0765/05 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Em matéria de recurso por oposição de acórdãos - art.º 24, alínea b), do ETAF - a jurisprudência deste tribunal, suportada nos preceitos legais aplicáveis, tem como assentes os seguintes princípios fundamentais: (i) mantêm-se em vigor, no âmbito do contencioso administrativo, os art.ºs 763 a 770 do CPC, não obstante a sua revogação operada pelos art.ºs 3 e 17, n.º 1, do DL 329-A/95, de 12.12; (ii) Para cada questão relativamente à qual se pretenda ocorrer oposição deve o recorrente eleger um e só um acórdão fundamento; (iii) só é figurável a oposição em relação a decisões expressas e não a julgamentos implícitos; (iv) é pressuposto da oposição de julgados que as soluções jurídicas perfilhadas em ambos os acórdãos - recorrido e fundamento - respeitem à mesma questão fundamental de direito, devendo igualmente pressupor a mesma situação fáctica; (v) só releva a oposição entre decisões e não entre a decisão de um e os fundamentos ou argumentos de outro.

II- Não se verifica a oposição de julgados se, no acórdão recorrido, de relevante, se decidiu que o PUCS e seu regulamento eram válidos e eficazes e não careciam de publicação especial para além da que resultava da sua entrada em vigor através de um DL e no acórdão fundamento se decidiu que as alterações introduzidas ao regulamento inicial do PUCS careciam, para serem válidas e eficazes, de publicação em jornal oficial.

III- O escopo do recurso por oposição de acórdãos não é o de uniformizar a jurisprudência sobre a interpretação das normas, mas antes o de harmonizar as decisões proferidas em casos concretos similares polarizadas no binómio facto-norma, de modo que irreleva a circunstância de o acórdão recorrido ter doutrinariamente ido mais longe e, desligado da concreta situação de facto, ter enunciado uma definição jurídica incompatível com a do acórdão fundamento.

Acordam no Pleno da Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

I Relatório

A… e outros, com melhor identificação nos autos, vieram interpor recurso, por oposição de acórdãos, do acórdão da 2.ª Subsecção, de 8.11.05, que negou provimento ao recurso jurisdicional que deduziram da sentença do TAC de Lisboa que negara provimento ao recurso contencioso interposto do despacho do Presidente da Câmara Municipal de Cascais, de 5.7.97, que lhes indeferiu o pedido de licenciamento de uma construção.

Invocaram como fundamento da oposição o acórdão deste STA de 18.11.93, proferido no recurso 28669/28690, tendo terminado a sua alegação formulando as seguintes conclusões:

1.ª O douto acórdão recorrido, de 2005.11.08, e o acórdão fundamento, de 1993.11.18, decidiram sobre a mesma questão jurídica fundamental - validade e eficácia do PUCS - cfr. texto n.º s 1 e 2;

2.ª As situações de facto subjacentes aos dois arestos sub judice são coincidentes no essencial, não se verificou qualquer alteração substancial da regulamentação jurídica e princípios jurídicos aplicáveis, não tendo sido também as particularidades de cada caso que determinaram a solução oposta relativamente à mesma questão fundamental de direito - cfr. texto n.º s 3 a 5.

3.ª Os dois arestos sub judice consagraram soluções opostas para a mesma questão jurídica fundamental, pois no acórdão recorrido considerou-se que o PUCS é "válido e eficaz", por desnecessidade de publicação do regulamento e das subsequentes alterações no jornal oficial e no douto acórdão fundamento decidiu-se de acordo com tese oposta, considerando-se que o referido instrumento urbanístico não é válido e eficaz porque "se impunha a publicação no jornal oficial do diploma que alterasse o regulamento inicial do PUCS" - cfr. texto n.º s 6 e 7.

A recorrida não se pronunciou.

A Magistrada do Ministério Público junto deste Tribunal emitiu o seguinte parecer:

"Alega o recorrente que a oposição se verifica, uma vez que o acórdão recorrido e o acórdão fundamento «consagraram soluções opostas para a mesma questão jurídica fundamental, pois no acórdão recorrido considerou-se que o PUCS é válido e eficaz, por desnecessidade de publicação do regulamento e das subsequentes alterações no jornal oficial e no douto acórdão fundamento decidiu-se de acordo com tese oposta considerando-se que o referido instrumento urbanístico não é válido e eficaz porque se impunha a publicação no jornal oficial do diploma que alterasse o regulamento inicial do PUCS». Vejamos então.

