0935/19.7BELSB - Supremo Tribunal Administrativo

I- Se o ato administrativo decisor de uma impugnação administrativa se limita a confirmar o ato administrativo impugnado, deixando o impugnante na mesma situação em que se encontrava, o ato contenciosamente impugnável é, exclusivamente, o ato primário, do subalterno, por imposição do disposto no nº 4 do art. 198º do CPA (aplicável quer aos “recursos hierárquicos” quer aos “recursos administrativos especiais” – estes por remissão do nº 5 do art. 199º do CPA), em aplicação da regra da inimpugnabilidade dos atos meramente confirmativos (cfr. art. 53º nº 1 do CPTA).

II- Assim, se, em recurso administrativo interposto ao abrigo dos arts. 111º nº 2 e 118º nº 2 do Estatuto dos Funcionários de Justiça (DL 343/99, de 26/8, na redação do DL nº 96/2002, 12/4) de deliberação do Conselho dos Oficiais de Justiça (“COJ”) sobre o mérito profissional de oficial de justiça, o Conselho Superior do Ministério Público (“CSMP”) confirma “in totum” aquela deliberação do “COJ”, é somente esta a deliberação contenciosamente impugnável.

III- Daqui decorre, também, a incompetência, em razão da hierarquia, deste STA, competente para conhecer, em 1ª instância, dos processos relativos a atos administrativos do “CSMP”, mas não do “COJ” (cfr. art. 24º nº 1 do ETAF).

Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

I. Relatório

1. A………….., Oficial de Justiça, integrado na carreira dos serviços do Ministério Público como Técnico de Justiça Auxiliar, interpôs a presente ação administrativa, no Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa (“TAC/Lx.”), contra o Conselho dos Oficiais de Justiça (“COJ”) e contra o Conselho Superior do Ministério Público (“CSMP”), impugnando (cfr. p.i. a fls. 4 e segs. SITAF):

«- O Acórdão do Conselho de Oficiais de Justiça (COJ) «de 22.11.2018, proferido nos autos de Inspeção Ordinária ao Núcleo de ………..», nos termos do qual foi decidido, «no período de ……… a …………, atribuir a classificação de BOM COM DISTINÇÃO»;

- E, necessariamente, o Acórdão do Plenário do Conselho Superior do Ministério Público, de 19 de Março de 2019 que decidiu “indeferir o recurso hierárquico apresentado”».

Terminou a sua p.i. pedindo que:

«Nestes termos, e nos melhores de direito, com o Douto suprimento de V.ª Exa., deverá a presente ação ser considerada procedente, por provada, e em consequência, ser os actos administrativos impugnados, Acórdão do COJ de 22/11/2018, e Acórdão do Plenário do Conselho Superior da Magistratura [“rectius”, do Conselho Superior do Ministério Público] de 19/03/2019, por via dos quais foi atribuída ao Autor a classificação de “Bom com Distinção”, serem revogados e, em seu lugar, ser proferido outro onde se reconheça e declare o direito do Autor à classificação de “Muito Bom”, pois só assim se fará

JUSTIÇA!»

2. Citados os Réus (“COJ” e “CSMP”), vieram, ambos, entre o mais, invocar a incompetência do TACLx., em razão da hierarquia, indicando como tribunal competente o Supremo Tribunal Administrativo (“STA”) - cfr. fls. 183 e segs. e 214 e segs. SITAF, respetivamente.

Na sequência, o “TACLx.”, por seu despacho de 17/9/2020 (cfr. fls. 252/253 SITAF), declarou-se hierarquicamente incompetente para conhecer da presente ação administrativa, ordenando a remessa dos autos a este STA, em decorrência do disposto no art. 24º nº 1 a) ix e e) do ETAF, que prevê a competência da Secção de Contencioso Administrativo deste Supremo Tribunal para conhecer dos processos em matéria administrativa relativos a ações ou omissões, entre outros, do Conselho Superior do Ministério Público bem como dos pedidos aí cumulados.

3. Já neste “STA”, foi ordenada (cfr. fls. 265 SITAF), nos termos do art. 85º-A nºs 1 e 3 do CPTA, a notificação das contestações ao Autor, e para, querendo, se pronunciar, em 20 dias, sobre a matéria das exceções suscitadas pelo co-réu “COJ” (para além da já referida incompetência hierárquica do “TACLx.”), a saber:

- impropriedade do meio processual (cfr. artigos 10º e segs. da contestação do “COJ”);

- inimpugnabilidade do Acórdão do “COJ” de 22/11/2018 (cfr. artigos 18º e segs. da mesma contestação); e

- ilegitimidade passiva do “COJ” (cfr. artigos 37º e segs. da mesma contestação).

O Autor, notificado (cfr. fls. 266 SITAF), nada veio dizer.

4. Ficou dispensada a realização de audiência prévia, nos termos do art. 87º-B nº 3 do CPTA com referência ao art. 87º-A nº 1 d) do mesmo CPTA.

5. Foi, então proferido despacho saneador (cfr. fls. 270 e segs. SITAF) onde, para além de se ter mantido o valor já fixado à ação (despacho de fls. 252/253 SITAF), foram apreciadas e decididas aquelas três exceções suscitadas pelo co-Réu “COJ”.

Assim, decidiu-se aí julgar improcedente a suscitada exceção da “impropriedade” do meio processual utilizado «já que, independentemente da questão do tribunal competente, o meio utilizado – “ação administrativa” (para impugnação de Acórdãos, do “COJ” ou do “CSMP”) – é o meio processual próprio, como decorre do art. 37º nº 1 a) [e eventualmente b)] do CPTA».

