0535/08 - Supremo Tribunal Administrativo

I- O pedido, formulado por um sindicato de trabalhadores bancários, de declaração de ilegalidade (e, ademais, de inconstitucionalidade) de um aviso do Banco de Portugal relativo à cobertura, por entidades bancárias, das responsabilidades com pensões era necessariamente interpretável como tendendo a que o juiz emitisse uma pronúncia com força obrigatória geral.

II- Porque a aplicação daquele aviso nunca fora judicialmente recusada, tal pedido de declaração de ilegalidade nunca poderia proceder, ex vi» do art. 73º, n.º 1, do CPTA.

III- Assente que o sindicato autor queria que a declaração de ilegalidade tivesse força obrigatória geral e mostrando-se impossível cingir o pedido a uma declaração de ilegalidade cujos efeitos se circunscreveriam a um caso individual e concreto, por este ser indiscernível, fica excluída uma inclusão do problema na hipótese do n.º 2 desse artigo com vista a que, por via dessa modificação da instância, se reconhecesse ainda viabilidade à acção.

Acordam na 1.ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo:

O Sindicato Nacional dos Quadros e Técnicos Bancários intentou contra o Banco de Portugal e, como contra-interessados, contra as «sociedades gestoras de fundos de pensões fechados que tenham como associados bancos, a Caixa Geral de Depósitos e a Caixa Económica Montepio Geral», e ainda contra «bancos, a Caixa Geral de Depósitos e a Caixa Económica Montepio Geral, enquanto associados de fundos de pensões fechados», uma acção administrativa especial de impugnação de normas, pedindo que se julgue «inconstitucional e ilegal o Aviso do Banco de Portugal n.º 12/2001».

Essa acção foi liminarmente indeferida pelo TAC de Lisboa.

O autor recorreu desse indeferimento para o TCA-Sul que, pelo acórdão de fls. 281 e ss., negou provimento ao recurso jurisdicional e confirmou a decisão impugnada.

Então, o autor interpôs o actual recurso de revista do acórdão do TCA-Sul, concluindo do modo seguinte:

I. O objecto da acção é o seguinte: a Constituição e a Lei de Bases da Segurança Social consagram os princípios da universalidade, da igualdade, da unidade e carácter público do sistema de segurança social, pelo que o Aviso do Banco de Portugal n.º 12/2001, publicado no DR 1.ª Série-B, de 23N0V01 (alterado pelo Aviso do BP n.º 4/2005, publicado no DR 1.ª Série-B, de 28FEV05), ao impor a obrigatoriedade do financiamento das responsabilidades por pensões de reforma e sobrevivência dos trabalhadores bancários exclusivamente através de fundos de pensões fechados, tendo por associados os Bancos, é inconstitucional e ilegal.

II. O recorrente alegou e demonstrou a inconstitucionalidade e ilegalidade do Aviso BP n.º 12/2001.

III. Por despacho de fls. 161/162, foi liminarmente indeferida a acção, identificando o pedido formulado na p.i. como sendo o de que “seja julgado «inconstitucional e ilegal o Aviso do Banco de Portugal n.º 12/2001», que impõe a obrigatoriedade do financiamento das responsabilidades por pensões de reforma e sobrevivência dos trabalhadores bancários exclusivamente através de fundos de pensões fechados, tendo por associados os Bancos»”.

IV. No essencial afirmou-se que, analisada a petição inicial, a mesma não preenche os requisitos previstos no art.º 73º, n.º 1, do CPTA.

V. O recorrente insurgiu-se contra esta decisão, recorrendo para o TCAS.

VI. Este tribunal negou provimento ao recurso, estribado na tese sustentada pelo MP na sua promoção de fls., o qual – não obstante entender que, ao abrigo do disposto no n.º 2 do art.º 73° do CPTA, é possível deduzir o pedido de declaração de inconstitucionalidade e de ilegalidade –, sustenta que o recurso é improcedente, por não estarem reunidos os pressupostos vertidos naquela disposição legal, na medida em que o regulamento apenas é self executing relativamente aos Bancos destinatários do mesmo.