É sabido que para que se verifique a oposição de julgados prevista na al. b), do art. 24, do ETAF, de acordo com a jurisprudência uniforme deste Supremo Tribunal, é necessária a verificação cumulativa dos seguintes requisitos:

-que as asserções antagónicas dos acórdãos em confronto, tenham tido como efeito consagrar soluções diferentes para a mesma questão fundamental de direito;

-que as decisões em oposição sejam expressas;

-que as situações de facto e o respectivo enquadramento jurídico, sejam em ambas as decisões idênticas.

Ora, o acórdão recorrido citando vários acórdãos deste STA que geraram uma jurisprudência pacífica e consolidada acerca da questão da validade e eficácia do PUCS, conclui que a exigência geral da sua publicação no Jornal Oficial, foi revogada com a publicação do DL 37251, de 28/12/1948, sendo a publicação daquele plano e respectivos regulamentos, bem como as alterações posteriores, de interesse predominantemente local e regional, assegurada nos termos exigidos para as normas e actos emitidos pelos entes autárquicos, por tal ser suficiente para defesa dos interesses dos respectivos interessados.

Por sua vez, o acórdão fundamento, não chegou a emitir uma pronúncia quanto ao regulamento inicial do PUCS, dado que refere que, mesmo que se aceite que a sua não publicação está coberta pelo DL 37251, impunha-se a publicação no Jornal Oficial do diploma que o alterou. Assim e porque o despacho que ali era contenciosamente impugnado se tinha baseado, não no regulamento inicial do PUCS, mas no regulamento de Fevereiro de 1959, com as alterações introduzidas pelo despacho ministerial de 1962 e como ambos não foram publicados no Jornal Oficial, concluiu que estes últimos não eram válidos e eficazes. Do exposto, creio que as soluções opostas nos dois arestos em confronto, se limitam à necessidade de publicação no Jornal Oficial das alterações ao regulamento inicial do PUCS. Efectuada esta precisão, parece-me que efectivamente se verifica divergência de decisões quanto à questão jurídica fundamental, circunscrita à validade e eficácia das alterações ao regulamento inicial do PUCS. Por sua vez, tal divergência não foi determinada pela diversidade das situações de facto sobre que recaíram, mas pela diversa interpretação dada às mesmas normas jurídicas. Acresce não ter havido alteração substancial do quadro normativo pertinente.

Pelo que, sou de opinião que deve ser julgada verificada a oposição e ordenado o prosseguimento do recurso."

Cumpre decidir.

II Factos

Matéria de facto dada como assente na Secção:

a) Os recorrentes são proprietários de dois prédios urbanos com as áreas de 980 m2 e 1080 m2, sitos na Rua do …, Monte Estori1, concelho de Cascais;

b) Relativamente a um "Anteplano de um Hotel de apartamentos no Mt. Estoril" foi proferido em 23-3- 74, pelo Secretário de Estado do Urbanismo e Habitação, despacho a considerar que "o estudo em apreciação oferece condições de passar à fase de projecto definitivo, desde que não seja ultrapassado o índice de ocupação do solo 1=2 e o mesmo seja integrado e conjugado com o projecto referente ao lote vizinho";

c) Em 24-06-87, o Presidente da Câmara de Cascais aprovou projectos de construção com um índice de ocupação de 1,5;

d) Em 28-11-95, as Recorrentes A… e … requereram à Câmara Municipal de Cascais a aprovação do projecto de arquitectura e o licenciamento da construção do edifício para habitação colectiva que pretendem construir nos terrenos referidos em a) supra;

e) Até 5-1-96, aquelas recorrentes não foram notificadas pela Câmara para apresentarem quaisquer elementos necessários à apreciação da sua pretensão;

