IIFundamentação
A sentença recorrida deu como assente, na parte relevante a seguinte matéria de facto:
“O recorrente veio em 3/3/2000 interpor recurso contencioso de anulação do despacho de 30/12/99, do Reitor da Universidade do Minho e que Ihe foi notificado pelo ofício de fls. 94, datado de 5/1/2000.
Por esse despacho e na sequência de proposta efectuada pelo júri do concurso, o recorrido decidiu nao adjudicar a elaboração do projecto da Escola de Ciências da Saúde da Universidade de Minho, em Braga, nos termos do disposto no artigo 71º, alínea a), do Decreto-Lei nº 55/95, de 29/3 e decidiu adoptar o procedimento de concurso limitado sem apresentação de candidaturas, onde se incluirão todos os concorrentes admitidos ao concurso público internacional para a elaboração do projecto da Escola de Ciências da Saúde da Universidade de Minho, em Braga, nos termos do previsto na alínea d), do artigo 84º, do Decreto-Lei nº 197/99, de 8/6.
O recorrente como foi opositor ao referido concurso e a ele foi admitido veio a ser convidado para a elaboração do referido projecto de acordo com o despacho recorrido.”
A sentença recorrida, conhecendo da questão prévia deduzida pela recorrida particular na sua contestação, que alegou que o recurso interposto pelo recorrente era extemporâneo porque interposto depois do prazo de 15 dias a que alude o nº 2, do artigo 3º, do Decreto-Lei nº 134/98, de 15/5, aplicável ao caso vertente, considerou procedente tal excepção, tendo com esse fundamento rejeitado o recurso contencioso ao abrigo do artº 57º, § 4 do RSTA.
Vejamos se a sentença recorrida merece alguma das censuras que lhe faz o recorrente nas suas alegações.
As questões jurídicas colocadas no presente recurso jurisdicional são, de acordo com a delimitação feita nas respectivas conclusões, as seguintes:
1ª - Apurar antes de mais se o D.L. 134/98, de 15 de Maio ( artº 3º, nº 2) sofre de inconstitucionalidade orgânica, por ter legislado sobre garantia dos administrados em violação do disposto no artº 165º, nº 1, al. s) da CRP, pelo que sendo aquele diploma inconstitucional dai resultaria que o meio próprio para a recorrente impugnar o acto sindicado seria o recurso contencioso previsto na L.P.T.A.
Nesse particular ponto sustenta o recorrente que o prazo de interposição, sendo inequivocamente um aspecto substantivo (que não meramente adjectivo) do direito ao recurso contencioso, constitui uma matéria que aquele preceito constitucional reserva relativamente à Assembleia da República, sendo inacessível, por isso, a intervenções legislativas governamentais não antecedidas de lei autorizante – como é o caso do D.L 134/98 ( conclusões 3ª e 4ª).
Mas não lhe assiste razão.
Como têm sublinhado vários arestos deste Supremo Tribunal Administrativo ( cfr. de entre outros os Ac. de 15.02.2000, Recurso nº 45849 e de 14.12.2000, Recurso nº 46636) a Directiva do Conselho de 21 de Dezembro de 1989 (89/665/CEE) transporta para a ordem jurídica pelo D.L. 134/98 de 15 de Maio pretendeu obter uma maior transparência e não discriminação dos particulares em relação aos concursos públicos na fase pré-contratual.
Como se salienta no citado Ac. de 15.2.2000 essa fase inicia-se com o momento em que a Administração Pública publicita o seu desejo de contratar, materializa-se unilateralmente com a adjudicação, onde a Administração escolhe o co-contratante e tem o seu termo com a celebração do contrato.
Durante a fase pré-contratual e ao contrário do que é sustentado pelo recorrente, de acordo com o preâmbulo do D.L. 134/98, pretendeu-se, fundamentalmente, que os litígios contenciosos dela emergentes fossem resolvidos com celeridade e com eficácia. Quis-se criar, assim, um novo tipo de recurso contencioso em que está em causa o acentuar das garantias dos particulares em reagir contra actos, que, se não forem atempadamente impugnados e resolvidos pelas instâncias judiciais, acabam por se traduzir em garantias irrelevantes para os fins pretendidos alcançar.