De seguida, apreciaram-se e decidiram-se ali as restantes duas exceções, também invocadas pelo co-Réu “COJ” (a inimpugnabilidade contenciosa do seu Acórdão de 22/11/2018 e a sua ilegitimidade passiva) logo se tendo salientado que: «Estas exceções são, na verdade, incindíveis, na medida em que a alegada ilegitimidade passiva do “COJ” se apresenta como uma mera consequência da alegada inimpugnabilidade contenciosa da sua deliberação: se o seu Acórdão de 22/11/2018 não for contenciosamente impugnável, o “COJ” não deve ser parte na ação; mas já não assim, se essa sua deliberação for contenciosamente impugnável. Ou seja, a sua (i)legitimidade passiva depende da questão, que passaremos a analisar, da (in)impugnabilidade do seu Acórdão de 22/11/2018».

E, tendo-se passado a analisar a exceção da inimpugnabilidade do Acórdão do COJ de 22/11/2018, decidiu-se:

«julgar improcedentes as suscitadas exceções de inimpugnabilidade do Acórdão do “COJ” de 22/11/2018 (por reporte ao Acórdão, do mesmo “COJ”, de 18/10/2018) e de ilegitimidade passiva do “COJ”, julgar consequentemente inimpugnável o Acórdão do “CSMP” de 19/3/2019 e, em consequência, absolver o “CSMP” da instância. E, em decorrência desta última decisão, julgar este “STA” incompetente para o conhecimento e julgamento da presente ação, sendo competente o TACLx. (art. 44º nº 1 do ETAF), para aí se remetendo os autos (art. 5º nº 2 do ETAF), após trânsito do presente despacho (arts. 628º do CPC e 27º nº 2 e 29º nº 1 do CPTA)».

6. Transcreve-se, de seguida, o teor do despacho saneador, na parte alvo da presente reclamação:

«(…) 4. O co-Réu “COJ” defende, na sua contestação, que o seu Acórdão de 22/11/2018 é contenciosamente inimpugnável (e, por via disso, ele próprio não deve ser parte na ação), pois que o Autor recorreu administrativamente daquele seu Acórdão para o Conselho Superior do Ministério Público, como legalmente previsto. Assim sendo, o ato final do procedimento, que definiu a situação do Autor – com que este se não conforma (a classificação de “bom com distinção”) -, foi o Acórdão do “CSMP” de 19/3/2019, pelo que, a seu ver, é este o ato administrativo (único ato) contenciosamente impugnável.

5. Sucede, porém, que a questão não se afigura tão simples como o co-Réu “COJ” a apresenta.

Desde logo porque, acaso se configure o recurso da deliberação do COJ para o CSMP como “necessário”, o art. 198º nº 4 do CPA dita precisamente a solução contrária à aqui defendida pelo “COJ”: «O indeferimento do recurso hierárquico necessário (…) confere ao interessado a possibilidade de impugnar contenciosamente o ato do órgão subalterno (…)». Logo, se aplicável esta regra, o ato contenciosamente impugnável será o do “COJ”, e não o do “CSMP”.

Há, então, que caracterizar e qualificar o recurso administrativo em causa.

6. O recurso das deliberações do “COJ” para o “CSMP” (ou para o “CSM” ou para o “CSTAF”, conforme o tribunal ou local de exercício de funções dos oficiais de justiça) encontra-se previsto no já citado art. 118º do “EFJ”, aprovado pelo DL 343/99, de 20/8 (artigo reformulado pelo DL nº 96/2002, de 12/4), cujo nº 2 refere:

«Das deliberações do Conselho dos Oficiais de Justiça proferidas no âmbito do disposto nas alíneas a) e b) do n.º 1 do artigo 111.º [apreciação do mérito profissional e exercício do poder disciplinar], (…) cabe recurso, consoante os casos, para o Conselho Superior da Magistratura, para o Conselho Superior dos Tribunais Administrativos e Fiscais ou para o Conselho Superior do Ministério Público, a interpor no prazo de 20 dias úteis».

Ora, da constatação da fórmula legalmente empregue – “cabe recurso” – é de retirar a conclusão, imposta pelo art. 3º nº 1 do DL nº 4/2015, de 7/1 (que aprovou o atual CPA), de que o recurso em causa não é configurável como uma “impugnação administrativa necessária”, visto que não se deteta, na sua previsão, nenhuma das expressões listadas nas três alíneas daquela norma (“é necessária”, “existe sempre” ou “suspende” ou “tem efeito suspensivo do ato impugnado”).

Em consonância, aliás, com o sentido da reforma do CPA de 2015.

Ver, a propósito da norma do nº 2 do art. 185º do atual CPA (“as reclamações e os recursos têm carácter facultativo, salvo se a lei os denominar como necessários”), o comentário de Vieira de Andrade in “”Comentários à revisão do CPA”, Fausto de Quadros et al., Almedina, Maio/2016, pág. 399:

«(…) A opção legislativa é completada no nº 2, ao estabelecer a “regra” do carácter “facultativo” das reclamações e recursos, salvo se a lei os “denominar” como necessários – uma formulação que exigirá que a lei utilize expressamente a palavra “necessário”. (…) De resto, o Decreto-Lei nº 4/2015 regulou, no artigo 3º, as impugnações administrativas necessárias existentes à data da sua entrada em vigor num sentido fortemente restritivo (…)».

Estamos, pois, no caso, perante uma impugnação administrativa facultativa, que o Autor entendeu utilizar, sendo certo que poderia ter, desde logo, impugnado contenciosamente o Acórdão do “COJ”, sem interpor recurso administrativo para o “CSMP” (ou durante a pendência deste – cfr. art. 190º nº 4 do CPA).

Veja-se, aliás, perante situação paralela, o decidido por este “STA” no seu Acórdão de 23/4/2020 (proc. 0102/19): «(…) as disposições legais do EMP de 1986, e a Deliberação n.º 1783/2014, que preveem a reclamação dos atos da Secção Permanente para o Plenário do CSMP não utilizam nenhuma destas três expressões, pelo que, atento o seu inequívoco valor interpretativo, tem de se entender agora que o n.º 1 do citado artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 4/2015 afasta a qualificação daquela reclamação como necessária – em sentido concordante, v. o Acórdão desta Secção, de 4 de maio de 2017, proferido no Processo n.º 163/17 (…)».

