2979/24.8BELSB - Tribunal Central Administrativo Sul

I. O legislador, através do n.º 5 do art.º 8.º-A e do n.º 4 do art.º 10.º do CPTA, desconsidera o erro em que o autor incorre ao ter intentado a acção contra um órgão da pessoa colectiva, ao invés de a ter deduzido contra a pessoa colectiva em que tal órgão se insere.

II. Em face da ratio que subjaz às referidas normas, impõe-se proceder à sua interpretação extensiva, devendo entender-se que quis abranger ainda as situações em que na petição tenha sido indicado como parte demandada um serviço pertencente à pessoa colectiva de direito público.

Acordam, em conferência, na subsecção de contratos públicos do Tribunal Central Administrativo Sul:

.... , S.A. vem interpor recurso do saneador-sentença que julgou procedente a excepção de ilegitimidade passiva do SIMAR – Serviços Intermunicipalizados de Águas Residuais de Loures e Odivelas e procedeu à absolvição da instância desses serviços.

Apresentou as seguintes conclusões com as alegações de recurso:

1. O presente recurso visa a revogação do Saneador-Sentença proferido pelo Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa em 13 de novembro de 2024, que julgou procedente a exceção dilatória de falta de personalidade judiciária invocada pela Ré, SIMAR, e absolveu esta última da instância.

2. A decisão recorrida fundamentou-se na premissa de que os SIMAR, enquanto serviço público de interesse local, não possuem personalidade jurídica nem personalidade judiciária, motivo pelo qual, segundo o Tribunal a quo, não poderiam figurar como réus na acção.

3. No entanto, a decisão recorrida violou os n.ºs 4 e 5 do artigo 10.º do CPTA, devendo ter aplicado essas normas e, uma vez que os SIMAR atuando como um órgão dos Municípios de Loures e de Odivelas, considerar a ação regularmente proposta contra esses municípios.

4. Subsidiariamente, a decisão recorrida violou o artigo 87.º, n.º 1, alínea a) do CPTA, ao não providenciar pelo suprimento de exceção dilatória.

5. Os SIMAR não se limitam a ser um "mero serviço", como entendeu o Tribunal a quo, mas antes um serviço público não personalizado, gerido sob forma empresarial, com um conselho de administração autónomo, atribuições próprias e capacidade para celebrar contratos e emitir faturas em nome próprio, características que os distinguem enquanto entidade operacional relevante na administração local.

6. Dessa forma, os SIMAR são uma estrutura com mais de 18 divisões, que se gere de forma absolutamente autónoma e que negoceia e firma contratos com total autonomia.

7. O Aviso n.º 11181/2014, de 7 de outubro dos Municípios de Loures e Odivelas, que aprova o Regulamento de Organização dos SIMAR determina no seu n.º 2 que os SIMAR são “um serviço público não personalizado, de interesse local, dotado de autonomia técnica, administrativa e financeira e geridos sob a forma empresarial, no quadro da organização intermunicipal, inscrevendo-se na administração direta dos respetivos municípios”.

8. No mesmo Aviso, na Secção II, sob a epígrafe “Órgãos”, regula-se o funcionamento do Conselho de Administração dos SIMAR (artigos 13.º a 22.º do Aviso), que é um órgão dos SIMAR, sendo que o Presidente do Conselho de Administração dos SIMAR é competente para, em nome dos SIMAR, “outorgar todos os contratos”, obrigando os SIMAR (artigo 18.º, n.º 1 alínea c) do Aviso).

9. Aliás, o contrato que deu origem à presente ação foi celebrado, em representação dos SIMAR, pelo Senhor António Manuel Pombinho Costa Guilherme, vogal do Conselho de Administração, no uso de competência delegada, conferida por deliberação do Conselho de Administração dos SIMAR.

10. Os SIMAR têm um número de identificação fiscal próprio: .... 671.

11. Os SIMAR emitem faturas aos seus clientes e são também responsáveis pelo pagamento de faturas aos seus fornecedores, como sucedeu com a Autora, ora Recorrente.

12. Os SIMAR integram a estrutura organizacional dos Municípios de Loures e Odivelas, nos termos do artigo 8.º, n.º 2 da Lei n.º 50/2012, de 31 de agosto, que consagra o Regime Jurídico da Atividade Empresarial Local e das Participações Locais.

