Acordam em Conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul:
I Relatório
M. ..., devidamente identificado nos autos, intentou Ação Administrativa Especial contra a Caixa Geral de Aposentações - CGA, tendente a:
1. Ser anulado o ato da entidade demandada que ordenou ao A. a reposição da quantia de € 6.344,90 (DOC. 5);
2. Ser a entidade demandada condenada a proceder ao pagamento ao A. da subvenção mensal referente ao mês de Julho de 2014, no valor de €2.635,62, acrescida de juros legais desde a citação até integral pagamento.
3. Em consequência da procedência do pedido deduzido em 1., deverá a entidade demandada ser condenada a devolver ao A. a quantia de € 6.344,90, acrescida de juros desde a citação até efetivo e integral pagamento.”
Por Sentença proferida no TAF do Funchal em 30 de setembro de 2019, foi decidido julgar “presente ação administrativa especial procedente e, em consequência:
A) Anula-se o ato impugnado que determinou a restituição de €6.344,90 paga ao Autor a título de subvenção mensal vitalícia e ordena-se a sua devolução, acrescida de juros legais desde a data da citação até integral e efetivo pagamento;
B) Ordena-se o pagamento do montante de €2.635,62 referente ao mês de junho de 2014 a título de subvenção mensal vitalícia, acrescida de juros legais desde a data da citação até integral e efetivo pagamento.”
A CGA, inconformada com a decisão proferida, veio em 11 de outubro de 2019 Recorrer da mesma para esta instância, concluindo:
“1.ª Segundo fundamenta o Tribunal a quo: tendo o Tribunal Constitucional declarado, no Acórdão n.° 3/2016, 13 de janeiro, a inconstitucionalidade das normas do artigo 80.° da Lei n.° 82-B/2014, de 31 de dezembro, por violação do princípio da proteção da confiança, então, “.por maioria de razão, sendo o artigo 77.° da Lei n.° 83-C/2013, de 31 de dezembro, grosso modo, mantido por aquela norma praticamente inalterado na sua essência e aplicando-se plenamente os fundamentos ínsitos no Acórdão em apreço ao caso concreto, conclui-se pela existência de violação do princípio da confiança e, em consequência, procedendo o fundamento alegado pelo Autor." (cfr. pág. 30 da Sentença recorrida)
2.ª Embora não o refira expressamente, a decisão recorrida desaplica o artigo 77.° da Lei n.° 83-C/2013, de 31 de dezembro, com fundamento em inconstitucionalidade. E, assim sendo, estaremos perante uma decisão que carece de recurso obrigatório do Ministério Público para o Tribunal Constitucional, nos termos do disposto no art.° 70.°, n.° 1, alínea a), no art.° 72.° n.° 1, alínea a) e n.° 3 do mesmo art.° 72.°, ambos da Lei Orgânica do Tribunal Constitucional - Lei n.° 28/82, de 15 de novembro.
3.ª A norma sobre a qual incidiu a apreciação do Tribunal Constitucional no Acórdão n.° 3/2016, foi a contida no artigo 80.° da Lei n.° 82-B/2014, de 31 de dezembro, norma que se limitou a vigorar, apenas, no ano económico de 2015.
4. ªa Quanto ao ano económico de 2014 - em que se inserem todas as importâncias em causa nestes autos - vigorava o artigo 77.° da Lei n.° 83-C/2013, de 31 de dezembro, sobre o qual o Tribunal Constitucional também se pronunciou, através do Acórdão n.° 139/2015, concluindo que o mesmo não estava ferido de ilegalidade ou de inconstitucionalidade.
5.ª O entendimento propugnado pelo Tribunal a quo ofende a autoridade do caso julgado pelo Tribunal Constitucional no Acórdão n.° 139/2015 (o que também justifica o presente recurso nos termos da alínea a) do n.° 2 do art.° 629.° do CPC) padecendo, por isso, de nulidade processual por violação de lei de processo, em particular, do artigo 580.° n.° 2 do CPC.
6.ª Não se podendo aceitar a interpretação feita na Sentença recorrida, a qual considera que a declaração de inconstitucionalidade constante no Acórdão n.° 3/2016, sobre a norma contida no artigo 80.° da Lei n.° 82-B/2014 (decisão essa que, diga-se, ficou muito longe da unanimidade, como resulta dos votos de vencido nele lavrados), é suscetível de invalidar o juízo efetuado um ano antes pelo mesmo Tribunal Constitucional no Acórdão n.° 139/2015 quanto à norma vertida no artigo 77.° da Lei n.° 83-C/2013, de 31 de dezembro.
7.ª Não obstante o exposto, muito surpreende também o facto de o Tribunal a quo ordenar à CGA a devolução do valor de €6.344,90, referente às subvenções mensais vitalícias correspondentes aos meses de janeiro a maio de 2014, uma vez que - ainda voltando ao Acórdão n.° 139/2015 - o mesmo não só “...não declara a ilegalidade nem a inconstitucionalidade das normas do artigo 77.° da Lei n.° 83-C/2013, de 31 de dezembro...” como também não declara a ilegalidade nem a inconstitucionalidade “das normas dos artigos 9.° e 10.° da Lei n.° 52-A/2005, de 10 de outubro, na redação dada pelo n.° 1 do artigo 78.° da Lei n.° 83-C/2013, que determinam a aplicação aos ex-titulares e aos titulares dos órgãos de governo próprio da Região Autónoma da Madeira das regras relativas ao regime das subvenções vitalícias aí concomitantemente estabelecidas.”
8.ª De facto, uma vez que existem outros limites legalmente estabelecidos, que há muito condicionam a acumulação de subvenções com outros proventos - designadamente os previstos no art.° 9.° da Lei n.° 52-A/2005, de 10 de outubro, que aquele Acórdão do TC também refere - não se compreende a decisão do Tribunal a quo de - sem outras considerações - ordenar a devolução do supra identificado valor ao Autor, ora Recorrido.
Nestes termos e com o douto suprimento de V. Exªs deve a Sentença recorrida ser revogada e substituída por outra que julgue a ação totalmente improcedente.
A Autor, enquanto Recorrido veio apresentar as suas Contra-alegações de Recurso em 4 de dezembro de 2019, sem conclusões.
O Ministério Público, notificado em 15 de janeiro de 2020, veio a emitir Parecer em 30 de janeiro de 2020, concluindo “que deve ser concedido provimento ao presente recurso, revogando-se na íntegra a sentença recorrida.”
O Recorrido veio em 12 de fevereiro de 2020 a pronunciar-se relativamente ao Parecer do Ministério Público, concluindo, a final, que “o MP não está a defender a legalidade, e menos ainda a própria Constituição, devendo o recurso improceder, confirmando-se a douta sentença recorrida.”
Prescindindo-se dos vistos legais, mas com envio prévio do projeto de Acórdão aos juízes Desembargadores Adjuntos, foi o processo submetido à conferência para julgamento.