f) Sobre o pedido referido em d) recaiu, em 15-2-96, a informação dos serviços de Urbanismo e Infra-estruturas seguinte: "1- Pretende-se a construção de um edifício de 27 apartamentos, num terreno constituído pela união de dois lotes, localizados no Monte-Estoril em zona HL do PCUS. 2. Consultado o projecto do PDM de Setembro de 95, ainda não aprovado, verifica-se que o lote a Norte se encontra na classe de espaço urbano de alta densidade e o lote a sul em urbano de baixa densidade. 3. Da análise da presente proposta, constata-se que: a) os requerentes não são os únicos proprietários dos terrenos não sendo apresentadas quaisquer declarações autenticadas dos restantes comproprietários existindo assim o problema da falta de legitimidade; b) embora a proposta tenha como premissa a existência de um edifício de nove pisos a nascente, a presente proposta apresenta uma volumetria e ocupação excessiva, assumindo-se como ampliação do imóvel existente, em vez de funcionar como um verdadeiro elemento de transição correctamente integrado com todas as características urbanísticas da zona e não apenas os aspectos volumétricos; c) urbanisticamente o proposto desrespeita os parâmetros urbanísticos válidos para a zona que no que se refere ao PUCS quer no que se refere ao projecto do PDM, uma vez que não só ultrapassa os índices de referência e as alturas máximas de fachada como agrava a densidade habitacional bruta da zona que já sofreu uma ampla alteração com a construção de um edifício de 9 pisos a nascente, também ele inicialmente projectado para estabelecimento hoteleiro. d) Recorda-se que apenas um lote (Norte) se encontra inscrito no espaço urbano de alta densidade, propondo o presente projecto um índice de construção global de 2,30 (1,60 descontando caves e casa máquinas); f) Para além dos aspectos urbanísticos de análise do projecto verifica-se que: a) não é apresentada nenhuma autorização ou vistoria válida que avalie a qualidade e estado de conservação das moradias existentes e que consequentemente aprove uma eventual demolição; b) não é apresentada a constituição da propriedade horizontal e respectivas permilagens; c) os percursos de circulação automóvel e as respectivas vias de acesso não se encontram assinaladas, quer na delimitação das (...) quer na pertença das mesmas; d) Uma vez que as vias não se encontram devidamente assinaladas, não é possível avaliar o número de estacionamentos disponíveis face às dotações mínimas exigidas; e) não é apresentada a planta da casa de máquinas. f) A modelação do terreno a tardoz origina a infracção do art. 1360° do C. Civil, face aos terrenos a Sul e Nascente. 5. Face ao exposto julga-se de não poder considerar o proposto com base nas alíneas a), b) e d) do n. ° 1 do art. 63° do Dec. Lei 445/91".

g) Por oficio n.º 9542, de 7-3-96, as então requerentes foram notificadas para, nos termos do art. 100° do CPA, se pronunciarem por escrito sobre esta proposta de indeferimento;

h) na sequência desta proposta, em 18-4-96, os ora recorrentes, por requerimento registado com o n.º 3377/96, apresentaram alterações ao referido projecto essencialmente destinadas a reduzir a área de construção em 125 m2;

i) Sobre essas alterações, em 12-6-96, foi prestada a informação seguinte: "Os elementos apresentados diminuem a área de construção em apenas 125 m2, mantendo-se as restantes questões de ordem técnico-urbanística mencionadas na informação de 96-02-15 pelo que se julga de manter o teor negativo da mesma»;

j) Sobre essa informação recaiu a proposta "é de indeferir com os fundamentos da audiência prévia", e sobre esta, em 4-7-96 foi proferido despacho do Director do Departamento do Urbanismo e Infra-estruturas "Concordo".

k) Em 5-7-96 o Presidente da Câmara proferiu, no uso de poderes delegados pela Câmara, o seguinte despacho "Indeferido, de acordo com a informação dos serviços datada de 4-7-96".