13. Os SIMAR fazem parte administração direta desses municípios, atuando como órgãos administrativos, nos termos do artigo 20.º, n.º 1 do Código do Procedimento Administrativo, com autonomia técnica, administrativa e financeira, características que os qualificam como titulares de poderes e deveres para a prática de atos jurídicos imputáveis.

14. Assim sendo, à luz do disposto no artigo 10.º, n.ºs 4 e 5 do CPTA, a ação deve ser considerada regularmente proposta contra os Municípios de Loures e Odivelas, dado que os SIMAR fazem parte da sua estrutura organizacional, atuando como órgãos de administração direta dos referidos municípios.

15. Portanto, deve ser a ação considerada regularmente proposta contra os Municípios de Loures e Odivelas, nos termos do artigo 10.º, n.ºs 4 e 5 do CPTA.

16. Subsidiariamente, deve referir-se o seguinte.

17. Foi ignorado o princípio da sanação de irregularidades processuais, previsto no artigo 278.º, n.º 3, do CPC, aplicável subsidiariamente, que determina que apenas nos casos em que não seja possível a regularização da situação processual deve ocorrer a extinção da instância, o que não se verifica no presente caso.

18. A irregularidade processual foi sanada de forma objetiva pela junção de procurações outorgadas pelos Municípios de Loures e Odivelas ao mandatário que apresentou a contestação, evidenciando que ambos os municípios tinham pleno conhecimento do processo e aceitaram participar ativamente nele.

19. Ao decidir pela absolvição da instância, o Tribunal a quo desconsiderou os princípios da tutela jurisdicional efetiva, economia processual e proporcionalidade, previstos respetivamente no artigo 6.º do CPC e no artigo 18.º da Constituição, ao extinguir a instância com base em um erro formal sanável.

20. Deveria o Tribunal a quo, em cumprimento do artigo 87.º, n.º 1, alínea a), do CPTA, ter promovido o aperfeiçoamento da petição inicial, caso considerasse haver alguma deficiência na identificação das partes, ao invés de extinguir a instância.

NESTE TERMOS,

i. Deve ser concedido provimento ao presente recurso, com a consequente revogação do Saneador-Sentença, por violação dos n.ºs 4 e 5 do artigo 10.º do CPTA e, subsidiariamente, do artigo 87.º, n.º 1, alínea a) do CPTA.

ii. A decisão recorrida deve ser substituída por outra que determine que a presente ação foi regularmente proposta contra os Municípios de Loures e Odivelas, aplicando o disposto nos n.ºs 4 e 5 do artigo 10.º do CPTA.

i. Subsidiariamente, a decisão recorrida deve ser substituída por outra que determine o convite à Autora, ora Recorrente, para aperfeiçoar a Petição Inicial, nos termos do artigo 87.º, n.º 1, alínea a) do CPTA, permitindo o prosseguimento dos autos e a apreciação do mérito da causa.

O Recorrido não contra-alegou.

O Ministério Público foi notificado nos termos e para os efeitos previstos no art.º 146.º do CPTA, tendo emitido douto parecer em que conclui que se deve negar provimento ao recurso.

Com dispensa de vistos, vêm os autos à Conferência.

Do objecto do recurso.

O objecto do recurso é delimitado pelas conclusões das respectivas alegações, nos termos dos artigos 144º nº 2 do CPTA e dos artigos 635º nºs 4 e 5 e 639º do CPC, ex vi art.º e 140º do CPTA.

Há, assim, que decidir se o saneador-sentença recorrido incorreu em erro de julgamento de direito por violação dos n.ºs 4 e 5 do artigo 10.º do CPTA e, a título subsidiário, do artigo 87.º, n.º 1, alínea a) desse código, por ter julgado procedente a excepção de ilegitimidade passiva do Recorrido e o ter absolvido da instância.

Fundamentação.

De facto.

Para decisão do presente recurso interessa considerar que:

a) A ora Recorrente apresentou requerimento de injunção no Balcão Nacional de Injunções, em que indicou como Requerido o SIMAR – Serviços Intermunicipais de Águas e Resíduos do Município de Loures – fls. 1 a 25 do SITAF;

b) Foi apresentada Oposição em nome do SIMAR – Serviços Intermunicipais de Águas e Resíduos do Município de Loures e de Odivelas – fls. 1 a 25 do SITAF;

c) O Ilustre Advogado que assinou a Oposição juntou procuração forense emitida a seu favor pelos presidentes das câmaras municipais dos Municípios de Loures e de Odivelas – fls. 1 a 25 do SITAF.