II- Questões a apreciar
Importa verificar o recursivamente suscitado pela CGA, que se consubstancia predominantemente no entendimento de “que a decisão recorrida padece de erro de julgamento de direito, ao fundamentar a decisão de anulação de restituição e de reposição de verbas à CGA, com base na doutrina do Acórdão n.° 3/2016, 13 de janeiro, do Tribunal Constitucional, que declarou a inconstitucionalidade das normas do artigo 80.° da Lei n.° 82-B/2014, de 31 de dezembro (que instituiu o Orçamento de Estado para o ano de 2015, por violação do princípio da proteção da confiança, quando o que nestes autos estará em causa é a norma do art. 77° da Lei n° 83-C/2013, de 31 de Dezembro, que aprovou o Orçamento do Estado para 2014”, sendo que o objeto do Recurso se acha balizado pelas conclusões expressas nas respetivas alegações, nos termos dos Artº 5º, 608º, n 2, 635º, nº 3 e 4, todos do CPC, ex vi Artº 140º CPTA.
III- Fundamentação de Facto
O Tribunal a quo considerou a seguinte factualidade, como provada, a qual aqui se reproduz:
“A) O Autor exerceu o mandato de Deputado na Assembleia da República na II Legislatura, de 03-11-1980 a 30-05-1983; na III Legislatura de 31-05-1983 a 0311-1985; na IV Legislatura de 04-11-1985 a 07-11-1985; na V Legislatura de 3110-1991 a 03-11-1991; na VI Legislatura de 04-11-1991 a 04-11-1991 e de 1311-1992 a 26-10-1995; na VII Legislatura de 27-10-1995 a de 24-10-1999; na VIII Legislatura de 25-10-1999 a 04-04-2002; na IX Legislatura de 05-04-2002 a 09-03-2005; na X Legislatura de 10-03-2005 a 14-10-2009; na XI Legislatura de 15-10-2009 a 19-06-2011 e na XII Legislatura iniciada a 20/06/2011 - cfr. fls. 82 a 83 do processo administrativo, doravante apenas p.a., o qual se dá por integralmente reproduzido;
B) Em 11/05/2012, o Autor dirigiu à Senhora Presidente da Assembleia da República a comunicação na qual veio a requerer a atribuição da subvenção mensal vitalícia prevista no artigo 24.° da Lei n.° 4/85, de 9 de abril, com as alterações introduzidas pelas Leis n.ºs 26/95, de 18 de agosto e 3/2011, de 23 de fevereiro (retificada pela Declaração de Retificação n.° 9/2001, de 13 de marco) e Lei n.° 52-A/2005, de 10 de outubro, bem como a suspensão da referida subvenção enquanto exercer o mandato de deputado — cfr. fls. 80 do p.a., o qual se dá por integralmente reproduzido;
C) Em 12/06/2012, a Assembleia da República endereçou à Entidade Demandada o documento identificado como o “Assunto: Subvenção Mensal Vitalícia”, o qual se dá por integramente reproduzido, ali constando, designadamente, o seguinte: (...)
(Dá-se por reproduzido Documento fac-similado constante da decisão de 1ª Instância – Art.º 663º nº 6 CPC) cfr. fls. 79 do p.a.;
D) Em 31/12/2012, a Entidade Demandada dou conhecimento à Assembleia da República do documento com o Assunto: “Subvenção mensal vitalícia/Lei n.°s 4/85 de 9 de abril, Decreto-Lei n.° 334/85, de 20 de agosto, e Leis n.°s 16/87, de 1 de junho, 102/88, de 25 de agosto, 39B/94, de 27 de dezembro, 26/95, de 18 de agosto, 3/2001, de 23 de fevereiro, 52-A/2005, de 10 de outubro. M....”, o qual se dá por integramente reproduzido, ali constando, o seguinte:
(Dá-se por reproduzido Documento fac-similado constante da decisão de 1ª Instância – Art.º 663º nº 6 CPC) cfr. fls. 51 do p.a.;
E) Em 31/12/012, a Entidade Demandada deu conhecimento ao Autor do teor da informação contida no documento referido na alínea anterior respeitante à fixação da subvenção mensal vitalícia, para o ano de 2012 de € 2 635,62 através do documento identificado com o —Assunto: Subvenção mensal vitalícia/Lei n.°s 4/85 de 9 de abril, Decreto-Lei n.° 334/85, de 20 de agosto, e Leis n.°s 16/87, de 1 de junho, 102/88, de 25 de agosto, 39B/94, de 27 de dezembro, 26/95, de 18 de agosto, 3/2001, de 23 de fevereiro, 52-A/2005, de 10 de outubro.”, o qual se dá por integralmente reproduzido — cfr. fls. 53 do p.a.;
F) Em 22/02/2013, a Entidade Demandada deu conhecimento ao Autor, bem como à Assembleia da República da alteração da contagem de tempo com referência a 23 anos de serviço prestado até 13/12/2012, através dos documentos identificados com o “Assunto: Alteração das condições da subvenção mensal vitalícia/Lei n. 0s 4/85 de 9 de abril, Decreto-Lei n.0 334/85, de 20 de agosto, e Leis n.0s 16/87, de 1 de junho, 102/88, de 25 de agosto, 39B/94, de 27 de dezembro, 26/95, de 18 de agosto, 3/2001, de 23 de fevereiro, 52-A/2005, de 10 de outubro.” e com o “Assunto: “Alteração das condições da subvenção mensal vitalícia/Lei n.°s 4/85 de 9 de abril, Decreto-Lei n.0334/85, de 20 de agosto, e Leis n.°s 16/87, de 1 de junho, 102/88, de 25 de agosto, 39B/94, de 27 de dezembro, 26/95, de 18 de agosto, 3/2001, de 23 de fevereiro, 52-A/2005, de 10 de outubro. M....””, respetivamente e cujos teores se dão por integralmente reproduzidos — cfr. fls. 72 a 75 do p.a.;
G) Em 10/04/2012, foi publicado em Diário da República, 2.a Série, N.° 71, pelo Aviso n.° ………/2012, a passagem do Autor à condição de aposentado, a ser abonado a partir do mês de maio de 2012 pela Entidade Demandada, cujo teor se dá por integralmente reproduzido — cfr. doc. 1 junto com a p.i. a fls. 14 do processo físico;
H) Em 12/08/2013, o Autor deu entrada de um requerimento endereçado à Presidente da Assembleia da República, no qual veio comunicar, na sequência de atribuição de pensão de aposentação, a sua opção pelo pagamento da pensão de reforma e da subvenção mensal vitalícia, cujo teor se dá por integralmente reproduzido — cfr. fls. 196 do p.a.;
I) Em 13/08/2013, a Assembleia da República deu conhecimento à Entidade Demandada a opção mencionada na alínea precedente, com efeitos a 01/08/2013, através do envio de mensagem de correio eletrónico e do documento identificado como “........../Emissão de Telefax/Fax”, cujos teores se dão por integralmente reproduzidos — cfr. fls. 101 e 102 do p.a.;
J) Em 31/03/2014, a Entidade Demandada remeteu ao Autor o Ofício com a referência “..........”, com o “Assunto: Subvenções mensais vitalícias — Condição de recursos”, o qual se dá por integramente reproduzido, ali constando o seguinte:
(Dá-se por reproduzido Documento fac-similado constante da decisão de 1ª Instância – Art.º 663º nº 6 CPC)
cfr. doc. 2 junto com a p.i. a fls. 15 do processo físico e a fls. 103 do p.a.;
K) Em 24/04/2014, em resposta ao ofício mencionado na alínea precedente, o Autor dirigiu ao Exmo. Senhor Presidente da Caixa Geral de Aposentações uma comunicação, por correio registado com aviso de receção, sob o —Assunto: Subvenções mensais vitalícias - Condição de recursos”, o qual se dá por integramente reproduzido, ali constando o seguinte:
(Dá-se por reproduzido Documento fac-similado constante da decisão de 1ª Instância – Art.º 663º nº 6 CPC)
cfr. doc. 3 junto com a p.i. a fls. 16 e 17 do processo físico e a fls. 132 e 133 do p.a.;
L) Em 30/05/2014, por Ofício n.° ……..-, a Entidade Demandada remeteu ao Autor o documento identificado com o “Assunto: Novo regime de acumulação de subvenções mensais vitalícias com outros rendimentos”, o qual se dá por integramente reproduzido, ali constando o seguinte:
(Dá-se por reproduzido Documento fac-similado constante da decisão de 1ª Instância – Art.º 663º nº 6 CPC)
cfr. doc. 4 junto com a p.i. a fls. 18 do processo físico e a fls. 201 do p.a.;
M) Em 26/08/2014, a Entidade Demandada remeteu ao Autor o Ofício com a referência “.........”, com o “Assunto: Subvenções mensais vitalícias — Condição de recursos”, o qual se dá por integramente reproduzido, ali constando o seguinte:
(Dá-se por reproduzido Documento fac-similado constante da decisão de 1ª Instância – Art.º 663º nº 6 CPC)
N) Em 24/09/2014, o Autor procedeu à reposição do valor das subvenções no valor de € 6 344,90, conforme indicado na alínea precedente, recorrendo à forma de pagamento via sistema multibanco e que gerou o correspondente comprovativo do pagamento efetuado na data supra, o qual se dá por integralmente reproduzido - cfr. doc. 6 junto com a p.i. a fls. 20 do processo físico e a fls. 118 do p.a.;
IV- Do Direito
No que aqui releva, discorreu-se no discurso fundamentador da Sentença Recorrida:
“(…) Para aferir da validade ou não do ato de reposição do montante correspondente à subvenção mensal vitalícia paga pela Entidade Demandada ao Autor e, em consequência, dos pedidos condenatórios supra identificados, importa, antes de mais, analisar o regime jurídico aplicável ao caso em apreço.
Com efeito, está em causa o regime jurídico das subvenções mensais vitalícias de titulares de cargos políticos.
Ora, a Lei n.° 52-A/2005, de 10 de outubro, que alterou o regime relativo a pensões e subvenções dos titulares de cargos políticos e o regime remuneratório dos titulares de cargos executivos de autarquias locais, entre diversas alterações a múltiplos diplomas legais, eliminou, através do n.° 1 do seu artigo 6.°, in abstrato e para o futuro, a figura da subvenção mensal vitalícia para os titulares de cargos políticos, revogando os artigos 24.° a 28.° da Lei n.° 4/85, de 9 de abril.
“Artigo 6.º Norma revogatória
1- São revogados o n.°2 do artigo 20.° e os artigos 24.°, 25.°, 26.°, 27.°, 28.°, 30.°, 31.° e 33.° da Lei n.° 4/85, de 9 de Abril, alterada pelas Leis n.ºs 16/87, de 1 de Junho, 102/88, de 25 de Agosto, 26/95, de 18 de Agosto, e 3/2001, de 23 de Fevereiro.”
No tocante às questões de direito intertemporal, para além das situações de atribuição já consolidadas in concreto, o legislador entendeu por bem acautelar, no artigo 8.° daquele diploma, as situações apenas iniciadas sob a égide do regime anterior, conservando (ainda que com alguma diferença em termos de cálculo) o benefício para os titulares de cargos políticos que, até ao termo dos mandatos em curso, preenchessem os requisitos da respetiva atribuição.
‘Artigo 8.° Regime transitório
Aos titulares de cargos políticos que, até ao termo dos mandatos em curso, preencham os requisitos para beneficiar dos direitos conferidos pelas disposições alteradas ou revogadas pelos artigos anteriores são aplicáveis, para todos os efeitos, aqueles regimes legais, computando-se, nas regras de cálculo, apenas o número de anos de exercício efetivo de funções verificado à data da entrada em vigor da presente lei, independentemente da data do requerimento e sem prejuízo dos limites máximos até aqui vigentes. ”
Contudo, note-se que a mesma Lei n.° 52-A/2005, de 10 de outubro, cuidou de estabelecer, no seu artigo 9.°, uma série de restrições à possibilidade de cumulação de pensão ou prestação equiparada e de remuneração advinda do exercício de funções políticas.
Artigo 9.° Limites às cumulações
1- Nos casos em que os titulares de cargos políticos em exercício de funções se encontrem na condição de aposentados, pensionistas, reformados ou reservistas, independentemente do regime público ou privado que lhes seja aplicável,, é-lhes mantida a pensão de aposentação, de reforma ou a remuneração na reserva, sendo-lhes abonada uma terça parte da remuneração base que competir a essas funções, ou, em alternativa, mantida a remuneração devida pelo exercido efetivo do cargo, acrescida de uma terça parte da pensão de aposentação, de reforma ou da remuneração na reserva que lhes seja devida.
2- O limite previsto no número anterior não se aplica às prestações de natureza privada a que tenham direito os respetivos titulares, salvo se tais prestações tiverem resultado de contribuições ou descontos obrigatórios.
3- A definição das condições de cumulação ao abrigo do n.° 1 é estabelecida em conformidade com declaração do interessado, para todos os efeitos legais.”
Volvidos seis anos após a publicação da Lei n.° 52-A/2005, de 10 de outubro, a Lei do Orçamento de Estado para 2011, mais concretamente, a Lei n.° 55-A/2010, de 31 de dezembro, no seu artigo 172.°, vem alterar o regime previsto no artigo 9.°, daquele diploma, passando a obrigar os beneficiários de subvenções mensais vitalícias que exerçam “quaisquer funções politicas ou públicas” a optar pela suspensão do pagamento da subvenção mensal vitalícia, em alternativa, pela suspensão da remuneração correspondente à função politica ou pública desempenhada.
“Artigo 172.° Extensão do regime de cumulação a titulares de cargos políticos
É alterado o artigo 9. ° da Lei n. ° 52 -A/2005, de 10 de Outubro, que passa a ter a seguinte redação:
«Artigo 9.º Limites às cumulações
1- Nos casos em que os titulares de cargos políticos em exercício de funções se encontrem na condição de aposentados, pensionistas, reformados ou reservistas devem optar ou pela suspensão do pagamento da pensão ou pela suspensão da remuneração correspondente ao cargo político desempenhado.
2- A opção prevista no número anterior aplica- -se aos beneficiários de pensões de reforma da Caixa Geral de Aposentações e da segurança social e de pensões pagas por entidades gestoras de fundos de pensões ou planos de pensões de institutos públicos, de entidades administrativas independentes e de entidades pertencentes aos sectores empresariais do Estado, regional e local.
3- Caso o titular de cargo político opte pela suspensão do pagamento da pensão de aposentação, de reforma ou da remuneração na reserva, tal pagamento é retomado, sendo atualizado nos termos gerais, findo o período de suspensão.