7. É certo que, no caso desta impugnação administrativa, legalmente prevista, não estamos perante um puro “recurso hierárquico” pois que, como será incontroverso, não existe relação hierárquica entre o “COJ” e o “CSMP” (ou entre o “COJ” e o “CSM” ou o “CSTAF”).

Mas tal não altera em nada os dados da questão, pois que, estando em causa um “recurso administrativo especial”, expressamente previsto na lei, configurável nos termos do art. 199º nº 1 c) e 3 do CPA – recurso administrativo para órgão de outra pessoa colectiva com poderes de tutela (de mérito), ainda que restritos às matérias de avaliação profissional e de exercício do poder disciplinar – são-lhe aplicáveis, para o que aqui releva, as disposições reguladoras do recurso hierárquico geral (por força do nº 5 do mesmo art. 199º).

8. A conclusão de que não estamos, no caso, perante uma impugnação administrativa necessária (recurso do Acórdão do “COJ” para o “CSMP”) afasta a aplicação da acima aludida norma do art. 198º nº 4 do CPA que dita que, em caso de indeferimento de recurso hierárquico necessário, o ato contenciosamente impugnável é o ato do órgão subalterno.

Porém, ainda que não aplicável esta norma, a solução há-de ser a mesma nos casos em que, mesmo no âmbito de impugnações administrativas facultativas (como a aqui em questão), a decisão do órgão “ad quem” se limite a confirmar a decisão administrativamente impugnada.

E isto pela simples razão de que os atos meramente confirmativos não são impugnáveis – art. 53º nº 1 do CPTA.

Aliás, a razão de ser da norma do art. 198º nº 4 do CPA encontra-se, precisamente, na “inimpugnabilidade dos atos meramente confirmativos”.

Veja-se o comentário de Políbio Henriques na já citada obra coletiva “Comentários à revisão do CPA”, pág. 420:

«Quando ocorrer o indeferimento do recurso hierárquico, ficando o recorrente na mesma situação em que se encontrava antes da interposição do recurso, a tutela contenciosa não deve dirigir-se contra a decisão de indeferimento do recurso, mas contra a conduta do subordinado que lhe deu causa e que, portanto, a via contenciosa a utilizar deve ser a impugnação do ato primário do órgão subalterno que originou o recurso» (sublinhado nosso).

Ver, também, Luiz S. Cabral de Moncada in “CPA Anotado”, 3ª edição, “Quid Juris”, 2019, pág. 642, em anotação ao nº 4 do art. 198º do CPA:

«(…) o acto a impugnar é o acto do subalterno, como se diz expressamente no mesmo nº 4, e não o do superior hierárquico. (…) Se assim não fosse o interessado estaria a impugnar um acto confirmativo de outro, o que não colhe. (…) Não havendo alteração da situação do recorrente, a via contenciosa a seguir é a que teria sido utilizada se o recurso não tivesse sido interposto, ou seja, a da impugnação do acto praticado pelo subalterno ou da condenação deste à prática do acto omitido» (sublinhado nosso).

E, também, Jorge Silva Sampaio e José Duarte Coimbra in “Os procedimentos administrativos de segundo grau no novo CPA”, in “Comentários ao Novo CPA”, vol. II, AAFDL, 4ª edição, 2018, pág. 575, nota 71:

«Embora se consiga descortinar a razão que conduziu à restrição do nº 4 do artigo 198º do CPA aos recursos hierárquicos “necessários” (pois apenas nesses faz sentido colocar a questão de saber se continua aberta a via contenciosa), o certo é que o que aí se estabelece aplica-se, em iguais termos, aos recursos “facultativos”» (sublinhado nosso).

Daqui resultam duas consequências:

1ª Que a solução do art. 198º nº 4 do CPA – dado que fundamentada na inimpugnabilidade dos atos meramente confirmativos – não será de aplicar, mesmo no âmbito das impugnações administrativas necessárias, quando a decisão do recurso se basear em fundamentação relevantemente distinta da utilizada no ato recorrido, pois que, nesta hipótese, a decisão do recurso, ainda que eventualmente com o mesmo sentido decisório, não pode ter-se como confirmativa do ato primário - neste sentido, o recente Acórdão deste STA de 13/3/2019, proc. 0358/18, em que estava em causa um recurso hierárquico indiscutivelmente tido como “necessário” («o acto praticado em sede de recurso hierárquico não se limita a manter a decisão constante do acto de 1º grau, tendo-lhe sido aduzido fundamentos em parte diferentes e, noutro tocante, completamente inovatórios, pelo que, neste segmento, assiste razão ao recorrente, no sentido de não estarmos perante um acto meramente confirmativo (…). Na verdade, e de acordo com o disposto no art. 53º nº 1 do CPTA, a noção de acto administrativo confirmativo exige que estes se limitem a reiterar, com os mesmos fundamentos, decisões contidas em actos administrativos anteriores, o que “in casu” não sucede, uma vez que o acto praticado pela Secretária de Estado Adjunta e da Justiça, em sede de recurso hierárquico aduz fundamentos de facto e de direito que não são completamente coincidentes com os existentes no acto primário, caindo desta forma um dos pressupostos essenciais à confirmatividade que consiste na identidade da fundamentação da decisão»); e

2ª Que a solução do art. 198º nº 4 do CPA (impugnabilidade contenciosa do ato primário, e não da decisão da impugnação administrativa) será também a aplicável – agora, diretamente por força do art. 53º nº 1 do CPTA - se a decisão do recurso administrativo for meramente confirmativa do ato primário, administrativamente recorrido. É que, neste caso, a decisão do recurso hierárquico não pode ser contenciosamente impugnada porque «Não são impugnáveis os atos confirmativos, entendendo-se como tal os atos que se limitem a reiterar, com os mesmos fundamentos, decisões contidas em atos administrativos anteriores» (nº 1 do art. 53º do CPTA, sublinhado nosso).