VII. E que os associados do recorrente apenas seriam afectados por via indirecta, quando os Bancos praticassem actos, ao abrigo das disposições do dito regulamento, apenas nessa altura se verificando eventuais efeitos lesivos na esfera jurídica destes,

VIII. E, ainda, que os vícios imputados são-no a outras normas que não do regulamento em causa, cuja validade deverá ser avaliada em processo próprio, sendo que este regulamento só mediatamente poderia ser afectado pela eventual declaração de ilegalidades dessas outras normas.

IX. O acórdão recorrido enferma de vícios lógicos e substanciais.

X. Tendo apreciado questões que o não foram na sentença, e conclui pela manifesta inviabilidade da acção.

XI. O tribunal considera ser manifestamente inviável a acção mas, no entanto, afirma que da petição inicial apenas parece resultar que o pedido é de declaração de inconstitucionalidade e ilegalidade com força obrigatória geral;

XII. Se parece, se não resulta claro, se há dúvidas, como é que a inviabilidade pode ser manifesta? Se parece, se não resulta claro, se há dúvidas, porque é que não é aplicável a regra da notificação para aperfeiçoamento?

XIII. Mesmo que assim fosse quanto à declaração de inconstitucionalidade ou ilegalidade com força obrigatória geral, como é que se pode dizer o mesmo quanto aos requisitos do n.º 2 do art.º 73°?

XIV. Não faz sentido afirmar-se que o regulamento é self executing apenas para os Bancos, e que só após a prática de actos concretizadores do mesmo é que os associados do recorrente seriam afectados e, então, reagir do modo adequado à defesa dos seus direitos e interesses.

XV. A lesividade para os direitos e interesses dos associados do recorrente advém directamente do próprio regulamento, na medida em que entre este e a produção de efeitos lesivos não há intermediação de qualquer entidade administrativa.

XVI. Os bancos não são entidades administrativas que possam praticar actos cuja lesividade seja atacável em sede de contencioso administrativo.

XVII. Ao distinguir-se entre regulamentos directamente exequíveis e regulamentos que dependem da concretização de actos administrativos, o legislador pressupõe a intervenção de entidades administrativas, cuja actuação esteja sujeita à sindicância da jurisdição administrativa.

XVIII. Não é este o caso, posto que o regulamento é directamente exequível e afecta directamente a esfera jurídica dos associados do recorrente.

XIX. O n.º 2 do art.º 73° do CPTA apenas vem alargar o âmbito da impugnabilidade dos regulamentos aos casos em que não tenha havido prévia declaração de ilegalidade em três casos concretos;

XX. Mas a interpretação desta norma não prescinde de tomar em consideração, para apuramento do sentido da lei, o que dispõe o n.º 1 do referido artigo – “quem seja prejudicado ou possa previsivelmente vir a sê-lo em momento próximo” .

XXI. É inequívoca a intenção legislativa de conferir legitimidade para a impugnação de normas a todos aqueles que sejam directamente afectados ou possam sê-lo de forma previsível, alargando-se ainda aos que possam agir como actores populares.

XXII. É manifestamente justo e adequado que os associados do recorrente possam reagir contra um regulamento cuja execução não dependa da prática de qualquer acto administrativo, como é o caso dos autos.

XXIII. É este, pois, o objecto do presente recurso, i.e., que o Supremo Tribunal conheça, aprecie e decida da conformidade da acção interposta com o disposto no art.º 73° do CPTA.

XXIV. O que está em causa é o sistema de segurança social dos trabalhadores bancários, quer do ponto de vista da sua concretização em desconformidade com a Constituição da República quer, ainda, da sua desconformidade com a própria Lei de Bases da Segurança Social.

XXV. E, mais directamente, a desconformidade do Aviso do Banco de Portugal n.º 12/2001 com a Constituição e a Lei de Bases, na medida em que, na prática, impõe um sistema de segurança social lesivo dos interesses dos trabalhadores bancários em geral, e dos associados do recorrente em particular.