l) Por ofício datado de 26 e recebido em 29-7-96, os recorrentes foram notificados deste despacho nos seguintes termos: "Apreciado o requerimento 3377/96, verifica-se que não apresenta razões de natureza técnica que originem a alteração do parecer emitido, pelo que relativamente ao processo de V. Exa. em epígrafe, comunico que o mesmo foi indeferido por despacho de 5-7-96, exarado perlo Senhor Presidente, no uso da competência delegada, ao abrigo das alíneas a), b) e d) do n.º 1 do art. 63° do Dec. Lei n.º 445/91, rectificado pelo Dec. Lei 250/94, fundamentado no parecer dos Serviços Técnicos que se remete em anexo fotocópia".

m) A Câmara Municipal de Cascais, por deliberação tomada na reunião de 18-1-94, delegou no seu Presidente, ao abrigo do art. 51°, n.º 2, al. c) do Dec. Lei 100/84, a competência para conceder licenças para construção e aprovação dos respectivos projectos, delegação que foi publicada no edital camarário de 31-1-94.

III Direito

1. Em matéria de recurso por oposição de acórdãos - art.º 24, alínea b), do ETAF - a jurisprudência deste tribunal, suportada nos preceitos legais aplicáveis, tem como assentes os seguintes princípios fundamentais (Extraídos dos acórdãos do Pleno deste STA de 19.2.03, no recurso 47985, de 8.5.03, no recurso 48103, de 30.2.02, no recurso 490/02 e de 21.2.02, no recurso 44864, de 21.2.02, no recurso 47967 e de 21.2.02, no recurso 47034, entre muitos outros.): (i) mantêm-se em vigor, no âmbito do contencioso administrativo, os art.ºs 763 a 770 do CPC, não obstante a sua revogação operada pelos art.ºs 3 e 17, n.º 1, do DL 329-A/95, de 12.12; (ii) Para cada questão relativamente à qual se pretenda ocorrer oposição deve o recorrente eleger um e só um acórdão fundamento; (iii) só é figurável a oposição em relação a decisões expressas e não a julgamentos implícitos; (iv) é pressuposto da oposição de julgados que as soluções jurídicas perfilhadas em ambos os acórdãos - recorrido e fundamento - respeitem à mesma questão fundamental de direito, devendo igualmente pressupor a mesma situação fáctica; (v) só releva a oposição entre decisões e não entre a decisão de um e os fundamentos ou argumentos de outro.

2. O primeiro passo, nos recursos por oposição de julgados, visa avaliar da existência de oposição entre o acórdão recorrido e o acórdão fundamento. Como se viu só é figurável a oposição em relação a decisões expressas que se tenham pronunciado sobre idênticas situações de facto. Para o efeito importa analisar, a este propósito, o que se decidiu em cada um dos arestos em confronto.