Ora, na perspectiva do D.L. 134/98 a eficácia e a celeridade dos prazos fixados são uma garantia para acautelar e afastar situações em que a declaração de nulidade ou anulabilidade dos actos acabaria por não ter qualquer relevância prática. Por outro lado, a garantia que os administrados têm de se ver ressarcidos pelos actos lesivos pré-contratuais, mantém-se, para além da passagem à fase seguinte da celebração do contrato, com a possibilidade dos lesados por aqueles actos poderem accionar a Administração por o contrato ter sido celebrado, não obstante a ilegalidade ou ilegalidades cometidas, como decorre dos arts. 227 nº 2, e 498º nº 1, ambos do Código Civil e artigo 71º e seguintes da L.P.T.A..
Para além disso, as normas inovadoras que foram criadas pelo D.L. 134/98, designadamente as referentes ao encurtamento do prazo para a interposição dos recursos contenciosos, não estão a invadir a reserva parlamentar da competência legislativa da Assembleia da República.
Como se referiu no citado Ac. de 14.12.2000 ( Recurso nº 46636), o questionado nº 2, do artigo 3º estatui apenas ao nível do prazo para a interposição de recurso contencioso.
Trata-se, aqui, de norma de índole meramente processual, que não versa sobre o direito ao recurso contencioso, não respeitando àquela dimensão em que este direito assume a natureza de verdadeira garantia, não se inscrevendo na reserva do Parlamento.
Na verdade, tal como se decidiu no Acórdão do Tribunal Constitucional, de 23-2-00 (acórdão nº 128/00 - Proc. nº 547/99), pronunciando-se sobre preceito contido no DL 134/98: “as normas de índole processual - salvo tratando-se de normas de processo constitucional, de processo penal ou que integrem o regime geral do processo disciplinar ou contraordenacional...- não se inscrevem na reserva de parlamento (cf., a propósito, o citado acórdão nº 161/99 e o acórdão nº 674/98 - publicado no Diário da República, II Série, de 23 de Março de 1996)”.
O preceito tido por inconstitucional pela Recorrente “não versa sobre direitos, liberdades e garantias, designadamente, não versa sobre o direito de acesso aos tribunais, na dimensão garantistica que exige que a aprovação da respectiva disciplina legal se faça após prévio debate parlamentar e com observância da regra da maioria. Tal norma versa, antes, sobre matéria de processo - recte, sobre processo administrativo” - apud o citado Ac. do TC, de 23-2-00. (No sentido da constitucionalidade orgânica do DL 134/98 vidé, entre outros, os Acs. deste STA de 16-3-99 - Rec. 44631, de 21-7-99 - Rec. 45264, de 14-12-99 - Rec. 45664, de 15-2-00 - Rec. 45849, de 6-4-00 - Rec. 45968, de 12-4-00 -Rec. 45988 e de 28-9-00 - Rec. 45265 e também Bernardo Dias de Ayala, in “Cadernos de Justiça Administrativa”, nº 14, a págs. 15 e seguintes.
O nº 2, do artigo 3º do DL 134/98, ao fixar o prazo de 15 dias para a interposição de recurso contencioso apenas se limitou, como já se disse, a consagrar uma concreta especificidade quanto a prazos, em consonância com a natureza urgente dos meios processuais previstos no mencionado Diploma Legal, prosseguindo um objectivo relacionado com uma maior celeridade processual.
Neste domínio não estamos perante um tema que, por definição, respeite ao teor essencial das matérias integradas na reserva legislativa, concretamente a garantia dos administrados, em nada influenciando a sua dimensão e intensidade reguladora, atenta a garantia de recurso contencioso acolhida no nº 4, do artigo 268º da CRP.
Dito de outro modo, o referido nº 2, do artigo 3º do DL 134/98, não respeita ao teor essencial das garantias dos administrados, mais concretamente, no que concerne à essência da garantia de recurso contencioso.