9. De tudo isto resulta, em suma – como ensina Mário Aroso de Almeida in “Teoria Geral do Direito Administrativo”, 5ª edição, Almedina, 2018, pág. 405 -, que «(…) o recurso hierárquico, para efeitos contenciosos, é absolutamente irrelevante sempre que dele não resulte qualquer modificação da situação do interessado, e isso tanto sucede quando o superior hierárquico não dê resposta ao recurso dentro do prazo legalmente estabelecido, como quando ele indefira o recurso».

Assim, tudo se resume, pois, em averiguar se, em caso de decisão de indeferimento expresso da impugnação administrativa interposta – como foi o caso dos presentes autos – tal decisão (no caso, do “CSMP”) foi, ou não, meramente confirmativa, do ato recorrido (no caso, do “COJ”): em caso afirmativo, o ato contenciosamente impugnável é (apenas) o ato primário (no caso, do “COJ”), pois que os atos meramente confirmativos não são impugnáveis – art. 53º nº 1 do CPTA; se não, o ato contenciosamente impugnável é (apenas) o ato secundário (no caso, do “CSMP”) por se não ter, acaso, limitado a reiterar, com os mesmo fundamentos, a decisão anterior (no caso, do “COJ”), por eventualmente ter utilizado fundamentação relevantemente distinta ou por eventualmente ter apreciado questões, de facto ou de direito, essenciais para a decisão, não antes apreciadas.

10. Aqui chegados, analisando o teor do Acórdão do “CSMP” de 19/3/2019, emitido em sede de impugnação administrativa do Acórdão do “COJ” de 22/11/2018, mostra-se evidente que aquela decisão é meramente confirmativa desta. Efetivamente, decide no mesmo sentido, indeferindo expressamente o recurso, e limita-se a reiterar o já antes decidido, sem acrescentar qualquer fundamentação relevantemente distinta e sem apreciar inovatoriamente qualquer questão, de facto ou de direito.

Na verdade, o Acórdão do “CSMP” (cfr. Doc. 4 junto com a p.i., a fls. 40 e segs. SITAF), após o “Relatório” (em I.) e a apreciação das “condições de admissibilidade do recurso” (em II.), limitou-se a declarar:

«(…) III. Fundamentação

Face à motivação do recurso em causa, coloca-se apenas a questão de saber se após a declaração pelo Supremo Tribunal de Justiça da prescrição da responsabilidade disciplinar por determinados factos podem esses factos ser valorados em sede de classificação do funcionário de justiça, como o fez o COJ, pretendendo o recorrente que, ao assim proceder, aquele Conselho ofendeu o caso julgado, constituindo-se por isso a respectiva deliberação em acto nulo, nos termos do artigo 161.º, n.° 1, alínea 3), do Código de Procedimento Administrativo. Expurgando-se esse vício de valoração, prossegue o recorrente, ser-lhe-á dada a nota de Muito Bom.

Conforme resulta linear do Acórdão do STJ proferido nos autos com o n.° 77/17.0YFLSB, como não poderia deixar de ser, o que foi declarado extinto foi o procedimento disciplinar e não, como o recorrente com frequência afirma, os factos na sua génese, pelo que a decisão do COJ em nada contraria o decidido no referido acórdão.

O ter acedido a processo cujo acesso lhe estava vedado relevará sempre para efeitos classificativos conquanto os factos hajam sido praticados durante o período inspectivo relevante, inexistindo outra limitação de conhecimento factual quanto a matéria classificativa, existindo completa autonomia entre os dois procedimentos e as regras que presidem a ambos.

As razões de segurança jurídica que subjazem ao instituto da prescrição irrelevam, por razões evidentes, quando se trata de apreciar o mérito. O direito que se extinguiu por prescrição foi o de punir, não o de classificar.

Essencial é que quem aprecia esteja seguro de que os factos efectivamente ocorreram e, consultados os autos, assim foi.

IV. Decisão

Face ao exposto, acordam no Plenário do Conselho Superior do Ministério Público em indeferir o recurso hierárquico apresentado».

Não há, como se disse, qualquer nova questão, de facto ou de direito, abordada, que o não tivesse sido antes no ato primário (Acórdão do “COJ” de 22/11/2018, por reporte ao de 18/10/2018), nem utilização de fundamentação relevantemente distinta.

É que a única questão tratada no Acórdão do “CSMP”, na sequência do recurso hierárquico interposto, foi a da (ir)relevância da prescrição do procedimento disciplinar, declarado pelo STJ, para efeitos de avaliação do mérito profissional.

Ora, esta questão fora decidida pelo “COJ” – no sentido da irrelevância de tal prescrição - da mesma forma que o “CSMP”, confirmativamente, o veio a fazer. Efetivamente, o “COJ”, no seu Acórdão de 22/11/2018 (por reporte ao de 18/10/2018), já entendera que:

«(…) Durante o período inspectivo, foi visado no processo disciplinar 198DIS15, onde foi declarada a prescrição por ter sido notificado da decisão final após o prazo máximo de dezoito meses constante do artigo 178º, nº 5, da Lei 35/2014 (LTFP).

Não podendo ser exercida a acção disciplinar, contudo, deverá ser valorada a sua actuação em sede avaliativa, pois são factos ocorridos no período inspectivo e sobre elementos estruturantes para a avaliação, nomeadamente os constantes das alíneas a) e f) do artigo 70º do EFJ e 13º do RICOJ» (sublinhado nosso).

Assim, na única questão que tratou (possibilidade de consideração, para efeitos de avaliação do mérito profissional, dos factos sujeitos a procedimento disciplinar, não obstante a extinção deste por prescrição), o “CSMP”, no seu Acórdão de 19/3/2019, limitou-se a confirmar o já antes decidido pelo “COJ”, no ato primário, quanto a essa questão.