4- Os beneficiários de subvenções mensais vitalícias que exerçam quaisquer funções políticas ou públicas remuneradas, nomeadamente em quaisquer serviços da administração central, regional e autárquica, empresas públicas, entidades públicas empresariais, entidades que integrem o sector empresarial municipal ou regional e demais pessoas coletivas públicas, devem optar ou pela suspensão do pagamento da subvenção vitalícia ou pela suspensão da remuneração correspondente à função política ou pública desempenhada.
5- A opção exercida ao abrigo dos n.ºs 1 e 4 é estabelecida em conformidade com declaração do interessado, para todos os efeitos legais.
6- O disposto no presente artigo aplica -se no caso da alínea a) do n.0 2 do artigo 1.° da Lei n.0 4/85, de 9 de Abril, alterada pelas Lis n.ºs 26/95, de 18 de Agosto, 3/2001, de 23 de Fevereiro, e 52 -A/2005, de 10 de Outubro.» ”
Por sua vez, a Lei do Orçamento de Estado para 2012 (Lei n.° 64-B/2011, de 30 de dezembro), no seu artigo 203.° procedeu a nova alteração ao artigo 9.°, da Lei n.° 52-A/2005, dispondo que a partir de 1 de janeiro de 2012, os titulares de subvenções mensais vitalícias que exerçam atividades privadas só podem acumular a totalidade da subvenção com a remuneração da atividade privada se esta for inferior a três vezes o indexante dos apoios sociais (IAS).
Deste modo, o exercício da atividade privada, incluindo de natureza liberal, remunerada com um valor médio mensal igual ou superior a 3 IAS, determina a redução do valor da subvenção mensal vitalícia na parte excedente àquele montante e até ao limite do valor da subvenção.
“Artigo 203° Limites às cumulações por beneficiários de subvenções mensais vitalícias
O artigo 9° da Lei n.º 52 -A/2005, de 10 de Outubro, alterado pela Lei n.0 55 -A/2010, de 31 de Dezembro, passa a ter a seguinte redação:
«Artigo 9°
[...]
7- Os beneficiários de subvenções mensais vitalícias que exerçam quaisquer atividades privadas, incluindo de natureza liberal, só podem acumular a totalidade da subvenção com a remuneração correspondente à atividade privada desempenhada se esta for de valor inferior a três vezes o indexante dos apoios sociais (IAS).
8- Quando a remuneração correspondente à atividade provada desempenhada for de valor superior a três IAS, a subvenção mensal vitalícia é reduzida na parte excedente a três IAS até ao limite do valor da subvenção.
9- Para efeitos do disposto no número anterior, os beneficiários de subvenções mensais vitalícias comunicam à Caixa Geral de Aposentações, até ao dia 31 de Janeiro de cada ano, o montante dos rendimentos provenientes de atividade privada auferidos no ano civil anterior.
10- O incumprimento do dever de comunicação estabelecido no número anterior constitui o beneficiário de subvenção mensal vitalícia responsável pelo reembolso das importâncias que venha a abonar em consequência daquela omissão.» ”
Aqui chegados e abordando já aos normativos legais trazidos à baila pelo Autor, a Lei do Orçamento de Estado para 2014 (Lei n.° 83-C/2013, de 31 de dezembro) introduziu alterações ao regime das subvenções mensais vitalícias.
De acordo com o disposto no n.° 1 do art.° 77.° “O valor das subvenções mensais vitalícias (...) fica dependente de condição de recursos, nos termos do regime de acesso a prestações sociais não contributivas previstas no Decreto-Lei n.° 70/2010, de 16 de junho (...)”.
Na mesma disposição legal, previam-se, ainda, outras consequências em função do valor do rendimento mensal médio do beneficiário e do seu agregado familiar, nomeadamente, a determinação da suspensão do pagamento da subvenção mensal vitalícia aos beneficiários com rendimento mensal superior a €2.000, resultante do exercício de quaisquer funções politicas ou públicas.
Artigo 77.° Subvenções mensais vitalícias
1- O valor das subvenções mensais vitalícias atribuídas a ex-titulares de cargos políticos e das respetivas subvenções de sobrevivência, em pagamento e a atribuir, fica dependente de condição de recursos, nos termos do regime de acesso a prestações sociais não contributivas previsto no Decreto-Lei n.° 70/2010, de 16 de junho, alterado pela Lei n.0 15/2011, de 3 de maio, e pelos Decretos-Leis n.ºs 113/2011, de 29 de novembro, e 133/2012, de 27 de junho, com as especificidades previstas no presente artigo.
2- Em função do valor do rendimento mensal médio do beneficiário e do seu agregado familiar no ano imediatamente anterior àquele a que respeita a subvenção, esta prestação, com efeitos a partir do dia 1 de janeiro de cada ano:
a) É suspensa se o beneficiário tiver um rendimento mensal médio, excluindo a subvenção, superior a € 2000;
b) Fica limitada à diferença entre o valor de referência de € 2000 e o rendimento mensal médio, excluindo a subvenção, nas restantes situações.
3- O beneficiário da subvenção deve entregar à entidade processadora daquela prestação, até ao dia 31 de maio de cada ano, a declaração do imposto sobre o rendimento de pessoas singulares relativa ao ano anterior ou certidão comprovativa de que, nesse ano, não foram declarados rendimentos.
4- O não cumprimento do disposto no número anterior determina a imediata suspensão do pagamento da subvenção, que apenas volta a ser devida a partir do dia 1 do mês seguinte ao da entrega dos documentos nele referidos.
5- O recebimento de subvenções em violação do disposto nos números anteriores implica a obrigatoriedade de reposição das quantias indevidamente recebidas, as quais são deduzidas no quantitativo das subvenções a abonar posteriormente nesse ano, se às mesmas houver lugar.
6- O disposto nos números anteriores abrange todas as subvenções mensais vitalícias e respetivas subvenções de sobrevivência, independentemente do cargo político considerado na sua atribuição, com a única exceção das previstas na Lei n.0 26/84, de 31 de julho, alterada pelas Leis n.ºs 33/88, de 24 de março, 102/88, de 25 de agosto, 63/90, de 26 de dezembro, e 28/2008, de 3 de julho.
7- Se o beneficiário de subvenção mensal vitalícia ou de subvenção mensal de sobrevivência não tiver outro rendimento mensal não se aplica o disposto nos números anteriores, ficando a subvenção sujeita ao regime de redução das pensões de aposentação, reforma e invalidez atribuídas pela CGA, I. P., nos termos estabelecidos pelo diploma relativo aos mecanismos de convergência do regime de proteção social da função pública com o regime geral da segurança social, com exceção da isenção aí prevista para as pensões automaticamente atualizadas por indexação à remuneração de trabalhadores no ativo.”
A referida Lei do Orçamento de Estado para 2014 introduziu novamente alterações aos artigos 9.° e 10. ° da Lei n.° 52-A/2005, de 10 de outubro, nos seguintes termos:
Artigo 715.° Alteração à Lei n. ° 52 -A/2005, de 10 de outubro
1- Os artigos 9.0 e 10.° da Lei n.° 52 -A/2005, de 10 de outubro, alterada pelas Leis n.ºs 55 -A/2010, de 31 de dezembro, e 64 -B/2011, de 30 de dezembro, passam a ter a seguinte redação:
«Artigo 9.º [...]
