0293/10 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Há tantos concursos para instalação de farmácias quantas as farmácias a instalar, e nem a circunstância de haver um só júri em todos eles altera a realidade material, pelo que é em face de cada um deles que há que apreciar se é ou não impraticável assegurar aos interessados o exercício do direito de audiência, para efeitos do disposto no art. 103º, nº 1, al. c), do CPA.

II- A impraticabilidade da realização da audiência de interessados a que se refere a al. c) do nº 1 do artº 103º do CPA é a que resulta do comprometimento da sua utilidade para os fins do procedimento, não só por razões de morosidade, mas de agravamento complexivo do procedimento decisório, em face da interdependência e multiplicidade das questões que possam ser levantadas por um número elevado de candidatos.

III- Não se verifica impraticabilidade da realização de audiência de interessados num concurso para instalação de farmácia com 30 candidatos em que a classificação dos mesmos se funda, por via de regra, na análise de elementos objectivos de natureza documental.

Acordam, em conferência, na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

(Relatório)

I. A…, identificada a fls. 2 dos autos, interpôs no TAC de Lisboa recurso contencioso de anulação da deliberação do CONSELHO DE ADMINISTRAÇÃO DO INFARMED, de 27.09.2002, que homologou a lista de classificação final dos candidatos ao concurso público para instalação de uma farmácia no lugar de Aglomerado de …, sito em …, na freguesia de …, concelho de Oeiras, distrito de Lisboa, publicada no DR Nº 240, II Série, sob o Aviso nº 10718, de 17 de Outubro de 2002.

Por sentença de 15.09.2008 (fls. 191 e segs.) do TAF de Sintra, para o qual o processo transitou, foi o recurso julgado procedente, e, em consequência, anulado o acto recorrido, por estar ferido de vício procedimental de preterição da audiência de interessados.

É desta decisão que vem interposto o presente recurso jurisdicional, em cuja alegação o recorrente CA do INFARMED formula as seguintes conclusões:

1. Andou mal o Tribunal a quo ao anular a deliberação do Conselho de Administração do INFARMED, de 27 de Setembro de 2002, que homologou a lista de classificação final dos concorrentes ao concurso público para instalação de uma nova farmácia em …, …, Concelho de Oeiras.

2. Na verdade, o acto recorrido não padece de qualquer vício de forma de preterição do dever de audiência prévia.

3. Com efeito, o presente concurso insere-se no Plano Nacional de Abertura de Novas Farmácias – FARMA 2001 –, que abrangeu 204 sub-concursos e os seus respectivos 3270 candidatos, o qual teve um único Júri de Concurso, sendo assim caracterizado materialmente como um único procedimento – um "acto de massas".

4. Logo, é inexistente o dever legal de promover a audiência prévia dos interessados, nos termos do n.º 1 do artigo 103.º do CPA, por impraticabilidade objectiva do mesmo.

5. Acresce que, mesmo que se considere o concurso em apreço como materialmente independente dos demais, o facto de aqui terem sido admitidos trinta candidatos, e valoradas as respectivas candidaturas, vem reforçar a inaplicabilidade do dever de audiência prévia, dado o número elevado de candidaturas em apreciação, ao contrário do considerado na sentença recorrida.

6. Assim, o acto recorrido preenche todos os requisitos legais enunciados nos artigos 100.º e seguintes do CPA.

II. Não houve contra-alegações, e o Exmo Procurador-Geral Adjunto neste Supremo Tribunal emitiu o seguinte parecer:

“1. Vem o presente recurso interposto da douta sentença do TAF de Sintra com fundamento em erro de julgamento, por indevida interpretação e aplicação do artº 103º, nº 1, c) do CPA.

O recorrente sustenta, em síntese, a impraticabilidade de audiência prévia dos interessados, dado o elevado número de candidatos, em virtude de o concurso em causa se inserir no Plano Nacional de Abertura de Novas Farmácias – Farma 2001 – caracterizado materialmente como um único procedimento, que abrangeu 204 sub-concursos, 3270 candidatos e um único júri de concurso ou, a considerar-se o concurso como materialmente independente dos demais, o elevado número de candidaturas em apreciação, por nele terem sido admitidos 30 candidatos.

2. Em nosso parecer, o recurso não merecerá provimento.

Na verdade, conforme este STA tem vindo a entender em situações análogas, há tantos concursos para instalação de farmácias, quanto as farmácias a instalar, pelo que a eventual impraticabilidade do exercício do direito de audiência dos interessados deverá ser apreciada face a cada um deles – cfr, designadamente, os acórdãos de 14/07/08, rec. 024/08 e de 13/11/08, rec 0471/08.

Por outro lado, conforme se decidiu no acórdão deste STA, de 7/11/2002, rec 0201/02, "A impraticabilidade da realização da audiência a que se refere a al. c) do nº 1 do artº 103º do CPA é a que resulta do comprometimento da utilidade da audiência para os fins do procedimento, não só por razões de morosidade, mas de agravamento complexivo do procedimento decisório, em face da interdependência e multiplicidade das questões que possam ser levantadas por um número elevado de candidatos" – no mesmo sentido, entre outros, os arestos anteriormente invocados e o recente acórdão deste Tribunal, de 11/3/2010, rec 0363/09.