3. No acórdão fundamento, respondendo ao parecer do MP aí emitido no sentido da desnecessidade de publicação do PUCS e respectivo regulamento, perante a publicação do Decreto-Lei n.º 37251 que o põe em vigor escreveu-se o seguinte: "Mas, ainda que se aceite esta solução - sem necessidade de discutir a sua bondade - o certo é que não é o regulamento inicial do PUCS, cuja vigência estaria coberta pelo Decreto-Lei n.º 37251, que está em causa no presente recurso. É que, passados mais de 10 anos desde a publicação deste diploma, o Ministro das Obras Públicas, por despacho de 17 de Fevereiro de 1959, aprovou o Regulamento do PUCS, depreende-se que em substituição do regulamento inicial: e posteriormente, por despacho ministerial de 14 de Dezembro de 1962, foram aprovadas as alterações aos condicionamentos da Zona HE do PUCS, constantes do mapa anexo ao regulamento aprovado em 1959 (alínea u) da descrição da matéria de facto) precisamente a zona onde foram implantadas as construções em causa nos presentes recursos. Ora, não há conhecimento da publicação em qualquer jornal oficial do Regulamento do PUCS (alínea t) da descrição da matéria de facto) nem, aliás, do despacho ministerial de 14 de Dezembro de 1962: apenas quanto a este último, as alterações por ele introduzidas aos condicionamentos da Zona HE do PUCS foram tornadas públicas por edital da CMC, em execução da deliberação deste corpo administrativo de 15 de Fevereiro de 1963. Há, portanto, que atender, para se verificar da conformidade ou não das construções em causa com o PUCS, não ao regulamento inicial deste plano, mas antes ao regulamento aprovado em Fevereiro de 1959 e ao despacho ministerial de 14 de Dezembro de 1962. Mas, se o regulamento inicial do PUCS se poderá, segundo o entendimento atrás expresso, considerar coberto pelo Decreto-Lei n.º 37 251, o mesmo já não se passa com os mencionados despachos de Fevereiro de 1959 e Dezembro de 1962. É que, a considerar-se que o regulamento inicial do PCUS foi aprovado pelo Decreto-Lei n.º 37251, e não prevendo este diploma qualquer esquema ou regime para alteração a tal regulamento só por diploma de igual força é que o regulamento poderia ser alterado, e não por simples despachos ministeriais, mas, mesmo que assim não se entendesse, então ter-se-ia que recorrer à norma de carácter geral contida no artigo 30º do Decreto-Lei n.º 33921 - diploma ainda em vigor quando foram proferidos os mencionados despachos - o que significa que as alterações ao regulamento inicial do PUCS teriam que ser aprovadas por portaria do ministro competente. Em qualquer dos casos, o certo é que se impunha a publicação no jornal oficial do diploma que alterasse o regulamento inicial do PCUS ou por se tratar de decreto-lei, ou por se tratar de portaria (cf. o artigo 2.", § 1.º, alíneas b), g) e h), do Decreto nº 40424. de 7 de Dezembro de 1955). Mas, no caso em apreciação, isso não aconteceu, ou seja, para além dos aludidos despachos não revestirem a forma exigida (decreto-lei ou portaria), não foram publicados em jornal oficial, o que equivale a que estes instrumentos urbanísticos não se possam considerar válidos e eficazes (cf. neste sentido o acórdão de 4 do corrente mês, proferido no recurso 31798 e os que nele são citados). É certo que, relativamente às alterações introduzidas pelo despacho ministerial de 14 de Dezembro de 1962, houve afixação de edital pela CMC, mas certo é também que tal afixação não pode substituir a necessidade de publicação em jornal oficial, pois os editais servem para publicitar actos dos órgãos autárquicos, mas não dos membros do governo. Sendo assim, como o despacho contenciosamente impugnado se baseou, não no regulamento inicial do PCUS, mas antes no regulamento de Fevereiro de 1959, com as alterações introduzidas pelo despacho de Dezembro de 1962, tem de se concluir que o mesmo despacho incorreu em erro nos pressupostos de direito o que faz com que não se possa manter na ordem jurídica.

Portanto, no acórdão fundamento entendeu-se pura e simplesmente que as alterações introduzidas ao PUCS e seu regulamento inicial, operadas pelo regulamento de Fevereiro de 1959 e pelo despacho de Dezembro de 1962, careciam para serem válidas e eficazes de publicação em jornal oficial já que as construções referidas no acto recorrido se encontravam em zona abrangida pelas alterações determinadas por este regulamento e este despacho.

4. No acórdão recorrido as coisas são bem diversas. Para melhor se compreender a situação torna-se necessário, todavia, analisar a petição de recurso, o local onde o recorrente deve expor a sua pretensão enunciando os factos e as razões jurídicas que a seu ver a suportam, e dessa forma, também, definir o âmbito do recurso e os consequentes limites de pronúncia fixados ao Tribunal.

Na petição apresentada no recurso contencioso, a propósito desta questão da validade e eficácia do PUCS, os recorrentes nada disseram. Nem uma palavra. Já nas alegações de recurso (Observe-se que esta arguição se apresenta como manifestamente extemporânea já que se traduz numa verdadeira alegação de vícios não invocados na petição de recurso, não tendo os recorrentes fundamentado essa alegação tardia com factores supervenientes, designadamente com o acesso ao PA.), sobre o assunto, em 12 conclusões apresentaram a 5.ª onde se diz o seguinte: "O Plano de Urbanização da Costa do Sol (PUCS), nunca poderia fundamentar o indeferimento da pretensão dos recorrentes, pois foi alterado para o local pelo despacho do Sr. SEUH, de 74.03.23 (v. art. 1.º & único do DL 37251; cfr. Doc. 1, adiante junto), e não constitui um instrumento de planeamento territorial válido, eficaz ou juridicamente existente ( De resto, esta alegação é contraditória pois enquanto na primeira parte se defende a validade do PUCS, dizendo-se que foi alterado por um despacho ministerial, na segunda diz-se que é inválido).- cfr. alínea h) do sumário de fls. 10 e, desenvolvidamente, texto nº s. 6 e 7;