1- O exercício de quaisquer funções políticas ou públicas remuneradas por pensionista ou equiparado ou por beneficiário de subvenção mensal vitalícia determina a suspensão do pagamento da pensão ou prestação equiparada e da subvenção mensal vitalícia durante todo o período em que durar aquele exercício de funções.
2- O disposto no número anterior abrange, nomeadamente:
a) O exercício dos cargos de Presidente da República, Presidente da Assembleia da República, membro do Governo, Deputado à Assembleia da República, juiz do Tribunal Constitucional, Provedor de Justiça, Representante da República, membro dos Governos Regionais, deputado às Assembleias Legislativas das regiões autónomas, deputado ao Parlamento Europeu, embaixador, eleito local em regime de tempo inteiro, gestor público ou dirigente de instituto público autónomo;
b) O exercício de funções a qualquer título em serviços da administração central, regional e autárquica, empresas públicas, entidades públicas empresariais, entidades que integrem o setor empresarial municipal ou regional e demais pessoas coletivas públicas;
c) As pensões da CGA, nomeadamente de aposentação e de reforma, as pensões do CNP, as remunerações de reserva, pré -aposentação e disponibilidade auferidas por profissionais fora da efetividade de serviço, bem como aos titulares de pensões pagas por entidades gestoras de fundos de pensões ou planos de pensões de institutos públicos, de entidades administrativas independentes e de entidades pertencentes aos setores empresariais do Estado, regional e local.
3- O pagamento da pensão, da remuneração de reserva ou equiparada e da subvenção mensal vitalícia é retomado, depois de atualizadas aquelas prestações nos termos gerais, findo o período de suspensão.
(…)”
Neste circunspeto, o Tribunal Constitucional, através do Acórdão n.° 139/2015, de 24 de fevereiro, proferido no Processo n.° 480/14, (publicado no Diário da República, 2.ª Série, n.° 67, de 7 de abril de 2015, pp. 8415 a 8424) decidiu:
“a) Não conhecer, por ilegitimidade do requerente, o pedido de declaração da inconstitucionalidade material, por violação do princípio da proteção da confiança, ínsito na cláusula geral do Estado de Direito, constante do artigo 2.° da Constituição, dos artigos 77.° e 78 da Lei n.° 83-C/2013, de 31 de dezembro, na parte que se considera aplicável aos titulares dos órgãos de governo próprio da Região Autónoma da Madeira;
b) Não declarar a ilegalidade das normas do artigo 77. ° da Lei n. ° 83 -C/2013. de 31 de dezembro, e das normas dos artigos 9.° e 10.° da Lei n.° 52 -A/2005. de 10 de outubro, na redação dada pelo n.° 1 do artigo 78.° da Lei n.° 83 -C/2013. que determinam a aplicação aos ex-titulares e aos titulares dos órgãos de governo próprio da Região Autónoma da Madeira das regras relativas ao regime das subvenções vitalícias aí concomitantemente estabelecidas:
c) Não declarar a inconstitucionalidade das normas do artigo 77. ° da Lei n. ° 83 -C/2013 e das normas dos artigos 9.° e 10.° da Lei n.° 52 -A/2005. de 10 de outubro, na redação dada pelo n.° 1 do artigo 78.° da Lei n.° 83 -C/2013. que determinam a aplicação aos ex-titulares e aos titulares dos órgãos de governo próprio da Região Autónoma da Madeira das regras relativas ao regime das subvenções vitalícias aí concomitantemente estabelecidas. ”
De facto, parece resultar evidente a aplicação das normas do artigo 77.° do artigo 77.° da Lei n.° 83-C/2013, de 31 de dezembro, e das normas dos artigos 9.° e 10.° da Lei n.° 52 -A/2005, de 10 de outubro, na redação dada pelo n.° 1 do artigo 78.° da Lei n.° 83- C/2013 aos ex-titulares e aos titulares dos órgãos de governo próprio da Região Autónoma da Madeira das regras relativas ao regime das subvenções vitalícias aí concomitantemente estabelecidas, em confronto com a posição sufragada pelo Autor da inconstitucionalidade do n.° 1 do artigo 77.° da referida Lei no sentido de abranger na sua previsão os titulares de cargos políticos em exercício de funções.
Melhor concretizando, e como destacado pelo citado Acórdão,
“(…) Uma vez que as alterações introduzidas pelo artigo 78.° da Lei n.° 83-C/2013 se inscrevem nesta linha” isto é, trata-se de mais uma modificação, a somar às anteriores, ao regime de cumulação de prestações concorrentes estabelecido nos artigos 9.º e 10.° da Lei n.º 52-A/2010, há que concluir que, «na parte que se considera aplicável aos titulares dos órgãos de governo próprio» da Região Autónoma da Madeira, as normas impugnadas convergem com o sentido da disposição estatutária invocada como parâmetro, não se verificando entre aquelas e esta a contradição necessária à configuração de um vício de ilegalidade.
Nos mesmos termos, também o regime introduzido pelo artigo 77.º da Lei n.º 83-C/2013 converge com o sentido do disposto no n.º 19 do artigo 75.º do EPARAM, não se verificando entre estes a contradição necessária à configuração do vício de ilegalidade, uma vez que a remissão constante daquela norma estatutária tem o alcance de determinar a aplicação do regime previsto no artigo 77.º da Lei n.º 83-C/2013 às subvenções atribuídas a ex-titulares de órgãos de governo próprio da Região Autónoma da Madeira.
Com efeito, tal como o que vimos suceder com o regime decorrente das alterações introduzidas pelo artigo 78.°, também o regime de determinação do valor das subvenções mensais vitalícias atribuídas a ex-titulares de cargos políticos e das respetivas subvenções de sobrevivência em função de condição de recursos, introduzido pelo artigo 77.0 da Lei n.0 83-C/2013, ainda que sistematicamente não inserido no Titulo II da Lei n.0 4/85, constitui materialmente um elemento integrante da componente subvencional do estatuto remuneratório dos titulares de cargos políticos aprovado por aquela lei, inscrevendo -se assim no regime mandado aplicar, por remissão do n.0 19 do artigo 75.º do EPARAM, à componente subvencionai do estatuto remuneratório dos titulares de órgãos de governo próprio daquela região.
Assim, sendo a alteração introduzida pelo artigo 77.º da Lei n.º 83-C/2013 no regime das subvenções mensais vitalícias dos ex-titulares de cargos políticos aplicável, por força da remissão estatutária para este regime, aos deputados à Assembleia Legislativa da região autónoma e aos membros do Governo Regional, não pode ser atribuído à norma do n.º 9 do artigo 77.º da Lei n.º 83-C/2013 (na numeração atribuída pela Lei n.º 75-A/2014) um sentido normativo violador da norma estatutária, uma vez que dispondo no mesmo sentido que esta, visará, também, apenas eliminar a possibilidade de defesa de interpretações contrárias. (...)”