É, pois, de concluir que o Acórdão do “CSMP”, de 19/3/2019, é ato meramente confirmativo e, por isso, contenciosamente inimpugnável, por imposição do disposto no art. 53º nº 1 do CPA.

11. Uma vez que o Acórdão do “CSMP”, de 19/3/2019, não é contenciosamente impugnável, sendo-o unicamente o Acórdão do “COJ” de 22/11/2018 (por reporte ao Acórdão, do mesmo “COJ”, de 18/10/2018), daqui decorre a improcedência das exceções da inimpugnabilidade do Acórdão do “COJ” e da ilegitimidade passiva do “COJ”, por este invocadas.

Decorrendo, também, da consequente inimpugnabilidade do Acórdão do “CSMP”, a necessária absolvição do “CSMP” da instância (art. 89º nºs 2 e 4 i) do CPTA).

E, também, consequentemente, a incompetência deste “STA” para conhecer da presente ação, pois que o “COJ”, ao contrário do “CSMP”, não consta do elenco dos órgãos incluídos no art. 24º nº 1 a) do ETAF, cabendo, assim, a aludida competência ao TACLx., nos termos do art. 44º nº 1 do mesmo ETAF (art. 89º nºs 2 e 4 a) do CPTA).

12. Em face de tudo o exposto, decide-se julgar improcedentes as suscitadas exceções de inimpugnabilidade do Acórdão do “COJ” de 22/11/2018 (por reporte ao Acórdão, do mesmo “COJ”, de 18/10/2018) e de ilegitimidade passiva do “COJ”, julgar consequentemente inimpugnável o Acórdão do “CSMP” de 19/3/2019 e, em consequência, absolver o “CSMP” da instância. E, em decorrência desta última decisão, julgar este “STA” incompetente para o conhecimento e julgamento da presente ação, sendo competente o TACLx. (art. 44º nº 1 do ETAF), para aí se remetendo os autos (art. 5º nº 2 do ETAF), após trânsito do presente despacho (arts. 628º do CPC e 27º nº 2 e 29º nº 1 do CPTA).

Custas pelo Réu “COJ”.

Notifique.

D. N.»

7. O co-Réu “COJ”, notificado deste despacho saneador, na parte em que julgou improcedente a inimpugnabilidade do seu Acórdão de 22/1/2018 e, consequentemente, inimpugnável o Acórdão do “CSMP” de 19/3/2019 e, também consequentemente, a incompetência, em razão da hierarquia, deste STA, e com o mesmo afirmando não se conformar, veio dele deduzir reclamação para a conferência, que terminou com as seguintes conclusões (cfr. fls. 283 e segs. SITAF):

«A- A presente reclamação insurge-se contra o despacho proferido, a 4.01.2022, que decidiu julgar improcedentes as exceções da inimpugnabilidade do Acórdão do COJ, de 22.11.2018; e a ilegitimidade passiva do COJ e que, em consequência, declarou a incompetência do STA para conhecer e julgar a presente ação e a competência do Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa (TACL), nos termos do n.º 1 do artigo 44. º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (ETAF), aprovado pela Lei n.º 13/2002, de 19 de fevereiro, tendo determinado a remessa dos autos àquele Tribunal, após trânsito do presente despacho.

B- O despacho reclamado padece de erro de julgamento e faz uma interpretação contrária à lei fundamental, em violação do disposto no artigo 218.º n.º 3 da CRP com o n.º 2 do artigo 118.º do EFJ, ao concluir que “o acórdão do CSMP, de 19/3/2019, é ato meramente confirmativo e, por isso, contenciosamente ininpugnável, por imposição do disposto no artigo 53.º n.º 1 do CPA”, pois resulta, da conjugação daquelas, indiscutivelmente, a competência dos Conselhos Superiores em matérias relacionadas com a apreciação do mérito profissional e com o exercício da função disciplinar relativamente aos funcionários de justiça.

C- Não sendo, pois, admissível à luz das mesmas a decisão tomada, no que se refere às questões prévias suscitadas, concretamente a impugnabilidade contenciosa direta do Acórdão do COJ, de 22/11/2018, negando a competência do CSMP para a prática do ato definitivo, contenciosamente impugnável, em matéria disciplinar e de mérito profissional dos oficiais de justiça.

D- O despacho objeto de reclamação decidiu que o Acórdão do COJ, de 18.11.2018, que determinou a atribuição da classificação de serviço ao Reclamado, no período de ……… a …………, de “Bom Com Distinção”, é o único ato objeto de impugnação, e por isso, contenciosamente sindicável, por considerar que o Acórdão do CSMP, de 19.03.2019, é meramente confirmativo do primeiro, atento que se limitou a reiterar, com os mesmos fundamentos, a decisão primária (do COJ).

E- Refutamos categoricamente a posição sufragada pelo despacho ora reclamado, por considerarmos que o ato objeto de impugnação é o Acórdão do CSMP, de 19.03.2019 (e não o Acórdão do COJ, de 18.11.2018), ao contrário do erradamente decidido, na medida em que não estamos perante um ato meramente confirmativo por parte do CSMP, mas antes, perante um ato do órgão (CSMP) que detém a competência última e definitiva para sindicar as deliberações do COJ, em matéria do mérito profissional, conforme resulta do disposto do n.º 2 do artigo 118.º do EFJ.