O texto das alegações sobre o assunto encontra-se nos n.ºs 6 e 7 e diz o que segue:

"Da invalidade e inexistência do PUCS

6. O despacho sub judice indeferiu a pretensão dos ora recorrentes fundamentando-se, além do mais, num alegado desrespeito dos parâmetros urbanísticos aplicáveis à zona "no que se refere ao PUCS (...) uma vez que não só ultrapassa os índices de referência e as alturas máximas de fachada como agrava a densidade habitacional bruta da zona". Este entendimento assenta em manifestos erros de facto e de direito. Por um lado, mesmo que o PUCS fosse juridicamente eficaz, teria sido alterado pelo despacho do Sr. SEUH, de 74.05.23. Por outro lado, trata-se de um instrumento de planeamento urbanístico juridicamente inexistente e ineficaz. O despacho recorrido violou assim frontalmente o art. 63º do RLOP, pois as pretensas razões invocadas para o indeferimento da pretensão dos ora recorrentes não integram a previsão de nenhumas das alíneas daquele normativo legal.

Vejamos.

7. Em primeiro lugar, cumpre salientar que, por despacho do Sr. Secretário de Estado do Urbanismo e Habitação (SEUH), de 74.03.23, foi estabelecido o índice de ocupação de 2.0 para o terreno dos ora recorrentes (v. Doc. 1, adiante junto). O referido despacho consubstancia claramente na alteração de pormenor aos parâmetros urbanísticos fixados pelos PUCS para o terreno dos ora recorrentes, nos termos do art. 1º/§ único do DL 37251, de 28 de Dezembro de 1948. Assim sendo, é manifesto que os projectos apresentados pelos ora recorrentes nunca poderiam violar qualquer norma do PUCS, pois conformam-se rigorosamente com os parâmetros urbanísticos estabelecidos pelo referido despacho do Senhor SEUH.

Em segundo lugar, anote-se que os Planos de Urbanização em geral, e o PUCS em especial, têm a natureza de regulamentos administrativos, na parte em que são constituídos por normas genéricas que disciplinam a ocupação, uso, transformação e desenvolvimento do território segundo as exigências actuais e futuras da vida económica e social, da estética, higiene e viação, com o máximo proveito para os seus habitantes. O DL 37251, que declarou homologado pelo Ministro das Obras Públicas o parecer favorável do gabinete do PUCS, não aprovou válida e eficazmente qualquer regulamento do referido instrumento urbanístico, pois não incluía disposições normativas de regulamento algum. Acresce ainda, que o regulamento do PUCS aprovado por despacho do Ministro das Obras Públicas, de 59.08.19, e alterado pelo despacho de 62.12.14 não constitui um normativo válido e eficaz, pois os diplomas com disposições genéricas só se tornavam obrigatórios com a publicação no jornal oficial e os regulamentos dos planos de urbanização em geral sempre teriam que ser aprovados por portaria e devidamente publicados nos termos expressos na alínea h) do art. 18º do DL 33921, o que nunca se verificou in casu (v. art. 5º do C. Civil; cfr. arts. 122º, 207º e 290º da CRP).

