuntos Jurídicos em vinte e seis de Junho do corrente ano, a Câmara deliberou, por maioria, indeferir a pretensão do requerente, nos termos e fundamentação legal citados na referida informação. “, cfr. doc. de fls. 131 do Vol. I do PA apenso:

Tal informação/parecer era do seguinte teor: “ O R. pretende construir um imóvel com as características insertas na memória descritiva e justificativa do pedido de viabilidade de construção.

A obra em causa, a construir, sê-lo-á nas imediações do conjunto constituído pelo Mosteiro, Igreja e Cruzeiro de Vilela.

A este propósito, sempre é bom dizer que o art. 56º do PDM de Paredes prevê a realização de estudos, já realizados, e aprovados juntamente com o património que se encontra demarcado na planta de síntese. Ora neste caso está o conjunto em epigrafe.

Aliás, o conjunto atrás referido está a ser alvo de um processo de classificação, como conjunto de interesse nacional.

E nestes termos, segundo o art. 18º, n.º 2 do Decreto-Lei n.º 13/85 de 6 de Julho os bens imóveis localizados na respectiva zona de protecção não poderão ser demolidos, alienados ou expropriados ou restaurados ou transformados sem autorização expressa da entidade competente para o efeito.

Pergunta-se então, o que é a zona de protecção?

E, quem a determina?

A área ou zona dos conjuntos de interesse municipal é determinada pela Assembleia Municipal, sendo que os de interesse nacional ou internacional são fixados pelo Ministério da Cultura. Na certeza porém, de que quer a nível municipal (art.54º n.º1 ex vi art. 56º ambos do PDM de Paredes), quer a nível ministerial (art. 22º n.º3 do Decreto-Lei n.º 13/85 de 6/7, também defensável pelas autarquias) a zona de protecção não pode ser inferior a 50 metros, contados a partir dos limites exteriores do imóvel.

E quanto a isto, tudo dito.

Quanto ao facto de, alegadamente, ser permitido construir antes da abertura do processo de classificação daquele conjunto como de interesse nacional, apraz-nos dizer que tal argumento é irrelevante, porquanto o conjunto em causa está sinalizado no mapa de síntese do PDM de Paredes com um círculo à sua volta. Pelo que, quem comprou o imóvel envolvente ao conjunto não pode agora arrogar-se de um direito de construção que não existe, nem existia, dadas as limitações impostas pela lei.”, cfr. doc. de fls. 22 e 23 do Vol. I do PA apenso;

O já referido conjunto arquitectónico encontra-se demarcado na planta de síntese do PDM de Paredes, cfr. doc. de fls. 56.

Após várias vicissitudes o IGAT, em 9/2/98 veio a concluir que a recorrida na sua deliberação impugnada não apreciou se a obra a levar a efeito pelo recorrente poderia ou não causar prejuízos estéticos, funcionais, etc. para os imóveis em vias de classificação, nos termos do art. 18º, nº2 do DL nº 13/85, pelo que, poderia a mesma reformar nesse sentido a sua deliberação, cfr. doc. de fls. 63 e 64;

Posteriormente por ofício datado de 23/3/98 o IPPAA comunicou ao recorrente que o seu pedido não havia sido aprovado por ter entendido que a sua pretensão era desastrosa do ponto de vista do relacionamento com o conjunto conventual, por profundamente redutora da identidade e natureza dos bens protegidos. Na verdade, a cerca do convento faz parte da qualidade intrínseca do monumento. Alterar tão profundamente esta parcela implica que se cerceie de modo drástico os caracteres de identificação do conjunto, ou seja, a compreensão funcional, histórica, arquitectónica e paisagística do estabelecimento conventual, cfr. doc. de fls. 68 do Vol. I do PA apenso.

A sentença recorrida julgou procedente o recurso contencioso interposto da deliberação, de 16/7/97, da Câmara Municipal de Paredes que indeferiu o pedido de informação prévia deduzido por A

Entendeu-se na sentença sob recurso não se ter formado o deferimento tácito da pretensão do recorrente por este invocado.

Mais se entendeu que, tendo esta pretensão vindo a ser rejeitada pelo próprio IPAA, o acto contenciosamente impugnado tinha decidido acertadamente.

Não obstante isso, decidiu-se, que se impunha a sua anulação, por a tal acto ter faltado a indicação imposta pelo nº 4 do artº 38º do Dec.Lei nº 445/91, de 20/11, ou seja, a indicação dos termos em que a deliberação desfavorável poderia ser revista.