Ora, atendendo a que no concurso em causa a classificação dos candidatos se funda na análise de elementos objectivos de natureza documental, nos termos do nº 10º da Portaria n.º 936-A/99, de 22-10, não é razoável supor que do exercício do direito de audiência relativamente aos 30 candidatos admitidos resulte comprometida a utilidade dessa formalidade, em razão da perturbação da celeridade do procedimento e do agravamento da complexidade das questões a decidir.

3. Improcedendo todas as conclusões das alegações da autoridade recorrente, deverá, em nosso parecer, ser negado provimento ao recurso e confirmada a sentença recorrida.”

Colhidos os vistos, cumpre decidir.

(Fundamentação)

Os FACTOS

A sentença impugnada considerou provados, com relevância para a decisão, os seguintes factos:

A) O Conselho de Administração do Instituto Nacional da Farmácia e do Medicamento (INFARMED) deliberou, em 9 de Junho de 2001, a abertura de um concurso público para a instalação de uma farmácia no lugar de Aglomerado de …, sito em …, freguesia de …, Concelho de Oeiras, Distrito de Lisboa – Documento junto ao Processo Administrativo a fls.19;

B) Em 15 de Junho de 2001, através do Aviso n.º 7968-CJ/2001, publicado no Diário da República, II Série, n.º 137, 1.º Suplemento, de 15 de Junho de 2001, foi aberto pelo Instituto Nacional da Farmácia e do Medicamento (INFARMED), concurso público para a instalação de uma farmácia no lugar de Aglomerado de …, sito em …, freguesia de …, Concelho de Oeiras, Distrito de Lisboa – Documento junto ao Processo Administrativo a fls.19;

C) Por deliberação do Conselho de Administração do INFARMED, de 27 de Setembro de 2002, foi homologada a lista de classificação final dos concorrentes admitidos ao concurso público para a instalação de uma farmácia no lugar de Aglomerado de …, sito em …, freguesia de …, Concelho de Oeiras, Distrito de Lisboa, anexa à acta n.º 5 do júri do concurso, datada de 25 de Setembro de 2002 – Documento junto ao Processo Administrativo a fls.58 a 60;

D) Em 17 de Outubro de 2002 foi publicado no Diário da República n.º 240, II Série, o aviso n.º 10718/2002, o qual tornou pública a lista de classificação final dos 30 (trinta) candidatos ao concurso público, na qual a ora recorrente se encontra ordenada em 12º lugar, com uma classificação de 11 pontos – Documento junto ao Processo Administrativo a fls.97 e 98;

E) Em 8 de Novembro de 2002 a ora recorrente apresentou ao Presidente do Conselho de Administração do INFARMED reclamação da lista de classificação final dos candidatos – Documento n.º 1 junto à petição inicial.

O DIREITO

A sentença sob recurso anulou a impugnada deliberação do CA do INFARMED, de 27.09.2002, pela qual foi homologada a lista de classificação final dos candidatos ao concurso público para instalação de uma farmácia no lugar de Aglomerado de …, sito em …, freguesia de …, por considerar procedente o vício de preterição de audiência prévia de interessados (art. 100º, nº 1 do CPA).

Insurgindo-se contra tal decisão, sustenta o ora recorrente, em suma, que o acto em causa não padece do aludido vício procedimental, uma vez que o presente concurso se insere no Plano Nacional de Abertura de Novas Farmácias – FARMA 2001 –, que abrangeu 204 sub-concursos, com 3270 candidatos no total e um único Júri, sendo assim caracterizado materialmente como um único procedimento, inexistindo pois o dever legal de promover a audiência prévia dos interessados, nos termos do nº 1 do art. 103º do CPA, por impraticabilidade objectiva da sua realização.

E acrescenta que subsiste essa impraticabilidade objectiva mesmo que se considere o concurso em apreço como materialmente independente dos demais, pelo facto de aqui terem sido admitidos 30 candidatos, com a necessária apreciação de um número elevado de candidaturas.

Dir-se-á, desde já, que não assiste razão ao recorrente.

É indiscutível, desde logo, que este procedimento de concurso é autónomo e independente dos demais, relativos à instalação de outras farmácias, havendo tantos concursos quantas as novas farmácias a instalar, como tem sido reiteradamente entendido pela jurisprudência deste STA em situações análogas (cfr. os Acs. de 14.07.2008 – Rec. 24/08, de 13.02.2008 – Rec. 346/07, de 28.11.2007 – Rec. 469/07, de 26.10.2006 – Rec. 361/06 e de 07.11.202 – Rec. 201/02).

E é assim apesar de ter sido nomeado um único Júri para todos os concursos, pois que essa circunstância não afasta as especificidades inerentes a cada um dos concursos em causa, naturalmente radicadas nas pessoas dos candidatos e nos concretos elementos das candidaturas por eles apresentadas. O que se discute em cada um dos concursos nada tem, necessariamente, a ver com o que se passa nos restantes.