Na verdade, e conforme bem se decidiu no douto Ac. STA de 93.11.18: "O Ministro das Obras Públicas, por despacho de 17 de Fevereiro de 1959, aprovou o Regulamento do PUCS, depreende-se que em substituição do regulamento inicial; e posteriormente, por despacho ministerial de 14 de Dezembro de 1962, foram aprovadas as alterações aos condicionamentos da zona HE do PUCS, constantes do mapa anexo ao regulamento aprovado em 1959 (...) Mas (...) para além de os aludidos despachos não revestirem a forma exigida (Decreto-Lei ou Portaria), não foram publicados em jornal oficial, o que equivale a dizer que estes instrumentos urbanísticos não se possam considerar válidos e eficazes (cfr., neste sentido, o Acórdão de 4 do corrente mês, proferido no recurso n°. 31798, e os que nele são citados)" (v. Procs. 28669/28690). É assim manifesto que, não tendo a parte regulamentar do PUCS sido inserida no próprio texto do DL 37251, de 48.12.28, foi frontalmente violado o princípio da precisão ou determinabilidade das leis, não podendo tal normativo servir de regra de actuação para a administração nem alicerçar qualquer posição jurídica desfavorável relativamente à pretensão dos ora recorrentes (v. art. 266º da CRP).

Em terceiro lugar, sublinhe-se que a aplicação do PUCS ao caso sub judice viola frontalmente os princípios da segurança e da confiança, integrantes do princípio do Estado de Direito Democrático constitucionalmente consagrados (v. arts. 2º, 9º/b), 18º e 266º da CRP). O art. 122º da CRP, na medida em que impõe a publicação de actos normativos com eficácia externa como condição da sua eficácia, constitui uma concretização dos referidos princípios, pelo que a existência de "normas ocultas" - como é o caso do PUCS - acarreta inquestionavelmente a sua violação. Com efeito, não tendo o PUCS e seu regulamento sido objecto de qualquer publicação é manifesto que, impossibilitados de conhecer os parâmetros urbanísticos em vigor relativamente aos seus terrenos abrangidos pelo PUCS, aos particulares restaria apenas requerer às entidades públicas competentes sucessivos pedidos de aprovação de projectos e licenciamento de construções - com os inerentes dispêndios de tempo e honorários de engenheiros e arquitectos, autores desses projectos - para eventualmente descobrir, através da fundamentação aduzida pelas entidades que indeferissem aqueles pedidos, qual o tipo concreto de construção que o PUCS permitiria nos seus terrenos. No entanto, nem mesmo esses actos lhes permitiriam estar seguros dos parâmetros aplicáveis aos seus terrenos pois, novamente por alteração não publicada, sempre seria possível à Administração alterar totalmente esses índices, sem que fosse possível ao particular qualquer controle ou percepção de tal facto. Podemos deste modo seguramente concluir que o PUCS e o seu regulamento enfermam de inconstitucionalidade superveniente por violação do art. 122º da CRP (v. art. 293º da CRP - versão originária), pois nunca tendo sido publicados, a sua actual aplicação viola os princípios da segurança e da confiança integrantes do princípio do Estado de Direito Democrático.

Em quarto lugar, registe-se que a inaplicabilidade do PUCS resulta ainda do facto de este ter caducado há muito, pois o art. 8º do DL 37251, que ordenava a sua revisão quinquenal não foi cumprido, nem este foi mantido em vigor por despacho expresso do Sr. Ministro das Obras Públicas. Registe-se neste particular que a cessação da vigência do PUCS nunca determinaria grave prejuízo para o interesse público, uma vez que as soluções urbanísticas previstas naquele plano já estavam ultrapassadas há muito. Ora, uma vez que a CMC só pode indeferir os pedidos de licenciamentos de obras com base em algum dos fundamentos a que se refere o art. 63º do RLOP, e constituindo jurisprudência pacífica que o poder atribuído aos órgãos municipais de licenciar obras particulares é estritamente vinculado, só se podendo exercer com base em algum dos fundamentos taxativamente indicados na lei, é manifesto que, de acordo com o disposto no art. 63º do RLOP o indeferimento dos projectos só se pode basear em instrumentos legalmente existentes e plenamente válidos e eficazes (v. arts. 18º, 62º, 122º/2 e 266º/2 da CRP), o que não se verificou in casu. Deste modo, ao atribuir força vinculativa a instrumentos urbanísticos sem qualquer existência ou eficácia jurídicas, o despacho recorrido não só violou o art. 63º do DL 445/91, uma vez que a fundamentação do acto sub judice não integra nenhuma das alíneas deste normativo, como desrespeitou frontalmente as normas constitucionais dos arts. 18º, 62º, 122º e 266º/2 da CRP, pois o conteúdo essencial do direito de propriedade só pode sofrer as limitações e restrições impostas por lei juridicamente existente e plenamente eficaz (v. art. 1360º do C. Civil)."