F- No sentido da superação do juízo de inconstitucionalidade que afetava as suas primitivas redações do EFJ, em virtude da atribuição de competência exclusiva ao COJ, quanto à apreciação do mérito profissional e o exercício do poder disciplinar sobre os oficiais de justiça (em violação do disposto no artigo 218.º n.º 3 da CRP) – [vide a este propósito, entre outros, o Preâmbulo do DL n.º 96/2002, de 12 de abril, o Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 73/2002, de 16.03.2002 (Processo n.º 547/2001) e o Acórdão do STA, Rec. 718/04 de 2.12.2004)], passou-se, então, a prever o poder do Conselho Superior da Magistratura (CSM), do Conselho Superior dos Tribunais Administrativos e Fiscais (CSTAF) e do Conselho Superior do Ministério Público (CSMP) de, consoante os casos, avocarem e revogarem as deliberações do COJ, proferidas no âmbito da apreciação do mérito profissional e no exercício da ação disciplinar sobre os oficiais de justiça de nomeação definitiva ‒ sem prejuízo da competência disciplinar atribuída aos magistrados e do disposto no n.º 2 do artigo 68.º, em matéria de classificação dos oficiais de justiça.

G- E, bem assim, instituiu-se um recurso administrativo especial, a interpor das deliberações do COJ, proferidas no âmbito do disposto nas alíneas a) e b) do n.º 1 do artigo 111.º, para, consoante os casos - isto é , em função do quadro de pessoal no qual o funcionário judicial se integre - o CSM, o CSTAF ou o CSMP, no prazo de 20 dias úteis.

K- Resulta do preceituado nos artigos 98.º e da alínea a) do n.º 1 do artigo 111.º, ambos do EFJ, na sequência das alterações que lhe foram introduzidas que, se o exercício do poder disciplinar imediato é da competência do COJ, a deliberação final relevante para efeitos impugnatórios, tem, no entanto, que ser proferida por um órgão autónomo ‒ um dos Conselhos Superiores anteriormente referidos ‒ que deste modo, exercem uma tutela de mérito sobre as deliberações do COJ, visto que detêm, nos termos do disposto no n.º 2 do artigo 118.º, o poder de as avocar ou revogar.

L- O CSMP – entidade in casu concretamente relevante ‒ não é um órgão administrativo hierarquicamente superior ao COJ. São dois órgãos da Administração com competências próprias, perfeitamente delineadas entre si e com destinatários distintos, ainda que inseridos no mesmo órgão de soberania “Tribunais”, cabendo, todavia, ao CSMP poderes de tutela do COJ, em matéria disciplinar e de mérito profissional dos oficiais de justiça.

M- O recurso para o CSMP das deliberações do COJ, no âmbito das referidas matérias, é um recurso administrativo especial, que deve observar o regime estabelecido no artigo 199.º do Código de Procedimento Administrativo (CPA), ao contrário do decidido.

N- Este é o entendimento sufragado pelo douto Acórdão de 28.02.2018, do Supremo Tribunal de Justiça, Processo n.º 77/17.0YFLSB, quando refere “V – (…) O CSM - (aqui tem necessariamente que se fazer o paralelismo como o CSMP e com o CSTAF) passou a ser - posteriormente às alterações introduzidas ao EFJ, pelo DL 96/2002, de 12- 04 – o órgão que detém a última competência, hierarquicamente superior e definitiva, relativamente ao exercício das matérias sobre a apreciação do mérito profissional e ao exercício da função disciplinar sobre os funcionários, sendo a competência do COJ preliminar e não exclusiva (…)” (destacado e sublinhado nosso).

O- O ato administrativo apenas se torna definitivo, e como tal contenciosamente impugnável, com a deliberação do Plenário do CSMP, caso tenha sido interposto recurso para este órgão, o que no caso em concreto se verificou.

P- Sustentar o contrário, como o faz o despacho aqui objeto de reclamação, afirmando que as deliberações do COJ constituem, em si mesmas, atos administrativos autonomamente impugnáveis, à luz do disposto no artigo 51.º n.º 1 do CPTA, estando aqui em causa um recurso hierárquico meramente facultativo para o CSMP, equivale a fazer uma interpretação inconstitucional das normas conjugadas do n.º 3 do artigo 218.º da CRP e do n.º 2 do artigo 118.º do EFJ.

Q- A interpretação conjugada dos arts. 53.º, n.º 1 do CPTA, 24.º, n.º 1, al. a), ix) do ETAF, e 118.º, n.º 2 do EFJ, constante do despacho saneador, ora reclamado, no segmento em que refere que “o acórdão do CSMP, de 19/3/2019, é ato meramente confirmativo e, por isso, contenciosamente inimpugnável, por imposição do disposto no artigo 53.º n.º 1 do CPA”, é inconstitucional por ser desconforme com o previsto no n.º 3 do artigo 218.º da CRP, o qual consagra a competência dos Conselhos Superiores em matérias relacionadas com a apreciação do mérito profissional e com o exercício da função disciplinar relativamente aos funcionários de justiça.

R- Sendo este, aliás, o entendimento que esteve na origem do julgamento de inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, dos artigos 98.º e da alínea a) do n.º 1 do artigo 111.º do Estatuto dos Funcionários de Justiça, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 343/99, de 26 de agosto, na sequência do juízo de inconstitucionalidade que sobre eles foi proferido pelo Tribunal Constitucional, em três casos concretos, por violarem o n.º 3 do artigo 218.º da CRP - e, com o qual o Reclamante não se pode conformar, por a mesma se mostrar contrária à lei fundamental (CRP).

S- Considerando que o ato praticado pelo COJ (Acórdão de 18.11.2018), apenas se torna definitivo com a deliberação do CSMP, por via da interposição do recurso, órgão que detém a competência última e definitiva para sindicar as deliberações do COJ, em matéria do mérito profissional, temos sequentemente de concluir que o despacho interpretou erradamente, atento que só desse ato final - do Acórdão do CSMP de 19.03.2019 - caberá a impugnação contenciosa como resulta do disposto das normas supracitadas.

T- O despacho aqui em crise merece igualmente censura e padece de erro de julgamento, por ter julgado improcedente a exceção de ilegimidade passiva do COJ.

