01059/07 - Supremo Tribunal Administrativo

O seguimento do recurso por oposição de acórdãos, previsto no art. 24.º, n.º 1, alíneas b) e b'), do ETAF de 1984, depende de entre o acórdão recorrido e o acórdão fundamento existir oposição sobre questões que tenham sido apreciadas expressamente.

Acordam no Pleno da Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo: 1 – A… recorreu para este Pleno do acórdão proferido pelo Tribunal Central Administrativo Sul em 20-9-2007, que negou provimento ao recurso jurisdicional que interpusera da sentença do Tribunal Administrativo de Círculo de Coimbra que julgou improcedente a acção para reconhecimento de direito que intentou contra os Senhores Director-Geral de Viação, Ministro da Administração Interna, Ministro Adjunto e Ministro das Finanças, relativa a um pedido de regularização ao abrigo dos Decretos-Lei n.ºs 81-A/96, de 21 de Junho, e 195/97, de 31 de Julho. A Recorrente invoca como fundamento do presente recurso jurisdicional oposição entre o acórdão recorrido e o acórdão deste STA de 5-7-2007, proferido no recurso n.º 351/07. A Recorrente apresentou alegação sobre questão preliminar do seguimento do recurso, defendendo a existência de oposição entre o acórdão recorrido e o acórdão fundamento. O Senhor Ministro da Administração Interna contra-alegou defendendo que não existe a necessária oposição. A Excelentíssima Magistrada do Ministério Público emitiu douto parecer nos seguintes termos: É jurisprudência pacífica deste Tribunal que para que se possa interpor recurso por oposição de julgados é necessário que no domínio da mesma legislação tenham sido proferidos dois acórdãos que perfilham soluções opostas quanto à mesma questão fundamental de direito (Ac. do Pleno do STA. de 27.02.96 — Proc. 37.323, de 05.03.97 — Proc. 32836 e de 06.07.99 Proc. 4 1226, entre outros). É igualmente necessário apurar se em ambos os acórdãos há uma identidade da situação de facto e de enquadramento jurídico (vide Ac. do Pleno do STA de 21.02.95, Proc. 32.950. Vejamos. O acórdão recorrido proferido em 07.09.2002 assenta sobre um recurso jurisdicional de uma sentença do TAC que julgou improcedente a acção de reconhecimento do direito intentado por A… contra o Director-Geral de Viação (D.G.V) e outros, do despacho que lhe indeferiu o pedido de regularização ao abrigo do Dec-Lei nº 81-A/96, de 21.06 e Dec-Lei nº 195/97, de 31.07. O acórdão fundamento trata de um recurso jurisdicional de um acórdão do TCA que julgou procedente o recurso interposto pela Requerente B…, do despacho do Sr. Secretário de Estado que lhe indeferiu o requerimento em que solicitava a aplicação do Dec-Lei nº 81- A/96, de 21.06. Nos dois acórdãos, as Requerentes eram juristas a prestar serviço na D.G.V. no desempenho de funções relacionadas com a entrada em vigor do Código da Estrada (01.10.94) que descaracterizou os ilícitos criminais (transgressões) para ilícitos de mera ordenação social (contra-ordenações). A questão em apreço nos dois acórdãos estava em saber se as funções desempenhadas pelas Requerentes poderiam ser qualificadas como “correspondentes a necessidades permanentes dos serviços’. No acórdão recorrido, entendeu-se que a Requerente satisfazia, com o seu labor as necessidades permanentes do serviço, porém, entendeu-se também, que não tinha direito a que lhe fosse aplicado o regime instituído pelo Dec-Lei nº 81-A/89, de 21.06 e diplomas subsequentes, pois era necessário que o Sr. Director-Geral de Viação reconhecesse em proposta fundamentada que as funções prestadas pela A., eram indispensáveis ao regular funcionamento do serviço obtendo tal iniciativa do dirigente máximo a anuência do membro do Governo da Tutela, ou seja, do Ministro da Administração Interna e, ainda, do Ministro das Finanças nº 2 do art. 50 do Dec-Lei nº 81-A/96, o que nunca veio a acontecer. Assim, concluiu, que não tendo sido activado aquele mecanismo, a Requerente não poderia obter o reconhecimento de ver constituída a seu favor uma relação jurídica de emprego público, através da acção de reconhecimento