Em face do anteriormente exposto, é de concluir que o preceito em análise (o nº 2, do artigo 3º do DL 134/98) não padece de inconstitucionalidade orgânica, não estando em desconformidade com o disposto na alínea s) do nº 1, do artigo 165º da CRP.
Improcedem, assim, as conclusões 3ª e 4ª das alegações do recorrente.
2ª - A outra questão que haverá agora que conhecer prende-se logicamente com a matéria sintetizada nas conclusões 1ª e 2ª , qual seja, a de saber se o procedimento adjudicatório dos autos se integra ou não no âmbito do DL nº 134/98.
Sustenta o recorrente tese negativa, pois como afirma na conclusão 2ª não se trata, no caso, de procedimento dirigido à formação de um contrato, apenas estando em causa a selecção de uma obra conceptual de natureza arquitectónica, razão por que inexiste um dos pressupostos essenciais da previsão que recorta o campo de aplicação daquele diploma legal.
Mas não lhe assiste razão.
Dispõe o artº 1º do DL nº 134/98, de 15 de Maio que “ O presente diploma estabelece o regime jurídico do recurso contencioso dos actos administrativos relativos à formação dos contratos de empreitada de obras públicas, de prestação de serviços e de fornecimentos de bens”, explicitando no nº 1 do seu artº 2º que todos os actos administrativos relativos à formação do contrato que lesem direitos ou interesses legalmente protegidos são susceptíveis de recurso contencioso, independentemente da sua forma.
Como resulta do anúncio de fls. 46 dos autos, estamos perante um Concurso Público Internacional, que tem por objecto a “Elaboração do Projecto da Escola de Ciências da Saúde da Universidade do Minho em Braga”, aberto nos termos dos artigos 38º e seguintes e 95º do DL nº 55/95, de 29 de Março ( v. nº 2 e 3 ).
Estabelecia o artº 94º desse diploma que os concursos para trabalhos de concepção são procedimentos destinados a fornecer à entidade pública contratante, designadamente nos domínios artísticos, do ordenamento do território, do planeamento urbanístico, da arquitectura e engenharia civil ou do processamento de dados, um plano ou projecto seleccionado por um júri com base num concurso com ou sem atribuição de prémios.
O artº 95º fixava as regras aplicáveis aos concursos de concepção, dispondo nas alíneas a) e b) do seu nº1 que os concursos são públicos ou de prévia qualificação, devendo optar-se pela forma de concurso limitado por prévia qualificação quando a complexidade do objecto do concurso aconselhe maior exigência de qualificação dos participantes.
Do disposto no nº2 desse mesmo normativo resulta que os concursos para trabalhos de concepção organizados no âmbito de um processo de adjudicação de contratos de prestação de serviços, cujo valor estimado, sem IVA, seja igual ou superior a 200000 ECU, aplica-se ainda o disposto no nº 1 do artº 99º (Comunicação à Comissão Europeia).
Do processo de concurso constam ainda o programa do concurso, o caderno de encargos e a minuta do contrato, constando do nº 2.1 do citado programa que o concurso tem por objecto a elaboração do projecto do Edifício da Escola de Ciências da Saúde a construir no Campus de Gualtar da Universidade do Minho.
Estamos, deste modo, face ao regime jurídico descrito, perante os elementos essenciais de um concurso público de prestação de serviços, abrangido pelo artº 1º do DL nº 134/98, diploma aplicável nas suas disposições subsequentes à situação dos autos, sendo que não descaracteriza o contrato administrativo, o segmento do acto recorrido que determina a abertura do procedimento de concurso limitado sem apresentação de candidaturas.
Na realidade, no caso em apreço, estamos perante um processo de concurso público internacional, regulado por normas de direito administrativo para selecção de um projecto de edifício público, através de decisão administrativa de adjudicação e a celebração de contrato escrito ( cfr. Ac. de 7.03.2001, Recurso nº 46049).
Improcedem, assim, as conclusões 1ª e 2ª das alegações do recorrente.