No entanto, Lei do Orçamento do Estado para 2015 (Lei n.° 82-B/2014, de 31 de dezembro), no seu artigo 80.°, com a epígrafe “Subvenções mensais vitalícias”, manteve praticamente inalterada a disposição constante da Lei do Orçamento do Estado para 2014 (artigo 77.°), sobre esta matéria. Vejamos:
“Artigo 80.° Subvenções mensais vitalícias
1- O valor das subvenções mensais vitalícias atribuídas a ex-titulares de cargos políticos e das respetivas subvenções de sobrevivência, em pagamento e a atribuir, fica dependente de condição de recursos, nos termos do regime de acesso a prestações sociais não contributivas previsto no Decreto-Lei n.0 70/2010, de 16 de junho, alterado pela Lei n.0 15/2011, de 3 de maio, e pelos Decretos-Leis n.ºs 113/2011, de 29 de novembro, e 133/2012, de 27 de junho, com as especificidades previstas no presente artigo.
2- Em função do valor do rendimento mensal médio do beneficiário e do seu agregado familiar no ano a que respeita a subvenção, esta prestação, com efeitos a partir do dia 1 de janeiro do ano seguinte:
a) É suspensa se o beneficiário tiver um rendimento mensal médio, excluindo a subvenção, superior a €2000;
b) Fica limitada à diferença entre o valor de referência de €2000 e o rendimento mensal médio, excluindo a subvenção, nas restantes situações.
3- O beneficiário da subvenção deve entregar à entidade processadora daquela prestação, até ao dia 31 de maio de cada ano, a declaração do imposto sobre o rendimento de pessoas singulares relativa ao ano anterior ou certidão comprovativa de que, nesse ano, não foram declarados rendimentos.
4- O não cumprimento do disposto no número anterior determina a imediata suspensão do pagamento da subvenção, que apenas volta a ser devida a partir do dia 1 do mês seguinte ao da entrega dos documentos nele referidos.
5- O beneficiário da subvenção pode requerer à entidade processadora daquela prestação a antecipação provisória da produção de efeitos do regime estabelecido no presente artigo para o próprio ano.
6- O pedido previsto no número anterior, devidamente instruído com prova do rendimento mensal atual dos membros do agregado familiar do beneficiário, produz efeitos entre o mês seguinte àquele em que seja recebido e o mês de maio do ano subsequente.
7- Nos casos em que seja exercido o direito de antecipação previsto nos números anteriores, a entidade processadora procede, no mês de junho do ano seguinte, com base na declaração prevista no n.º 3, ao apuramento definitivo dos valores devidos, creditando ou exigindo ao beneficiário o pagamento da diferença, consoante os casos, no mês imediato.
8- O recebimento de subvenções em violação do disposto nos números anteriores implica a obrigatoriedade de reposição das quantias indevidamente recebidas, as quais são deduzidas no quantitativo das subvenções a abonar posteriormente nesse ano, se às mesmas houver lugar.
9- O disposto nos números anteriores abrange todas as subvenções mensais vitalícias e respetivas subvenções de sobrevivência, independentemente do cargo político considerado na sua atribuição, com a única exceção das previstas na Lei n.0 26/84, de 31 de julho, alterada pelas Leis n.ºs 102/88, de 25 de agosto, e 28/2008, de 3 de julho.”
Ora, sobre as normas contidas no artigo 80.° da Lei n.° 82-B/2014, de 31 de dezembro, foi solicitada ao Tribunal Constitucional a apreciação e a declaração da inconstitucionalidade. E, em 13 de janeiro de 2016, o Tribunal Constitucional pronunciou-se pela inconstitucionalidade das normas constantes do artigo 80.°, da Lei n.° 82-B/2014, de 31 de dezembro, por violação do principio da proteção da confiança inferível no artigo 2.° da CRP (cfr. Acórdão do Tribunal Constitucional n.° 3/2016, proferido no Processo n.° 74/15, publicado no Diário da República, 1.a Série, N.° 22, de 2 de fevereiro de 2016, pp. 333 a 349).
De acordo com o entendimento plasmado no identificado Acórdão do Tribunal Constitucional, o qual se transcreve parcialmente:
“(…) 21 — De ponderação mais problemática é a consideração de que estamos perante a tradução legislativa de uma valoração atualmente negativa do benefício, com grande difusão e peso na consciência social, que o legislador é livre de também perfilhar, uma vez que a autor revisibilidade de soluções anteriormente adotadas é conatural à função legislativa, de acordo com o princípio democrático. Mas as razões que levaram à extinção do benefício não podem fazer olvidar que ele esteve longamente em vigor; sem esquecer que, quando a extinção foi decidida, pela Lei n.º 52-A/2005, se instituiu um regime transitório, que deixou intocada a posição dos ex-titulares de cargos públicos e, no essencial, a dos titulares com mandatos então em curso.
O legislador não fica, no presente, rigidamente “preso”, em quaisquer circunstâncias, à opção que tomou no passado, podendo legitimamente prosseguir e reforçar a revisão restritiva do regime destas subvenções, afetando inovatoriamente a posição de quantos eram beneficiários. Mas, se a própria solução sob escrutínio deixa transparecer que essa posição merece alguma tutela, o que terá mesmo obstado à abolição total e universal das subvenções, o ponto decisivo consiste em saber se ela foi desenhada de forma adequada às exigências constitucionais. Por outras palavras: se o peso das razões que levaram à alteração legislativa justifica o grau de sacrifício que dela resulta para os afetados.
A nossa resposta é negativa. Se a evolução legislativa e a mudança das conceções sociais dominantes contrariam decisivamente a formação de uma base de confiança na perpetuação, inalterado, do regime anteriormente em vigor, é de ter como legítima e digna de proteção a crença, mais mitigada, mas ainda assim merecedora de tutela constitucional, de que qualquer alteração legislativa, a ter lugar, manteria uma configuração da subvenção consentânea com a sua finalidade e a sua natureza originais.
22- Esta conclusão demonstra por que razão não é essencial apurar o caráter transitório ou definitivo, isto é, se as medidas contidas no artigo 80.° da Lei n.º 82-B/2014 restringem a sua aplicação ao ano de 2015 ou se se projetam no futuro do regime estabelecido pelas normas sindicadas. Na verdade, numa e noutra hipótese, está presente a afetação da confiança, nos termos em que a apontámos. Quando muito, esta afetação terá maior intensidade no caso de as normas se projetarem no futuro, do que na circunstância de estas limitarem a sua vigência ao ano de 2015.”
Caminhando o Tribunal Constitucional neste sentido da inconstitucionalidade das normas constantes do artigo 80.°, da Lei n.° 82-B/2014, de 31 de dezembro, por violação do princípio da proteção da confiança inferível no artigo 2.° da CRP e, por maioria de razão, sendo o artigo 77.° da Lei n.° 83-C/2013, de 31 de dezembro, grosso modo, mantido por aquela norma praticamente inalterado na sua essência e aplicando-se plenamente os fundamentos ínsitos no Acórdão em apreço ao caso concreto, conclui-se pela existência de violação do princípio da confiança e, em consequência, procedendo o fundamento alegado pelo Autor.
Assim, conforme sumariado no acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 30/01/2007, proferido no processo n.° ……: “[a] sentença anulatória de um ato administrativo tem um efeito constitutivo, que, em regra, consiste na invalidação do ato impugnado, fazendo-o desaparecer do mundo jurídico desde o seu nascimento. Tem, também, um outro efeito, próprio de toda e qualquer sentença de um tribunal, seja qual for a natureza deste, que advém da força do caso julgado, apelidado de efeito conformativo (também designado de preclusivo ou inibitório), que exclui, no mínimo, a possibilidade de a Administração reproduzir o ato com os mesmos vícios individualizados e condenados pelo juiz administrativo. Ainda, um outro efeito, existe que é o da reconstituição da situação hipotética atual (também chamado efeito repristinatório, efeito reconstitutivo ou reconstrutivo da sentença). Segundo este princípio, a Administração tem o dever de reconstituir a situação que existiria se não tivesse sido praticado o ato ilegal ou se o ato tivesse sido praticado sem a ilegalidade.”