U- Não existe fundamento para que o COJ continue a figurar como parte demandada na lide, visto que o único ato a impugnar, e que deu origem ao litígio, foi praticado pelo CSMP.

V- Sendo o COJ parte ilegítima nos presentes autos, mal andou a Secção de Contencioso Administrativo do STA, pelo que, em conformidade, deve o despacho recorrido ser revogado/alterado, pois ocorre a exceção dilatória da ilegitimidade passiva, devendo ser determinada a absolvição do COJ da instância, à luz do preceituado na alínea d) do n.º 1 do artigo 89.º do CPTA.

W- Quanto à incompetência do STA, também o aqui ora Reclamante COJ entende que o despacho saneador merece censura, na medida em que resulta da conjugação do disposto no n.º 1 do artigo 44.º do ETAF a contrario, com a previsão ínsita na subalínea ix) alínea a) do n.º 1 do artigo 24.º do ETAF, que em matéria administrativa é competente para decidir das ações ou omissões do CSMP a seção de contencioso do STA, sendo certo que este normativo se refere, naturalmente, a todas as decisões ou deliberações do CSMP, aplicando-se, por isso, à situação dos autos.

X- O Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa é incompetente para conhecer deste litígio, pelo que deve o Pleno da Secção de Contencioso do STA revogar/alterar o despacho ora reclamado, devendo em consequência, os autos serem julgados pela Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo, uma vez que é o tribunal competente para julgar a ação,

Y- Por economia e celeridade processual, deve o Veneradíssimo Tribunal absolver o aqui Reclamado COJ da instância que não é parte na ação material controvertida, nos termos conjugados do n.º 1 do artigo 7.º-A, n.º 1 do artigo 14.º e n.º 1, n. º 2 e alíneas a) e e) do n.º 4 do artigo 89.º do CPTA.

Nestes termos e nos demais de direito aplicáveis sempre com o douto suprimento de V. Exas., requer-se que

A decisão objeto de Reclamação seja alterada e/ou revogada por padecer de erro julgamento, no que diz respeito ao conhecimento das exceções invocadas, devendo em conformidade, a presente reclamação, ser julgada procedente por provadas e, em consequência, ser declarado como competente para a apreciação da questão de mérito o STA, em conformidade com os preceitos legais citados.

Assim se fazendo a costumada

JUSTIÇA».

8. Notificados o Autor e o co-Réu “CSMP” desta reclamação apresentada pelo co-Réu “COJ”, apenas o co-Réu “CSMP” se veio pronunciar (cfr. fls. 367 e segs. SITAF) pugnando pela manutenção do despacho saneador reclamado, concluindo que:

«(…) Do exposto resulta claramente que o ato impugnável é o Acórdão do COJ, de 22 de novembro de 2018, como bem decidiu o despacho ora sob reclamação».

9. Vindo a reclamação submetida à Conferência, nos termos do art. 27º nº 2 do CPTA, cumpre apreciar e decidir.

II- APRECIANDO

10. Examinando o teor da reclamação apresentado pelo co-Réu “COJ” conclui-se que a mesma se estriba na alegação de que o despacho saneador reclamado viola os arts. 118º do EFJ e 218º nº 3 da CRP ao ter concluído que a deliberação do “CSMP”, tomada por acórdão de 19/3/2019, é inimpugnável por ser meramente confirmativa do acórdão do “COJ” de 22/11/2018. Argumenta-se, na reclamação, que o ato apenas se torna definitivo, e como tal contenciosamente impugnável, com a deliberação do Plenário do “CSMP”, se tiver sido interposto recurso para este órgão, o que no caso em concreto se verificou.

O Reclamante “COJ” lembra que o Tribunal Constitucional julgou inconstitucional, com força obrigatória geral, o art. 98º e a alínea a) do nº 1 do art. 111º do Estatuto dos Funcionários de Justiça, aprovado pelo DL nº 343/99, de 26/8, por violação do nº 3 do art. 218º da CRP, pelo que o despacho saneador reclamado estará a reincidir numa interpretação inconstitucional – de atribuição de competência exclusiva ao “COJ” para a apreciação do mérito profissional e para o exercício de poder disciplinar sobre os oficiais de justiça -, que esteve na base daquele julgamento de inconstitucionalidade do Tribunal Constitucional, por contrário ao disposto no art. 218º nº 3 da CRP (cfr. Ac.TC nº 73/2002, de 16/3/2002 e Ac.STA de 2/12/2004, proc. 718/04).

Vejamos.

Como este STA veio afirmar no seu Acórdão de 2/12/2004 (proc. 718/04), citado pelo Reclamante,

«I- O alcance do juízo de inconstitucionalidade dos arts. 98º e 111º a) do EFJ, aprovado pelo DL nº 343/99, de 26/8, emitido no Acórdão do Tribunal Constitucional nº 73/2002, de 20/2/2002, é, manifestamente, o de não ser admissível a exclusão, pela lei ordinária, em matéria de classificação de serviço e de exercício da ação disciplinar dos funcionários de justiça, da competência do CSM, por violação do art. 218º nº 3 da CRP.

II- A nova redação dos aludidos preceitos do EFJ, introduzida pelo DL nº 96/2002, de 12/4, dá resposta adequada à questão colocada pelo Tribunal Constitucional, de não atribuição de competência exclusiva, nas referidas matérias, ao COJ, assegurando sempre a competência, em última instância, dos Conselhos Superiores respetivos, assim respeitando integralmente o disposto no art. 218º nº 3 da lei Fundamental».

O que estava em causa na legislação ordinária julgada inconstitucional, por contrária ao nº 3 do art. 218º da CRP, era a atribuição ao “COJ” de uma competência - relativamente às matérias de classificação de serviço e de exercício da ação disciplinar dos funcionários de justiça -, exercida com total exclusão de uma intervenção, em última instância, dos Conselhos respetivos (“CSM”, ”CSTAF” ou “CSMP”).