Direito

O saneador-sentença recorrido julgou procedente a excepção dilatória de falta de personalidade judiciária do Recorrido e absolveu-o da instância.

Entendeu que o Recorrido é destituído de personalidade judiciária e que a falta de tal pressuposto processual não pode ser sanada.

Decidiu que não se pode dar por preenchida a previsão do n.º 5 do art.º 8.º-A do CPTA, por a acção não ter sido intentada contra um órgão administrativo, mas sim contra um serviço.

Sustentou tal entendimento com a seguinte fundamentação:

“(…)

- (iii) por o Réu não se tratar de um órgão administrativo, enquanto centro institucionalizado de poderes e deveres para efeitos da prática de atos jurídicos imputáveis aos Municípios de Loures e Odivelas (cfr. artigo 20.º, n.ºs 1 e 2, a contrario, do CPA), mas, antes, de um serviço público de interesse local, gerido sob a forma empresarial, que integra a estrutura organizacional dos referidos municípios (cfr. artigos 8.º, n.º 2, e 9.º, ex vi artigo 8.º, n.º 5, da Lei n.º 50/2012, de 31 de agosto, e artigo 2.º do Aviso n.º 11181/2014, de 7 de outubro), não se afigura preenchida a previsão da norma constante do artigo 8.º-A, n.º 5, do CPTA (i.e., ao prever a “propositura indevida de ação contra um órgão administrativo (…)”, e não um mero serviço), pelo que não se poderá espoletar a consequência associada à sua estatuição (i.e., considerar a ação regularmente intentada contra os Municípios de Loures e Odivelas).

Com efeito, havendo que presumir que o legislador soube exprimir o seu pensamento em termos adequados (cfr. artigo 9.º, n.º 3, do CC), impõe-se concluir que, ao não prever a possibilidade de considerar a ação regularmente intentada quando tenha sido apresentada contra um mero serviço da Administração Pública, o legislador pretendeu excluir tal possibilidade, por se impor às partes, ao abrigo de um princípio de autorresponsabilidade inerente ao princípio do dispositivo (cfr. artigo 3.º, n.º 1, do CPC, ex vi artigo 1.º do CPTA), conhecer o modelo organizacional da Administração Pública e as suas implicações na regularidade da instância.

Não se afigurando, ademais, possível, atento o caráter excecional da norma em análise, proceder à sua aplicação analógica ao presente caso (cfr. artigo 11.º do CC).

(…)”.

A presente acção foi intentada contra o SIMAR – Serviços Intermunicipais de Águas e Resíduos dos Municípios de Loures e de Odivelas.

Tais serviços foram criados pelos Municípios de Loures e de Odivelas – cfr. Aviso n.º 11181/2014, de 7 de Outubro.

A lei não reconhece personalidade judiciária ao SIMAR, conforme refere o saneador-sentença e resulta do n.º 2 e o n.º 5 do art.º 8.º da Lei n.º 50/2012, de 31 de Agosto, que estabelece o regime jurídico da actividade empresarial local e das participações locais.

Trata-se, antes, de “… um serviço público não personalizado, de interesse local, dotado de autonomia técnica, administrativa e financeira e gerido sob a forma empresarial, no quadro da organização intermunicipal, inscrevendo -se na administração direta dos respectivos municípios” – art.º 2.º do Aviso n.º 11181/2014, de 7 de Outubro, que publicou o regulamento relativo à estrutura dos seus serviços, à competência dos seus órgãos e à organização dos respectivos serviços.

É gerido por um Conselho de Administração composto por um presidente e por dois vogais - art.º 14,º Aviso n.º 11181/2014, de 7 de Outubro.

Por força da primeira parte do n.º 2 do art.º 10.º do CPTA, a presente acção devia ter sido intentada contra os Municípios de Loures e de Odivelas, que são as pessoas colectivas de direito público em que se integra o SIMAR.

O n.º 5 do art.º 8.º-A do CPTA estatui que “A propositura indevida de ação contra um órgão administrativo não tem consequências processuais, nos termos do n.º 4 do artigo 10.º”.

O n.º 4 do art.º 10.º do CPTA estabelece que a acção se deve considerar regularmente proposta “(…) quando na petição tenha sido indicado como parte demandada um órgão pertencente à pessoa coletiva de direito público (…)”.

É certo que, conforme refere o saneador-sentença, estamos perante normas excepcionais que não comportam aplicação analógica nos termos do estabelecido no art.º 11.º do CC.