A sentença recorrida atendeu, pois, somente a este fundamento do recurso contencioso para anular a deliberação impugnada, tendo tudo o mais alegado pelo recorrente sido julgado improcedente.

O recorrente contencioso não recorreu. Fê-lo, porém, a Câmara Municipal de Paredes, defendendo que, no caso concreto, o incumprimento do preceituado no citado artº 38º, nº 4, não justificava a anulação do acto.

Por conseguinte, o objecto do presente recurso jurisdicional resume-se à questão de saber se a sentença recorrida incorreu ou não em erro de julgamento, ao anular a deliberação contenciosamente impugnada com tal fundamento.

Estamos perante uma deliberação camarária de indeferimento de um pedido de informação prévia sobre a viabilidade da construção de um prédio, junto à Igreja e Mosteiro de Vilela, conjunto arquitectónico em relação ao qual decorria um processo de classificação como património cultural, deliberação essa que a Câmara Municipal de Paredes proferiu sem que tivesse aguardado pelo parecer vinculativo do IPPA, nos termos dos artºs 18º nº 2 da Lei nº 13/85, de 6/7, e 38º nº3 do DL nº 445/91, de 20/11.

O parecer, que veio depois a ser emitido, foi desfavorável e, portanto, no mesmo sentido da deliberação.

Foram os seguintes os termos desse parecer:

“A parcela onde se pretende edificar integra o conjunto que se encontra em vias de classificação.

Do ponto de vista do relacionamento com o conjunto conventual, a pretensão é desastrosa, por profundamente redutora da identidade e natureza dos bens protegidos.

Na verdade, a cerca do convento faz parte da qualidade intrínseca do monumento. Alterar tão profundamente esta parcela implica que se cerceie de modo drástico os caracteres de identificação do conjunto, ou seja, a compreensão funcional, histórica, arquitectónica e paisagística do estabelecimento conventual.

De referir que tal asserção aparece já reflectida e acautelada no artº 56º do Regulamento do PDM. Com base nas atribuições e competências do IPPAR, consignadas no DL nº 120/97, de 16 de Maio, na Lei do Património Cultural (Lei nº 13/85, de 6 de Julho), nomeadamente o artº 14º, respeitante aos imóveis em vias de classificação, e no artº 48º, do DL nº 254/94, de 15 de Outubro, considera-se que a pretensão em apreço não tem viabilidade”.

Dispõe o art. 38º, nº4 do DL 445/91, de 20 de Novembro, alterado pelo DL nº 250/94, de 15 de Outubro:

No caso da deliberação desfavorável, a câmara municipal indica, sempre que possível, os termos em que a mesma pode ser revista, por forma a serem cumpridas as normas estabelecidas, designadamente as constantes do plano director municipal, válido nos termos da lei.

A expressão ”sempre que possível” faz, desde logo, depender o cumprimento do preceito em análise da possibilidade jurídica da revisão do indeferimento. Ora, atenta a matéria de facto dada como provada, e não se tendo ainda o IPPAR pronunciado, não era possível, no momento em que foi proferida a deliberação contenciosamente recorrida e no contexto em que o foi, definir os termos da sua revisão pois que esta dependeria sempre da pronúncia do IPPAR e, designadamente, dos termos em que este estivesse disposto a rever a sua não autorização.

Como bem salienta a entidade ora recorrente, a obrigação imposta pelo artº 38º nº 4 do DL nº 445/91 tem por destinatário, no caso em apreço, mais do que a Câmara Municipal de Paredes, o próprio IPPAR, porque é a este, e não àquela, que a lei confere o poder material de decisão do pedido de informação prévia relativo a imóvel localizado junto de outro em vias de classificação.

De qualquer forma, trata-se de uma norma instituidora de uma obrigação de informar, obrigação essa que é ontologicamente diferente do indeferimento, o qual lhe é anterior não se confundindo com ela. Pelo que, o incumprimento dessa obrigação em nada contende com a validade do acto de indeferimento. Ou seja, o incumprimento do citado preceito não podia constituir, como constituiu, fundamento de anulação da deliberação contenciosamente impugnada.

Pelo exposto, não se justificava a anulação da deliberação impugnada, tendo a sentença recorrida, ao assim não entender, incorrido em erro de julgamento.

Termos em que, acordam em conceder provimento ao recurso, revogando a sentença recorrida e negando provimento ao recurso contencioso.

Custas pelo recorrente contencioso na 1ªinstância, fixando-se a taxa de justiça e a procuradoria, respectivamente em 200 e 100 euros.

Lisboa, 2 de Março de 2005. – Isabel Jovita (relatora) – Angelina Domingues – Madeira dos Santos.