Conclui-se, portanto, que a anulação do ato terá como consequência a reconstituição da situação que existiria se o ato ilegal não tivesse sido praticado, a destruição dos atos subsequentes, nele fundados, e o pagamento dos eventuais montantes que não foram abonados, in casu, a título de subvenção mensal vitalícia - mais concretamente, o montante de €2.635,62 referente ao mês de junho de 2014 - ou que foram exigidos em virtude do aludido ato administrativo - o montante de € 6 344,90 relativos ao meses de janeiro a maio de 2014 [cfr. alíneas M) e N) do probatório].
Nos termos do disposto no artigo 527.°, n.ºs 1 e 2 do CPC (aplicável ex vi artigo 1.° do CPTA), deve ser condenada em custas a parte que a elas houver dado causa, entendendo-se que dá causa às custas do processo a parte vencida, na proporção em que o for.”
Correspondentemente, decidiu-se em 1ª Instância julgar a “(…) “presente ação administrativa especial procedente e, em consequência:
A) Anula-se o ato impugnado que determinou a restituição de €6.344,90 paga ao Autor a título de subvenção mensal vitalícia e ordena-se a sua devolução, acrescida de juros legais desde a data da citação até integral e efetivo pagamento;
B) Ordena-se o pagamento do montante de €2.635,62 referente ao mês de junho de 2014 a título de subvenção mensal vitalícia, acrescida de juros legais desde a data da citação at integral e efetivo pagamento.”
Vejamos:
Importa desde já sublinhar que a 1ª Instância assentou o decidido em acórdão do Tribunal Constitucional relativo a Orçamento de Estado (2015) diverso e ulterior, tendo, por assim dizer, feito uma interpretação extensiva do mesmo face ao Orçamento do Estado (2014) que aqui está em causa.
Efetivamente, o fundamento jurídico para a procedência da presente ação, funda-se exclusivamente na desaplicação por inconstitucionalidade material do art. 77° da Lei n° 83-C/2013 (OE 2014), através da aplicação retroativa da doutrina de inconstitucionalidade material da norma do art. 80° da Lei do OE 2015, declarada pelo ac. do TC n° 3/2016.
Factualmente, estão aqui em causa €6.344,90 relativos a subvenções mensais vitalícias correspondentes aos meses de janeiro a maio de 2014 (cfr. M) dos Factos Assentes), sendo ainda €2.635,62 referentes ao mês de junho de 2014.
Relativamente ao OE de 2014 o Tribunal Constitucional, através do Acórdão n.° 139/2015, de 24 de fevereiro, decidiu não declarar a ilegalidade nem a inconstitucionalidade das normas do artigo 77.° da Lei n.° 83-C/2013, de 31 de dezembro, aplicáveis, exatamente, ao ano de 2014.
Não obstante o referido, a Sentença recorrida, tendo por base o Acórdão do Tribunal Constitucional n.° 3/2016, relativo ao OE de 2015, que declarou a inconstitucionalidade do artigo 80.° da Lei n.° 82-B/2014, de 31 de dezembro, por violação do princípio da proteção da confiança, “estendeu” a aplicação do mesmo ao artigo 77.° da Lei n.° 83-C/2013, de 31 de dezembro, concluindo pela existência de violação do princípio da confiança, julgando procedente o fundamento alegado pelo Autor, com base em Acórdão do TC relativo a OE de ano diverso.
Em bom rigor, o Tribunal a quo desaplica o artigo 77.° da Lei n.° 83-C/2013, de 31 de dezembro (OE de 2014), com fundamento em inconstitucionalidade declarada face ao OE de 2015, cujos pressupostos e enquadramento não são integralmente sobreponíveis.
Sem que se alcance o teor do afirmado, referiu-se conclusivamente em 1ª Instância que a interpretação adotada se aplica «por maioria de razão».
Sublinha-se até que o normativo controvertido do OE de 2014 foi objeto igualmente de apreciação por parte do Tribunal Constitucional, o qual decidiu de modo diverso à interpretação do Tribunal a quo, que assentou, como se afirmou já, em Acórdão do TC relativo ao OE do ano seguinte (2015).
Efetivamente, decidiu-se no Acórdão do TC n.° 139/2015, relativo ao OE de 2014, ignorado pelo Tribunal a quo, o seguinte:
«III. Decisão
Por todo o exposto, o Tribunal Constitucional decide:
a) Não conhecer, por ilegitimidade do requerente, o pedido de declaração da inconstitucionalidade material, por violação do princípio da proteção da confiança, ínsito na cláusula geral do Estado de Direito, constante do artigo 2.° da Constituição, dos artigos 77.° e 78.° da Lei n.° 83-C/20I3, de 31 de dezembro, na parte que se considera aplicável aos titulares dos órgãos de governo próprio da Região Autónoma da Madeira;
b) Não declarar a ilegalidade das normas do artigo 77. ° da Lei n.° 83-C/2013, de 31 de dezembro, e das normas dos artigos 9.° e 10.° da Lei n.° 52-A/2005, de 10 de outubro, na redação dada pelo n.° 1 do artigo 78. ° da Lei n.° 83-C/2013, que determinam a aplicação aos ex-titulares e aos titulares dos órgãos de governo próprio da Região Autónoma da Madeira das regras relativas ao regime das subvenções vitalícias aí concomitantemente estabelecidas;
c) Não declarar a inconstitucionalidade das normas do artigo 77.° da Lei n.° 83-C/2013 e das normas dos artigos 9.° e 10.° da Lei n. ° 52-A/2005, de 10 de outubro, na redação dada pelo n.° 1 do artigo 78. ° da Lei n.° 83-C/2013, que determinam a aplicação aos ex-titulares e aos titulares dos órgãos de governo próprio da Região Autónoma da Madeira das regras relativas ao regime das subvenções vitalícias aí concomitantemente estabelecidas.»
O Tribunal Constitucional, podendo-o tê-lo feito, não declarou a inconstitucionalidade material por violação do princípio da proteção da confiança, dos artigos 77.° e 78.° da Lei n.° 83-C/2013 (OE 2014), orçamento que está aqui em causa, tendo-se o tribunal a quo mostrado “mais papista que o Papa”, ao desaplicar por inconstitucionalidade, norma que o TC havia julgado conforme com a Constituição.
Para situar o enquadramento fático que vigorava à época, referiu-se no Acórdão igualmente do TC n° 413/2014 que «A orientação estratégica prevista na Proposta de Orçamento do Estado para 2014, apresentada pelo Governo à Assembleia da República em 15 de outubro de 2013, prossegue o esforço de consolidação orçamental previsto no programa de ajustamento económico e financeiro acordado entre o governo português e o FMI, a Comissão Europeia e o BCE, nos termos do qual os limites quantitativos para o défice orçamental em 2012, 2013 e 2014 foram inicialmente fixados em 4,5%, 3,0% e 2,3%, respetivamente.»