No entanto, tais normas, admitem interpretação extensiva, como também resulta desse mesmo artigo.

A doutrina(1) Oliveira Ascensão, O Direito Introdução e Teoria Geral, 3ª ed., Fundação Calouste Gulbenkian, pág. 352. distingue a interpretação extensiva da integração de lacunas por analogia dizendo que, “num caso estamos ainda a extrair a regra, implícita num texto imperfeito; no outro nada encontramos implícito, porque há uma lacuna”.

Através da interpretação extensiva estende-se a aplicação da norma a casos não previstos na sua letra mas compreendidos no seu espírito. Confere-se ao texto um alcance conforme ao pensamento legislativo.

Não há lacuna desde que o caso não previsto directamente na letra da lei se encontre abrangido pelo seu espírito. (2) Ibidem, pág. 350 e ainda Baptista Machado, Introdução ao Direito e ao Discurso Legitimador, Almedina, 1995, pág. 185

A doutrina (3) Ibidem, pág. 327 entende ainda que o art.º 11.º do CC admite que se estenda “analogicamente a hipótese normativa que prevê um tipo particular de casos a outros casos particulares do mesmo tipo e perfeitamente paralelos ou análogos aos casos previstos na sua própria particularidade”.

O legislador, através do n.º 5 do art.º 8.º-A e do n.º 4 do art.º 10.º do CPTA, desconsidera o erro em que o autor incorre ao ter intentado a acção contra um órgão da pessoa colectiva, ao invés de a ter deduzido contra a pessoa colectiva em que tal órgão se insere.

Estamos perante situações em que a citação é efectuada junto de um órgão que se encontra sob a esfera de controlo da pessoa colectiva e por cuja actuação esta responde.

Considera o legislador que o referido erro “não tem consequências processuais”.

Concede prevalência às razões de economia processual, afastando a necessidade de interposição de nova acção ou, pelo menos, de prolação de despacho por parte do Tribunal a convidar à apresentação de nova P.I., o que sempre levaria à repetição do processado e constituiria causa de demora do processo.

Tais razões são inteiramente transponíveis para os casos como o dos autos, em que a acção é intentada contra um serviço da pessoa colectiva, em lugar de o ter sido contra a pessoa colectiva em que esse serviço se insere.

Nesses casos, o serviço a que é dirigida a citação também se encontra sob a esfera de controlo da pessoa colectiva que apresenta legitimidade, dado que é gerido por órgãos dessa pessoa colectiva e são estes que recebem a citação.

Regem ainda as razões de economia processual acima referidas.

Pelo que, em face da ratio que subjaz às referidas normas, impõe-se proceder à sua interpretação extensiva.

Deve, por isso, entender-se que o legislador, ao determinar no n.º 5 do art.º 8.º-A que a “A propositura indevida de ação contra um órgão administrativo não tem consequências processuais, nos termos do n.º 4 do artigo 10.º”, quis igualmente estabelecer que a propositura indevida de acção contra um serviço em que se insere esse órgão, não tem consequências processuais.

E que no n.º 4 do art.º 10.º do CPTA, ao estatuir que a acção se deve considerar regularmente proposta “(…) quando na petição tenha sido indicado como parte demandada um órgão pertencente à pessoa coletiva de direito público (…)”, quis abranger ainda as situações em que na petição tenha sido indicado como parte demandada um serviço pertencente à pessoa coletiva de direito público.

Em face do exposto, há que considerar que a presente acção se encontra regularmente proposta contra os Municípios de Loures e de Odivelas.

Municípios esses que se encontram devidamente representados nos autos através do Ilustre Advogado que subscreveu a Oposição, uma vez que juntou as procurações forenses que aqueles emitiram a seu favor.

Decisão

Pelo exposto, acordam em conferência os juízes da subsecção de contratos públicos do TCA Sul, em conceder provimento ao recurso, revogar o saneador-sentença recorrido na parte em que procedeu à extinção da instância e declarar a presente acção regularmente intentada contra os Municípios de Loures e de Odivelas, devendo os autos prosseguir os ulteriores termos no Tribunal a quo.

Custas pelos municípios Recorridos, suportando cada um deles metade do valor devido, por terem ficado vencidos.

Lisboa, 9 de Outubro de 2025

Jorge Martins Pelicano

Ana Carla Duarte Palma

Paula Cristina de Ferreirinha Loureiro