XXVI. É de importância crucial que se permita aos trabalhadores bancários, e concretamente ao recorrente em sua legítima representação, impetrar o regulamento do Banco de Portugal, pois que o mesmo é directamente lesivo dos seus direitos e interesses,

XXVII. Posto que não carece de intermediação de qualquer acto administrativo para ser exequível.

Só o recorrido Banco de Portugal, contra-alegou, concluindo do modo seguinte:

1. Não se verificam, no caso em apreço, os pressupostos do recurso de revista previstos no art.º 150º do CPTA;

1.2. Com efeito, em primeiro lugar, não há qualquer violação de lei substantiva ou processual, e, em especial, não há violação do disposto no art.º 73º, n.º 2, do CPTA;

1.3. Em segundo lugar, como reconhece o próprio recorrente, a admissão do recurso não é claramente necessária para uma melhor aplicação do direito;

1.4. O recorrente, não indica, por outro lado, qual a questão que, pela sua relevância jurídica, se reveste de importância fundamental;

1.5. Não assiste qualquer razão quanto ao facto de se tratar de uma questão que pela sua relevância social se revista de importância fundamental, porque, como ficou demonstrado, o Aviso do Banco de Portugal n.º 12/2001, nada tem que ver com o sistema de segurança social dos trabalhadores bancários;

1.6. O Aviso n.º 12/2001 não tem por objecto o regime da segurança social dos trabalhadores bancários;

1.7. Nem dispõe sobre nenhum regime de previdência social, pelo que não tem potencial para excluir os trabalhadores bancários do regime geral da Segurança Social;

1.8. Desde logo, aliás, porque tal matéria é totalmente alheia às atribuições e competências do Banco de Portugal;

1.9. Pois trata-se de matéria de reserva de acto legislativo, estando consagrada actualmente no regime do ACT para o sector bancário;

2. Mesmo que assim não se entenda, deve ser negado provimento ao presente recurso, porque não se encontram verificados os pressupostos exigidos pelo art.º 73°, n.º 2, do CPTA.

2.1. A acção intentada pelo Recorrente assenta em erro na interpretação do sentido e alcance do Aviso do Banco de Portugal n.º 12/2001;

2.2. O que se escreve no ponto 4.° do Aviso é que “os bancos devem assegurar o financiamento das suas responsabilidades por pensões de reforma e sobrevivência através de fundos de pensões (…)” Sublinhe-se a expressão “suas responsabilidades”, quaisquer que elas sejam;

2.3. O que o Aviso pretende é que as responsabilidades dos bancos nesta matéria, qualquer que seja a sua natureza ou fonte, sejam asseguradas através de fundos de pensões;

2.4. O Aviso não cria responsabilidades nem regimes de pensões; pelo contrário, abstrai claramente do tipo de responsabilidades em causa;

2.5. O Aviso apenas regula o modo como o financiamento das responsabilidades com pensões de reforma deve ser feito pelos bancos, nomeadamente para efeitos contabilísticos;

2.6. Até por isso, resulta evidente que o Aviso n.º 12/2001 apenas tem como destinatárias as instituições de crédito sujeitas à supervisão do Banco de Portugal - nunca os associados do recorrente;

2.7. Logo, se os associados do recorrente não são destinatários do Aviso, o recorrente carece de legitimidade activa para a propositura desta acção;

2.8. Mais: as normas impugnadas não podem produzir efeitos imediatos na esfera jurídica dos associados do recorrente, pelo que o Aviso não lhes pode provocar qualquer lesão;

2.9. Falece, portanto, a verificação dos pressupostos exigidos pelo art.º n.º 73°, n.º 2, do CPTA;

2.10. Tudo aponta no sentido de o recorrente pretender questionar a eventual inconstitucionalidade e ilegalidade do sistema de segurança social dos trabalhadores bancários;

2.11. O que significa que o meio processual utilizado não é seguramente o meio adequado, nem tão-pouco o tribunal competente para esse efeito, pois os Tribunais Administrativos não têm competência par sindicar a conformidade constitucional ou legal de cláusulas de um ACT.

A revista foi admitida pelo acórdão de fls. 368 e ss., proferido pela formação aludida no art. 150º, n.º 5, do CPTA.

A Ex.ª Magistrada do MºPº junto deste STA emitiu douto parecer no sentido do não provimento do recurso.

A matéria de facto pertinente é a dada como provada no acórdão «sub censura», a qual aqui damos por integralmente reproduzida – como ultimamente decorre do art. 713º, n.º 6, do CPC.