3ª - Demonstrada a aplicação ao caso do regime imposto pelo DL nº 134/98, a outra questão que cumpre decidir e vem sintetizada na conclusão 5ª, prende-se com a constitucionalidade material da norma do citado artº 3º do diploma em causa, que o recorrente considera violadora da CRP, com o discurso fundamentador segundo o qual “o art. 3º do D.L. 134/98, na medida em que reduz o prazo de recurso contencioso a 15 dias (o que equivale a apenas ¼ do prazo normal) viola o núcleo essencial da garantia dos administrados a uma tutela jurisdicional efectiva dos seus direitos, consagrada no art. 268º/4 da C.R.P..”
Mas também aqui sem razão.
Como resulta da alegação da Recorrente a sua tese no sentido da inconstitucionalidade material do nº 2, do artigo 3º do DL 134/98 radica, fundamentalmente, naquilo que considera como sendo um prazo manifestamente curto, que restringe o direito fundamental ao recurso contencioso, ofendendo o seu núcleo essencial.
Não se pode, contudo, subscrever este entendimento.
É certo que o princípio da tutela jurisdicional efectiva postula o direito a prazos razoáveis para interpor recursos contenciosos, vedando o estabelecimento pelo legislador de prazos exíguos estando, consequentemente, afectadas de inconstitucionalidade as normas que estabeleçam prazos ostensivamente diminutos e inadequados, caso em que já não se estaria face a condicionamentos de um direito fundamental, estabelecidos pelo legislador no uso dos seus poderes de conformação, mas perante verdadeiras restrições de tal direito, não podendo ultrapassar os limites do razoável.
Contudo, a fixação no DL 134/98, de 15-5, no seu nº 2 do artigo 3º, de um prazo de 15 dias não se traduz na consagração de um prazo manifestamente insuficiente e inadequado, dele não decorrendo ostensivas e efectivas limitações da garantia constitucional de recurso contencioso, prevista no nº 4, do artigo 268º da CRP, inexistindo, assim, qualquer desconformidade com o regime resultante dos nºs 2 e 3, do artigo 18º da CRP.
É que, no essencial, como se decidiu no já referido acórdão de 14.12.2000, trata-se da “impugnação de actos praticados em procedimento em que” a Recorrente “é participante directa, com ampla possibilidade de acesso aos documentos relevantes para a formação da sua decisão de impugnar ou de se conformar com a conduta da Administração” - apud o Ac. deste STA, de 3-5-00 , Rec. 45904.
O citado prazo de 15 dias não se consubstancia, por isso, numa qualquer compressão ou restrição do direito fundamental ao recurso contencioso, não ofendendo o seu núcleo essencial.
Não se verifica, por isso, a invocada inconstitucionalidade material, pelo que improcede a conclusão 5ª das alegações do recorrente.
4ª - Por último, é manifesta a improcedência da matéria da conclusão 6ª, segundo a qual o art. 189º do D.L. 197/99, de 8 de Junho permite que os actos administrativos praticados no seio dos procedimentos adjudicatórios previstos no D.L. 134/98 sejam sujeitos ao recurso contencioso regulado, em termos gerais, na LPTA – no prazo, portanto, de 60 dias que ai se prevê.
Com efeito, tal normativo encontra-se inserido na capítulo respeitante aos “Recurso hierárquicos”, além de que, mesmo consagrando o princípio geral da recorribilidade contenciosa nos termos gerais de direito, tal afirmação não impunha a aplicação ao caso do disposto na LPTA, quanto ao respectivo prazo de interposição, mas sim o regime jurídico que ao caso em especial cabia, ou seja, o disposto no artº 3º, nº 2 do DL nº 134/98, de 15 de Maio.
Este Supremo Tribunal Administrativo tem afirmado em vários arestos que o prazo de recurso contencioso previsto no DL 134/98 da 15 da Maio (15 dias) preclude, assim, o direito à interposição do recurso contra os actos lesivos pré-contratuais através do recurso aos meios contenciosos comuns previstos na LPTA e ao prazo previsto no artº 28º nº1 alínea a) da LPTA.( Cfr. neste sentido o citado Ac. de 15.02.2000).