de direito. Por sua vez, no acórdão fundamento estava em causa um recurso contencioso de anulação em que se solicitava a aplicação do Dec-Lei nº 81- A/96, de 21.06, por a Recorrente considerar que cumpria as funções correspondentes “a necessidades permanentes dos serviços”. Este acórdão considerou igualmente que as funções exercidas pelo Requerente desde 02.11.94 e por um período superior a 7 anos integrava aquele conceito. Porém, este acórdão limitou-se apenas a qualificar as funções da Recorrente para aquele efeito, e não a possibilidade de lhe permitir o ingresso automático na função pública abordando, apenas, a questão da possibilidade de controle jurisdicional ao entender que e passamos de novo a citar “...Neste contexto, para além de não nos confrontarmos com conceitos que exigem conhecimentos técnicos específicos ou especializados, fornecendo a própria lei, em larga medida padrão suficientemente claro para a sua interpretação e apreciação que manifestamente permitem a sua sindicabilidade pelos Tribunais ...“(vide pronúncia nº VI. fls. 65 e 66). Do exposto, afigura-se-nos, que as situações fácticas não são idênticas, desde logo, porque a causa de pedir e o tratamento jurídico foi diferente. Assim, somos de parecer que não se verifica oposição de julgados. As partes foram notificadas deste douto parecer, apenas se pronunciando a Recorrente defendendo, em suma, a existência de oposição de julgados. Corridos os vistos legais, cumpre decidir. 2 – Ao presente processo, iniciado antes de 1-1-2004, aplica-se o regime do ETAF de 1984 e da LPTA, por força do disposto nos arts. 2.º , n.º 1, da Lei n.º 13/2002 , de 19 de Fevereiro, 4.º, n.ºs 1 e 2, da Lei n.º 107-D/2003 , de 31 de Dezembro, e 7.º da Lei n.º 15/2002 , de 22 de Fevereiro, na redacção dada pela Lei n.º 4-A/2003 , de 19 de Fevereiro. O Pleno da Secção do Contencioso Administrativo deste Supremo Tribunal Administrativo tem vindo a entender que, apesar da revogação dos arts. 763.º a 770.º do CPC operada pelos arts. 3.º e 17.º , n.º 1, do Decreto-Lei n.º 329-A/95 , de 12 de Dezembro, a tramitação dos recursos com fundamento em oposição de julgados continua a fazer-se de acordo com as mesmas normas, especialmente os arts. 765.º a 767.º, por inexistirem normas aplicáveis nas leis processuais administrativas e tributárias. Neste sentido podem ver-se também os acórdãos do Pleno da Secção do Contencioso Administrativo de 24-4-1996, proferido no recurso n.º 36643 (publicado no Boletim do Ministério da Justiça n.º 456, página 253), e de 7-5-1996, proferido no recurso n.º 36829. Esta jurisprudência foi seguida nos acórdãos do Pleno da mesma Secção de 25-6-97, proferido no recurso n.º 33061, e de 31-3-98, proferido no recurso n.º 41058. e, depois, pacificamente. A confirmação da vigência daquelas regras foi feita com os arts. 22.º, alínea b), 24.º, alínea c), e 30.º, alínea c), do ETAF (com a redacção que lhes foi dada pelo Decreto-Lei n.º 229/96 , de 29 de Novembro, já depois da revogação dos arts 763.º a 770.º do CPC ), que prevêem uma decisão autónoma sobre o seguimento dos recursos por oposição de julgados e partem do pressuposto de que é aplicável a estes recursos o regime previsto no art. 765.º do CPC , já que é esta a única norma processual que prevê a tramitação relativa a tal decisão preliminar. A existência de uma decisão autónoma sobre o seguimento dos recursos com fundamento em oposição de julgados é também pressuposta no n.º 2 do art. 109.º e na alínea e), do n.º 1 do art. 111.º da LPTA. Por isso, deverá entender-se que as normas dos arts. 765.º a 767.º do CPC são aplicáveis aos recursos baseados em oposição de acórdãos no âmbito do contencioso administrativo. 3 – Os recursos com fundamento em oposição de julgados apenas são admitidos quando no acórdão recorrido e no acórdão invocado como fundamento, foram perfilhadas soluções opostas, relativamente ao mesmo fundamento de direito e na ausência de alteração substancial de regulamentação jurídica [art. 24.º, n.