Passemos ao direito.

A 1.ª instância indeferiu «in limine» a petição inicial pois, inclinando-se esta a que, com força obrigatória geral, se declarasse a inconstitucionalidade e a ilegalidade das normas inseridas num regulamento do Banco de Portugal, os tribunais administrativos careceriam de competência «ratione materiae» para emitir essa primeira declaração e não poderiam também prolatar a segunda em virtude de não ter havido uma recusa de aplicação das mesmas normas em três casos concretos, como impõe o art. 73º, n.º 1, do CPTA.

Essa decisão liminar foi confirmada pelo aresto recorrido. Mas, porque a questão lhe fora posta no recurso jurisdicional, o TCA-Sul averiguou seguidamente se o pedido podia ser enquadrado na hipótese do art. 73º, n.º 2, do CPTA, concluindo que tal não sucedia e que, por isso mesmo, a inviabilidade da acção era insanável.

Nesta revista, o recorrente nenhuma crítica directamente desfere às razões invocadas pelo TAC e acolhidas pelo TCA-Sul. Com efeito, ele centra o essencial da sua argumentação na aplicabilidade, «in casu», do art. 73º, n.º 2, do CPTA – o que constitui um ataque indirecto ou de viés ao que a 1.ª instância decidira e a 2.ª confirmara.

Ora, e «ante omnia», impõe-se reconhecer a absoluta exactidão de tudo o que se disse no despacho de indeferimento liminar. Relendo-se a petição, logo se detecta que o pedido do autor – de que se declarasse a ilegalidade e a inconstitucionalidade de normas regulamentares – visava que essa declaração tivesse força obrigatória geral. Só assim não seria se a petição fosse interpretável no sentido de a impugnação das normas ter efeitos circunscritos a um caso concreto. Mas uma tal interpretação era e é impossível, e por dois motivos: «primo», porque a petição não indica um qualquer caso concreto; «secundo», porque o modo como ela apresenta o assunto exclui mesmo, e «a radice», que o problema possa ser encarado como confinando-se à individualidade de um único caso, cuja resolução trouxesse ao autor satisfação integral. Portanto, não há a mínima dúvida que o autor pretendeu que a sentença a proferir proibisse a aplicação das normas impugnadas em todos os casos em que elas pudessem aplicar-se – e isso significa que a declaração almejada deveria ter força obrigatória geral.

Contudo, o ora recorrente olvidou que, no regime do CPTA, os interessados só podem pedir a declaração de ilegalidade, de uma norma regulamentar, com força obrigatória geral se a aplicação dela já antes tiver sido judicialmente recusada «em três casos concretos, com fundamento na sua ilegalidade» (art. 73º, n.º 1); pois, na falta dessa tripla desaplicação, só o MºPº pode pedir a declaração de ilegalidade com tal força (art. 73º, n.º 3).

Portanto, o TAC andou bem ao dizer, quanto à ilegalidade, que a acção não respeitava os pressupostos do art. 73º, n.º 1, a que devia observância. E, quanto à inconstitucionalidade, o TAC decidiu de um modo irrepreensível e que nem sequer vem agora questionado.

Ora, tudo o que dissemos envolve duas outras consequências.

Estando adquirido que a acção dos autos tendia a que o tribunal emitisse declarações com força obrigatória geral e que essa produção delas era juridicamente inadmissível, o aqui autor só dispunha de uma maneira de se furtar ao indeferimento «in limine»: convencendo que as deficiências originárias da petição ainda eram corrigíveis, justificando-se então que o draconiano indeferimento fosse substituído por um convite ao aperfeiçoamento do articulado.

E a essa consequência positiva podemos acrescentar uma negativa: se as declarações visadas deviam ter força obrigatória geral, o autor não podia atacar eficazmente o despacho de indeferimento a pretexto de que o seu pedido ainda se harmonizava com a hipótese do art. 73º, n.º 2, do CPTA, pois essa novel referência «ad aliud praeceptum», para além de errónea e impraticável à luz da pretensão formulada, envolvia uma flagrante descaracterização da lide, com simultâneo desprezo pelo princípio da estabilidade da instância (cfr. o art. 268º do CPC).