Mais aí se afirmou que «De acordo com o Governo, o ajustamento orçamental prosseguido na Proposta de OE 2014 parte da consideração de que “2014 será um ano de transição entre o Programa de Ajustamento Económico e o novo enquadramento orçamental a que estão sujeitos os países da União Europeia e, mais especificamente, os países da área do euro”, em particular o que resulta do “Pacto de Estabilidade e Crescimento, na sua vertente corretiva”, que prevê a abertura de “um procedimento por défice excessivo (...) se o défice orçamental exceder 3% do PIB e/ou o rácio da dívida exceder 60% do PIB (valor de referência) ou não apresentar uma diminuição significativa, a um ritmo satisfatório”, isto é, “um vigésimo por ano, em média de 3 anos, para o valor de referência” (Relatório OE 2014, pág. 38).»
Afirmava-se ainda que «Este breve enquadramento das medidas consagradas nas normas impugnadas dizem respeito aos pressupostos com base nos quais foi definida a estratégia orçamental do Governo concretizada na Lei n.° 83-C/2013.»
Importa, pois, deixar claro que se entende como abusiva a extensão interpretativa feita pelo tribunal a quo do Acórdão do Tribunal Constitucional n° 3/2016, relativo ao OE de 2015, ao OE de 2014, atento até o argumento utilizado «por maioria de razão», o que se consubstanciou em erro de direito.
É incontornável que o normativo sobre o qual incidiu a apreciação do Tribunal Constitucional no Acórdão n.° 3/2016, foi circunscrito ao artigo 80.° da Lei n.° 82-B/2014 (OE 2015), o qual se limitou a vigorar no ano de 2015.
Efetivamente, quanto ao ano económico de 2014, que é o que está em causa na presente Ação vigorava o artigo 77.° da Lei n.° 83-C/2013, de 31 de dezembro, sobre o qual o Tribunal Constitucional também se pronunciou, através do Acórdão n.° 139/2015, não tendo concluído pela declaração de inconstitucionalidade do referido normativo, pelo que se mostra, no mínimo, abusivo, que o tribunal a quo diga que o TC disse o que ele nunca afirmou.
Na prática, o que Tribunal a quo fez foi considerar que a declaração de inconstitucionalidade constante no Acórdão n.° 3/2016, relativa ao artigo 80.° da Lei n.° 82-B/2014 (OE 2015) se sobrepunha ao juízo efetuado um ano antes pelo mesmo Tribunal Constitucional no Acórdão n.° 139/2015, face ao aqui controvertido artigo 77.° da Lei n.° 83-C/2013 (OE 2014), pois que aquele Acórdão (n.° 3/2016), circunscrevia os seus efeitos ao ano económico de 2015.
Reafirma-se, pois, que o Acórdão do TC n.° 139/2015, relativo ao OE de 2014, “...não declara a ilegalidade nem a inconstitucionalidade das normas do artigo 77.° da Lei n.° 83-C/2013, de 31 de dezembro".
Aqui chegados, não fica a controvertida situação sanada, uma vez que o aqui Recorrido, logo no seu articulado inicial afirmava, nomeadamente, o seguinte:
“21º De acordo com a fundamentação aduzida pela entidade demandada, a situação do A. estaria abrangida pela previsão do art. 77º da Lei nº 83-C/2013, de 31 de Dezembro, que aprovou o Orçamento do Estado para 2014.
22º Mas, efetivamente, não é assim.
23º Aquele preceito sofreu, entretanto, duas alterações, mas o número 1, que é o que aqui importa, manteve-se intocado e dispõe o seguinte:
«1- O valor das subvenções mensais vitalícias atribuídas a ex-titulares de cargos políticos e das respetivas subvenções de sobrevivência, em pagamento e a atribuir, fica dependente de condição de recursos, nos termos do regime de acesso a prestações sociais não contributivas previsto no Decreto-Lei n.º 70/2010, de 16 de junho, alterado pela Lei n.º 15/2011, de 3 de maio, e pelos Decretos-Leis n.ºs 113/2011, de 29 de novembro, e 133/2012, de 27 de junho, com as especificidades previstas no presente artigo.»
24º O preceito é, assim, muito claro ao recortar a sua previsão entre as subvenções atribuídas a ex-titulares de cargos políticos.
25º Ora, o A. não é ex-titular de cargo político, mas sim titular de cargo político no ativo, em pleno exercício de funções, pelo que não está, manifestamente, abrangido pela previsão da norma.
26º Por outro lado, há ainda que registar um outro elemento que permite perscrutar claramente a vontade do legislador de não abranger na citada norma os titulares de cargos políticos em funções.
27º Trata-se do artigo 78º da própria Lei nº 83-C/2013, de 31 de Dezembro que consagra uma alteração à Lei nº 52-A/2005, de 10 de Outubro, a que já atrás nos referimos.
28º Nos nºs1 e 2 do referido preceito procede-se à alteração da redação e à revogação de vários artigos e números da Lei nº 52-A/2005, de 10 de Outubro, mas no nº3 do art. 10º, dispõe-se, de forma elucidativa, que «3 - Os titulares de cargos políticos ou de cargos públicos em exercício de funções na data da entrada em vigor da presente lei que estejam abrangidos pelo regime do artigo 9.º da Lei n.º 52-A/2005, de 10 de outubro, na redação anterior à introduzida pelo presente artigo, mantêm-se abrangidos por aquele regime até à cessação do mandato ou ao termo do exercício daquelas funções.».
29º Esta disposição é reveladora da intenção de proteger as situações dos titulares de cargos políticos em funções que, tal como o A., optaram por receber a pensão de aposentação e a subvenção mensal, ao invés da retribuição inerente ao cargo.
Assim, se é certo que aqui se entendeu não ser aplicável o entendimento constante do Acórdão do Tribunal Constitucional relativo à Lei n.° 82-B/2014 (OE 2015), ao OE de 2014, Lei nº 83-C/2013, não é menos verdade que o tribunal de 1ª Instância não se pronunciou relativamente ao demais suscitado, e precedentemente transcrito, no que concerne, designadamente, à aplicabilidade do controvertido regime aos políticos em efetividade de funções.
A referida questão, de modo a assegurar o devido duplo grau de apreciação jurisdicional não pode desde já ser apreciado pelo este tribunal em substituição, em face do que se impõe a baixa dos autos à 1ª Instância para apreciação do objeto da Ação, independentemente da declaração de inconstitucionalidade constante do Acórdão do TC n.° 3/2016, relativa ao artigo 80.° da Lei n.° 82-B/2014 (OE 2015).
Termos em que se determinará a revogação da decisão recorrida e a baixa dos Autos à 1ª Instância para reapreciação da Ação em conformidade com o precedentemente referido.
V- Decisão:
Assim, acordam, em conferência, os juízes da subsecção Social da secção de contencioso administrativo do TCA Sul, em conceder parcial provimento ao Recurso, revogar a Sentença Recorrida, mais se determinando a baixa dos Autos à 1ª Instância para reapreciação do objeto da Ação nos termos identificados.
Custas por ambas as partes
Lisboa, 23 de maio de 2024
Frederico de Frias Macedo Branco
Luís Borges de Freitas
Eliana Pinto