Em sede alegatória por parte dos recorrentes sobre a questão em apreço nada existe de relevante. Os recorrentes limitaram-se a desenvolver uma teoria jurídica abstracta que, no essencial, foram buscar ao acórdão fundamento mas que não tem apoio na matéria de facto alegada. E se o acórdão fundamento apenas decidiu que as alterações ao regulamento inicial do PUCS introduzidas pelo regulamento de 1959 e pelo despacho de 1962 careciam de publicação em jornal oficial já que no caso ali tratado o acto recorrido se reportava a uma zona territorial que havia sido alterada por estes dois actos normativos, como se viu, era imprescindível que os recorrentes tivessem alegado justamente o mesmo, isto é, que o despacho recorrido nestes autos se pronunciara sobre construções situadas em zona abarcada pelos mesmos dois actos normativos. E tal alegação jamais foi produzida (veja-se os factos provados).

Portanto, terá de concluir-se que as situações factuais subjacentes a ambos os acórdãos, no ponto em que se pretende que existe oposição de julgados, não são idênticas. É quanto basta para que o presente recurso não possa prosseguir.

5. Sobre esta matéria, no discurso jurídico, o acórdão recorrido disse que "A sentença recorrida apreciou expressamente um dos fundamentos da ilegalidade apontada ao acto de indeferimento expresso, ou seja, a da invalidade e ineficácia do Plano de Urbanização da Costa do Sol. Tendo concluído a sentença que esse instrumento urbanístico era válido e eficaz e que fora efectivamente violado pelo projecto das recorrentes, concluiu (e com toda a lógica) que o acto de indeferimento era válido, ficando prejudicados os vícios emergentes da violação de preceitos constitucionais e de direito administrativo cuja violação foi invocada "apenas como corolário lógico da tese da invalidade e ineficácia daqueles instrumentos de ordenamento urbanístico" (fls. 318). Antecipando a conclusão entendemos que a decisão recorrida se encontra de acordo com a jurisprudência firmada neste Supremo Tribunal (oportunamente citada) e com a qual concordamos inteiramente." Deste modo, como já o fizera a sentença que o acórdão recorrido confirmou, a pronúncia emitida limitou-se ao PUCS e seu regulamento sem qualquer referência aos actos posteriores de 59 e 62 que o alteraram. É certo que logo de seguida o acórdão transcreve segmentos de dois arestos que reiteram esse entendimento sendo certo que num deles se incluem os referidos actos normativos que alteraram o regulamento inicial. Só que essa referência se apresenta no contexto da citação e não se incluiu no núcleo decisório, até por que tais actos não estavam directa ou indirectamente em apreciação nos autos (veja-se, em sentido idêntico, o recente acórdão do Plenário do tribunal de 10.5.06, proferido no recurso 47678, em cujo sumário se vê que "I - O escopo do recurso por oposição de acórdãos não é o de uniformizar a jurisprudência sobre a interpretação das normas, mas antes o de harmonizar as decisões proferidas em casos concretos similares polarizadas no binómio facto-norma. ... V - Pela razão indicada em I, irreleva a circunstância de o acórdão fundamento ter doutrinariamente ido mais longe e, desligado da concreta situação de facto, ter enunciado uma definição jurídica incompatível com a do acórdão recorrido.").

Trata-se, portanto, em ambos os casos, de situações fácticas inteiramente distintas, que abordaram questões de direito não coincidentes e que mereceram, por isso, soluções jurídicas que se não encontram em oposição.

III Decisão

Nos termos e com os fundamentos expostos, tendo em consideração o disposto no art.º 767, n.º 1, do CPC, acordam em julgar findo o recurso.

Custas a cargo dos recorrentes fixando-se a Taxa de Justiça e a Procuradoria em 400 e 200 respectivamente.

Lisboa, 22 de Junho de 2006. - Rui Botelho (relator) – António Samagaio – Azevedo Moreira – Santos Botelho – Rosendo José.