Todavia, o recurso jurisdicional dirigido ao TCA assentou nesses dois pontos, ou seja, o ora recorrente asseverou aí que nunca pedira «a declaração de inconstitucionalidade ou de ilegalidade com força obrigatória geral» e que, ademais, o TAC deveria tê-lo convidado «para esclarecer» ou «aperfeiçoar o seu articulado». E foi a propósito destes assuntos que o TCA-Sul, já depois de concluir pela bondade do despacho recorrido, passou ainda a ver se a acção era conforme ao n.º 2 do art. 73º do CPTA e, julgando que não, acabou por negar a hipótese de aperfeiçoamento da petição inicial.

Estamos agora em condições de enfrentar os vários pontos da presente revista. Desde logo, constata-se que o recorrente – nas conclusões da sua alegação, que demarcam o âmbito do recurso («vide» o art. 690º do CPC) – se absteve de atacar o aresto recorrido na parte em que este disse não haver lugar a convite para se aperfeiçoar a petição. Esta matéria está, assim, fora do «thema decidendum». É também de notar a irrelevância das oito primeiras conclusões da revista, as quais meramente historiam passos processuais. Soçobram ainda as críticas ao acórdão, insertas nas conclusões X a XII, inclusive: se é verdade que o TCA-Sul apreciou questões não tratadas pelo tribunal «a quo», é igualmente certo que o fez a solicitação do recorrente e, ademais, este nenhuma ilação extraiu desse pretenso excesso de pronúncia; e, se é também verdade que o acórdão não foi assertórico ou apodíctico na sua afirmação de que a declaração pedida seria com força obrigatória geral, ficando-se pela enunciação de um juízo problemático («parece resultar de tudo o articulado na petição inicial, que o pedido é de inconstitucionalidade e de declaração de ilegalidade com força obrigatória geral» – «sic»), isso apenas traduz uma diminuição do ímpeto enunciativo, em vez de uma qualquer recusa ou desistência da enunciação efectivamente produzida. E assim se vê que não colhe a afirmação de que o acórdão «sub judicio» enferma de «vícios lógicos», improcedendo a conclusão IX na parte correspondente

E resta atentar nas conclusões XII e ss., aliás concatenadas aos «vícios substanciais» referidos na conclusão IX. Neste domínio, o recorrente pretende convencer que o seu pedido se ajusta harmoniosamente à previsão do art. 73º, n.º 2, do CPTA, pelo que o indeferimento, suportado no n.º 1 do mesmo artigo, não poderia subsistir. Contudo, já vimos «supra» que esta tese não tem cabimento. É que um dos incontornáveis pressupostos da aplicabilidade desse n.º 2 reside na circunstância de se pedir uma declaração de ilegalidade «com efeitos circunscritos ao caso concreto». Ora, na medida em que a petição dos autos pediu insofismavelmente que a declaração a emitir tivesse força obrigatória geral, temos que a pretensão ficou «ipso facto» fora da previsão daquele n.º 2 – sendo inúteis e vãos todos os argumentos que o recorrente esgrimiu com vista a demonstrar a ocorrência de outros pressupostos do mesmo número. Com efeito, e como dissemos, não podia o recorrente, depois de formular o seu pedido segundo o n.º 1, mudar «ad libitum» a respectiva fisionomia e enquadrá-lo no n.º 2, e isto pela decisiva razão de que o assunto e o pedido não eram efectivamente amoldáveis a uma declaração de ilegalidade com efeitos circunscritos a um caso concreto. Note-se, aliás, que esta certeza nos dispensa de qualificar esta nova pretensão declarativa, relativamente à pedida «in initio», como uma alteração ou uma redução dela («vide» o art. 273º, n.º 2, do CPC) – e de ver se isso seria processualmente aceitável. Donde a improcedência de todas as conclusões que estiveram ultimamente em apreço, ficando de igual modo prejudicada a questão de saber se as normas impugnadas produzem efeitos imediatamente, em que termos e com que resultados.

Em conformidade com o exposto, acordam em negar a presente revista e em confirmar o acórdão recorrido.

Sem custas.

Lisboa, 8 de Janeiro de 2009. – Madeira dos Santos (relator) – Pais Borges – Rui Botelho.