Em decorrência desta julgada inconstitucionalidade, o DL nº 96/2002, de 12/4, veio, entre o mais, introduzir, relativamente a estas matérias, no nº 2 do art. 111º do EFJ, a previsão – que se mantém atual - de que «o Conselho Superior da Magistratura, o Conselho Superior dos Tribunais Administrativos e Fiscais e o Conselho Superior do Ministério Público, consoante os casos, têm o poder de avocar bem como o poder de revogar as deliberações do Conselho dos Oficiais de Justiça proferidas no âmbito do disposto na alínea a) do número anterior» (apreciação do mérito profissional e exercício do poder disciplinar sobre os oficiais de justiça).

E, congruentemente, veio estabelecer, no novo nº 2 do art. 118º do EFJ – cuja redação também se mantém atualmente -, que «das deliberações do COJ proferidas no âmbito do disposto nas alíneas a) e b) do nº 1 do art. 111º, bem como das decisões dos presidentes dos Tribunais proferidas ao abrigo do nº 2 do art. 68º, cabe recurso, consoante os casos, para o CSM, para o CSTAF ou para o CSMP, a interpor no prazo de 20 dias úteis».

É através deste recurso – qualificado, no despacho reclamado como tutelar, nos termos do atual art. 199º do CPA (com expressa concordância, nesta parte, do ora Reclamante) – que se dá cumprimento à imposição constitucional de intervenção, nas referidas matérias dos Conselhos Superiores, os quais podem, assim, sindicar as deliberações do “COJ” tomadas no âmbito dessas matérias.

Ora, no presente caso, o Autor interpôs efetivamente este “recurso” da deliberação do “COJ” que tinha classificado o seu serviço como “Bom com distinção” para o aqui co-Réu “CSMP”, o qual, depois de o apreciar, deliberou confirmar integralmente a deliberação do “COJ” recorrida.

Desta forma, tendo havido intervenção do Conselho Superior competente – no caso, o “CSMP” –, órgão que deliberou, em última instância, sobre o mérito do serviço do aqui Autor, conclui-se ter sido dado inteiro cumprimento à legislação ordinária aplicável (designadamente, aos arts. 111º e 118º do EFJ) e à lei fundamental (ao nº 3 do art. 218º do CRP).

11. Tendo pertencido a última palavra ao “CSMP”, a impugnação contenciosa da deliberação tomada sobre o mérito profissional do Autor teria, em princípio, como objeto, o Acórdão do “CSMP” (de 19/3/2019).

Sucede, porém – tal como salientado no despacho saneador, ora reclamado – que o “CSMP”, através do seu Acórdão (de 19/3/2019) deliberou confirmar, integralmente, a deliberação do “COJ”, por este tomada no seu Acórdão de 22/11/2018.

Assim sendo, por imposição do disposto no nº 4 do art. 198º do CPA, o ato contenciosamente impugnável não pode ser a deliberação do “CSMP” tomada por Acórdão de 19/3/2019, mas unicamente o ato ali objeto de recurso, inteiramente confirmado: isto é, a deliberação do “COJ” tomada por Acórdão de 22/11/2018.

É que deste nº 4 do art. 198º do CPA – aplicável quer aos recursos hierárquicos quer aos recursos administrativos especiais (cfr. art. 199º nº 5 do CPA) – resulta imposto que «quando ocorrer o indeferimento do recurso hierárquico, ficando o recorrente na mesma posição em que se encontrava antes da interposição do recurso, a tutela contenciosa não deve dirigir-se contra a decisão de indeferimento do recurso, mas contra a conduta do subordinado que lhe deu causa e que, portanto, a via contenciosa a utilizar deve ser a impugnação do ato primário do órgão subalterno que originou o recurso» (cfr. “Comentários à revisão do CPA”, Fausto Quadros e outros, Almedina, 2016, pág. 420, anotação 3 ao art. 198º).

Note-se que o ora Reclamante “COJ” nem sequer se refere, alguma vez, na sua Reclamação, a esta norma do CPA, como se a mesma não existisse - o que não deixa de ser estranho já que ela é a disposição normativa que expressamente fundamentou e justificou a solução, criticada pelo Reclamante, tomada no despacho saneador reclamado.

12. Pelo exposto, é de concluir que, tal como referido no despacho saneador reclamado, o ato contenciosamente impugnável é – por imposição do disposto no nº 4 do art. 198º do CPA – a deliberação do co-Réu “COJ” tomada no seu Acórdão de 22/11/2018, e não a deliberação do co-Réu “CSMP” tomada no seu Acórdão de 19/3/2019.

Esta solução, determinada pela aludida norma do CPA, em nada belisca a competência do “CSMP” constitucionalmente imposta pelo nº 3 do art. 218º da CRP, pois que este Conselho Superior teve efetivamente o ensejo de, a recurso do Autor, ter tido a última palavra sobre a apreciação do mérito profissional do mesmo, tendo, no caso, integralmente confirmado a antecedente deliberação do “COJ”.

13. As determinadas legitimidade passiva do co-Réu “COJ”, ilegitimidade passiva do co-Réu “CSMP” e incompetência hierárquica deste STA, também criticadas pelo Reclamante, são meras decorrências daquela solução (impugnabilidade contenciosa exclusiva do Acórdão de 22/11/2018 do co-Réu “COJ”).

III- DECISÃO

Nos termos, e com os fundamentos expostos, acordam em Conferência os Juízes da Secção de Contencioso Administrativo deste Supremo Tribunal, de harmonia com os poderes conferidos pelo art. 202º da Constituição da República Portuguesa, em indeferir a reclamação “sub judice” e manter o despacho saneador reclamado.

Custas pelo Reclamante.

D. N.

Lisboa, 10 de março de 2022 – Adriano Fraxenet de Chuquere Gonçalves da Cunha (relator) - José Augusto Araújo Veloso – Maria do Céu Dias Rosa das Neves.