º 1, alíneas b) e b’), do ETAF]. A jurisprudência do Supremo Tribunal Administrativo tem sido uniforme no sentido de ser exigível também que o acórdão invocado como fundamento tenha transitado em julgado, exigência que consta do n.º 4 do art. 763.º do CPC e se justifica por os recursos com fundamento em oposição de julgados no contencioso administrativo, visarem, primacialmente, assegurar o tratamento igualitário e só relativamente a uma decisão transitada em sentido oposto à que foi proferida no processo se poder colocar a questão de desigualdade de tratamento, uma vez que uma decisão não transitada em sentido contrário à proferida no processo pode vir a ser alterada no sentido desta. No entanto, em sintonia com o preceituado no n.º 4 do art. 763.º do CPC , deve entender-se que se deve partir do pressuposto que o trânsito em julgado ocorreu, se o recorrido não alegar que o acórdão não transitou. É também exigível que os acórdãos recorrido e fundamento tenham sido proferidos em processos diferentes ou incidentes diferentes do mesmo processo, como se prevê no n.º 3 do art. 763.º do CPC e é corolário do preceituado no art. 675.º do mesmo Código. Por outro lado, apenas é relevante para fundamentar o recurso por oposição de julgados a oposição entre soluções expressas , como vem sendo uniformemente exigido pelo Supremo Tribunal Administrativo ( Neste sentido, entre outros, podem ver-se os acórdãos deste Pleno da Secção do Conten­cioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo de 27-6-1995, proferido no recurso n.º 32986, de 7-5-1996, proferido no recurso n.º 36829; e de 25-6-1996, proferido no recurso n.º 35577. Ainda no mesmo sentido, os acórdãos do Pleno da Secção do Contencioso Tributário de 13-7-1988, proferido no recurso n.º 3988, publicado no Apêndice ao Diário da Repú­blica de 10-10-1989, página 29; e de 19-6-1996, proferido no recuso n.º 19426. ) , exigência esta que é formulada com base na referência a « solução oposta », inserta nos arts. 22.º, alíneas a), a’) e a’’), 24.º, n.º 1, alíneas b) e b’), e 30.º, alí­neas b) e b’), do ETAF. ( Neste sentido, a propósito da expressão idêntica contida no art. 763.º , n.º 1, do CPC , podem ver-se os acórdãos do Supremo Tribunal de Justiça de 7-5-1994, proferido no recurso n.º 85910, de 11-10-1994, proferido no recurso n.º 86043, e de 26-4-1995, proferido no recurso n.º 87156. ) 4 – Os acórdãos recorrido e fundamento foram proferidos em processos diferentes e não é posto em dúvida o trânsito em julgado do acórdão fundamento, pelo que se deverá partir do pressuposto de que ele ocorreu. Por isso, há apenas que apreciar se foi a mesma a questão fundamental de direito apreciada no acórdão recorrido e no acórdão fundamento. Subjacentes a ambos os acórdãos estão pedidos de integração nos quadros da Direcção Geral de Viação, apresentados por juristas que nela prestavam serviço em regime de contrato de avença, ao abrigo do regime estabelecido pelo Decreto-Lei n.º 81-A/96 , de 21 de Junho, e pelo Decreto-Lei n.º 195/97 , de 31 de Julho. O Decreto-Lei n.º 81-A/96 veio permitir a prorrogação de contratos a termo certo e a celebração de outros, quando os interessados vinham, sem título jurídico adequado, satisfazendo necessidades permanentes dos serviços com sujeição à hierarquia e a horário completo. O Decreto-Lei n.º 195/97 , desenvolvendo o regime do Decreto-Lei n.º 81-A/96 , veio permitir a regularização da situação jurídica daqueles que tinham sido admitidos irregularmente para satisfação de necessidades permanentes de serviços públicos, instituindo o concurso como forma de permitir a integração nos quadros da função pública do pessoal a regularizar (art. 4.º, n.º 1) e mantendo como condição da aplicação do regime de ambos os diplomas aos casos em que o pessoal tivesse desempenhado « funções correspondentes a necessidades permanentes dos serviços » (art. 1.º). No caso apreciado no acórdão fundamento, havia sido requerida pelos interessados ao Senhor Ministro da Administração Interna a aplicação do regime do Decreto-Lei n.