Acresce que a circunstância de ter sido nomeado um único júri para todo os concursos é um facto imputável à própria Administração, sendo pois extrínseca ao procedimento em causa, não sendo admissível que jogue contra os interessados, expurgando-os do exercício de um direito através da supressão «motu proprio» de formalidades legalmente obrigatórias.

Afirmou-se, sobre esta matéria, no atrás citado Acórdão de 13.02.2008:

“(...) A única tese sustentável é a acolhida na sentença recorrida. A autonomia de cada procedimento, enquanto sequência juridicamente ordenada de actos com vista a uma decisão final, subsiste ainda que o mesmo júri intervenha em muitos outros. O que se pretende com o direito de audiência previsto no art.100º do CPA é a intervenção do interessado no procedimento onde a sua situação jurídica vai ser definida, e, portanto, o número de interessados a atender para afastar a respectiva audição, por impraticabilidade, é o número de interessados nesse autónomo procedimento. Não podia ser de outro modo, como já decidiu este Supremo Tribunal, no acórdão de 28-11-2007, proferido no recurso 0469/07: “Concursos, haverá tantos quantas as novas farmácias a instalar e nem a circunstância de haver um só júri para a classificação dos candidatos em todos eles altera a realidade material. Portanto, discutindo-se a decisão tomada relativamente a um deles, haveria de ter sido cumprida a formalidade prevista no art. 100º do CPA, por não se estar perante um “acto-massa” que torne dispensável esta formalidade ao abrigo do art.° 103º, nº 1, al. c), do CPA.”

E é igualmente indiscutível que não estamos perante o circunstancialismo previsto no art. 103º, nº 1, al. c) do CPA [inexistência de audiência “quando o número de interessados a ouvir seja de tal forma elevado que a audiência se torne impraticável...”]. O legislador não fixou um número de interessados a partir do qual inexiste o dever de audiência prévia, antes se socorreu de uma formulação que associa dois conceitos indeterminados: o “número elevado dos interessados” e a daí decorrente (de tal forma elevado que) “impraticabilidade da audiência”.

Ora, como se considerou no aresto deste Supremo Tribunal atrás transcrito:

“A praticabilidade, tal como o argumento paralelo da natureza das coisas, é um condicionamento material dos comandos jurídicos que se não reduz à dicotomia possibilidade/impossibilidade. É um conceito que, reconhecendo o primado da realidade, significa que no procedimento os meios estão instrumentalizados aos fins. A esta luz, a audiência será impraticável quando, em função do número de candidatos, a prossecução do benefício garantístico comporte sacrifício desmesurado da eficiência do procedimento administrativo. Como se disse no Parecer da Procuradoria Geral da República nº 142/2001, publicado no DR-II série, de 10/8/2002, a impraticabilidade não resulta da dificuldade em notificar os interessados, mas antes da impossibilidade de ouvir todos os interessados quando eles sejam em número muito elevado, não só por razões de morosidade, mas de agravamento complexivo do procedimento decisório, em face da interdependência e multiplicidade das questões que possam ser levantadas.”

Debruçando-nos sobre o caso dos autos, facilmente se conclui que estamos perante um procedimento administrativo em que a tarefa de formação da decisão não comporta, por via de regra, avaliações de tal modo complexas que possam redundar numa situação de bloqueio dos serviços perante os elementos que venham a ser trazidos pelos candidatos insatisfeitos com o projecto de decisão.

Nestas circunstâncias, observar a audiência prévia relativamente aos 30 candidatos interessados não é impraticável, porque manifestamente não implica custos desrazoáveis nem introduz perturbação ou complexidade entorpecente na fase decisória do procedimento administrativo.

Como bem sublinha o Exmo magistrado do Ministério Público, no seu parecer, “atendendo a que no concurso em causa a classificação dos candidatos se funda na análise de elementos objectivos de natureza documental, nos termos do nº 10º da Portaria n.º 936-A/99, de 22-10, não é razoável supor que do exercício do direito de audiência relativamente aos 30 candidatos admitidos resulte comprometida a utilidade dessa formalidade, em razão da perturbação da celeridade do procedimento e do agravamento da complexidade das questões a decidir”.

Aliás, em situação análoga, e justamente com esses fundamentos, o citado Ac. STA de 07.11.2002 considerou que não era impraticável “realizar uma audiência de interessados num concurso para atribuição de alvará de farmácia com 68 candidatos”.

Do que decorre, sem necessidade de outras considerações, que a sentença impugnada, ao considerar que a deliberação recorrida enfermava do vício de preterição de audiência de interessados, violando o art. 100º do CPA, fez correcta aplicação da lei.

Improcede pois a alegação do recorrente.

(Decisão)

Com os fundamentos expostos, acordam em negar provimento ao recurso, confirmando a decisão recorrida.

Sem custas, dada a isenção do recorrente (art. 2º da Tabela de Custas no STA).

Lisboa, 9 de Junho de 2010. – Pais Borges (relator) – Adérito Santos – Madeira dos Santos.