º 81-A/96 , alegando que as funções que desempenhavam satisfaziam necessidades permanentes do departamento da Direcção Geral de Viação em que prestavam serviço. O requerimento foi indeferido, com fundamento em a actividade desenvolvida pelos aí requerentes não satisfazer necessidade permanentes do serviço. O recurso jurisdicional interposto no processo em que foi proferido o acórdão fundamento estava circunscrito à questão de saber se as funções desempenhadas pelo aí Recorrente contencioso correspondiam a « necessidades permanentes dos serviços ». O Senhor Secretário de Estado da Administração Interna, que aí era Recorrente jurisdicional, defendia que a definição do conceito de « necessidades permanentes dos serviços » cabia exclusivamente à Administração, não sendo sindicável pelos Tribunais o que ela decidisse sobre essa matéria. O Supremo, no acórdão fundamento, entendeu que o preenchimento do conceito de « necessidades permanentes dos serviços » era passível de apreciação jurisdicional e entendeu que ele estava preenchido no caso que apreciou. Por isso, negou provimento ao recurso jurisdicional, mantendo a decisão recorrida que concedera provimento ao recurso contencioso. No acórdão recorrido, apreciando a situação fáctica, semelhante à subjacente ao acórdão fundamento, entendeu-se, ao contrário do que decidira a 1.ª instância, que estava preenchido o conceito de « necessidades permanentes dos serviços ». Por outro lado, embora não se tivesse apreciado expressamente a questão da possibilidade de apreciação jurisdicional de tal conceito, concretizou-se essa apreciação. Por isso, há sintonia, e não oposição, entre o acórdão recorrido e o decidido no acórdão fundamento quanto a estes pontos. A decisão contrária aos interesses da ora Recorrente que foi proferida no acórdão recorrido deveu-se a ter-se entendido que, apesar de as funções desempenhadas pela ora Recorrente preencherem « necessidades permanentes dos serviços », não lhe podia ser aplicado o regime de regularização previsto no Decreto-Lei n.º 81-A/96 e diplomas subsequentes (Decretos-Lei n.ºs 103/97, de 28 de Abril, 195/97, de 31 de Julho, e 256/98, de 14 de Agosto), por a sua aplicação depender também de o Senhor Director-Geral de Viação reconhecer em proposta fundamentada que as funções desempenhadas eram indispensáveis « ao regular funcionamento do serviço » e da anuência dos Senhores Ministros da Administração Interna e das Finanças, o que, no caso, não veio a ocorrer. Entendeu-se no acórdão recorrido que, a concordância do senhor Ministro da Administração Interna e « o despacho conjunto autorizador por parte do Ministro das Finanças e do membro do Governo que tivesse a seu cargo a função pública, previsto no artigo 5.º , n.º 1 do Decreto-Lei n.º 81-A/96 » consistiam actos essencialmente discricionários, envolvendo « uma avaliação ou ponderação que apenas à Administração incumbe, das circunstâncias do momento em que os mesmos hão-de ser praticados, o que, como é óbvio, não pode ser antecipado nem pode ser suprido pelo Tribunal ». Ora, a questão de saber se, para além do preenchimento do requisito de as funções satisfazerem « necessidades permanentes dos serviços », eram necessários outros requisitos e se o Tribunal podia decidir prescindir da prévia tomada de posição pelas entidades administrativas referidas são questões que não foram colocadas nem apreciadas explicitamente no acórdão fundamento. Assim, não havendo no acórdão fundamento qualquer decisão expressa sobre as questões apreciadas o acórdão recorrido que foram decisivas para a improcedência da pretensão da Recorrente, tem de entender-se que não estão reunidos os requisitos necessários para o seguimento do presente recurso, pois um deles, como se referiu, é que a oposição se verifique entre soluções expressas . Termos em que acordam em julgar findo o presente recurso jurisdicional. Custas pela recorrente, com taxa de justiça de 200 euros e procuradoria de 50%. Lisboa, 5 de Junho de 2008. – Jorge Manuel Lopes de Sousa (relator) – José Manuel Santos Botelho – Rosendo Dias José – Maria Angelina Domingues – Luís Pais Borges.