CUMPRE DECIDIR (artº 78º n. 4 da LPTA).
4. FACTOS:
A decisão do TAC considerou assente que:
1 - Em 10.07.2002,a vereadora do pelouro do Licenciamento Urbanístico e da Reabilitação Urbana, da Câmara Municipal de Lisboa, proferiu o seguinte despacho:
“Considerando que os pedidos de licenciamento a que dizem respeito os processos 522/OB/97 (construção) e 2336/PGU/2000 (demolição) foram apreciados à luz do Plano de Pormenor do Quarteirão, da Garagem Militar e do Plano Director Municipal (Subsecção III do Cap. II - Áreas Consolidadas de Edifícios de Utilização Colectiva Mista), o qual foi considerado prevalecente, conforme orientação constante a fls. 133 e 133 verso do primeiro processo referido;
Considerando todavia que, da leitura da planta de ordenamento do PDM Planta de Classificação do Espaço Urbano (desenho n° 21294) - resulta inequivocamente que a frente da rua de S. Sebastião da Pedreira está integrada em área Histórica Habitacional, deve ser aplicada a Secção I do Cap. II e, dentro desta, a Subsecção I, e não a anteriormente referida;
Considerando que, de acordo com a Planta de Ordenamento do PDM componentes ambientais urbanas (desenho n° 21296) - a parcela integra ainda um Núcleo de interesse Histórico, é aplicável o art° 24° do RPDML, cujas condicionantes, de acordo com o estabelecido no art° 16° do mesmo regulamento, prevalecem sobre as determinações do espaço urbano;
Considerando, ainda, que da aplicação cumulativa do art° 24° e art° 31°, n° 2 são impostas restrições à demolição, que não foram tidas em conta, designadamente a verificação do estado de ruína iminente, comprovada por vistoria municipal;
Consequentemente, considerando que não foram cumpridas as determinações constantes do RPDML e que o licenciamento de obras particulares em violação de instrumento de planeamento territorial constitui acto nulo (art° 52°, n° 2, al. b) do D.L. n° 445/91, de 20/11), declaro a nulidade do acto de deferimento dos pedidos de demolição e de construção (despachos de 13/09/2001 e de 18/09/2001, respectivamente, constantes nos processos supra referidos) e determino o embargo da obra, com fundamento na al. a) do n° 1 do art° 102° do D.L. 555/99,de 16/12 e a sua execução imediata pela Policia Municipal. (doc. de fls. 43).
2 - Aos 11 de julho de 2002, em cumprimento do despacho referido em 1), a policia municipal procedeu ao embargo da obra de demolição do edifício sito na Rua do Viriato, n° 1, tornejando para o n° 32/34 da R. S. Sebastião da Pedreira, em Lisboa, "que consta de demolição parcial da moradia, nomeadamente na zona da cobertura e abertura de diversos buracos nas lages de betão", encontrando-se a obra numa situação de demolição parcial da moradia ao nível da cobertura e algum miolo, faltando demolir uma chaminé a tardoz, 1° e r/c da moradia (cfr. doc. de fls. 39).
3 - Em 03 de Outubro de 2002, foi efectuada uma Vistoria ao edifício, em causa, pela Comissão Permanente de Vistorias, da CML, tendo sido elaborado o respectivo auto, com emissão do seguinte parecer: "Em caso de se manter o embargo existente deve ser levado a efeito com a maior brevidade emparedamentos dos vãos exteriores e demolição da chaminé bem como a retirada do entulho dado que estão afectadas as normais condições de salubridade e segurança. Não apresenta insegurança estrutural o remanescente do edifício" (cfr. doc. de fls. 81 /82, que se dá por reproduzido).
4 - Os requerentes são os actuais proprietários do prédio urbano sito na Rua do Viriato, n°s 1 a 1C, tornejando para a Rua de S. Sebastião da Pedreira, n°s 32 a 34, em Lisboa;
5 - E são titulares de alvarás de licenças de demolição e construção, relativamente ao mesmo prédio - demolição e construção que são as mesmas referidas no despacho referido em 1).
6 - Para execução da obra os Requerentes adquiriram ao Município de Lisboa uma parcela de terreno.
7 - E procederam ao pagamento das taxas devidas, dando início à demolição do prédio.
8 - No dia 04 de Novembro de 2002,a autoridade requerida , em resolução fundamentada, reconheceu grave urgência para o interesse público na imediata execução do despacho suspendendo (cfr. doc. de fls. 123 a 126, cujo teor aqui se dá por reproduzido).
5. DIREITO:
Na decisão do T.A.C., o M.º Juiz a quo visando o enquadramento normativo da questão, começou por citar o art° 76°, n° 1, da Lei de Processo nos Tribunais Administrativos(L.P.T.A.): “a suspensão da eficácia do acto recorrido é concedida pelo tribunal quando se verifiquem os seguintes requisitos:
- a)A execução do acto cause provavelmente prejuízo de difícil reparação para o requerente ou para os interesses que este defenda ou venha a defender no recurso;
- b)A suspensão não determine grave lesão do interesse público;
- c)Do processo não resultam fortes indícios da ilegalidade da interposição do recurso.”
E, sufragando entendimento jurisprudencial pacífico (Acs. do S. TA. de 9.6.1992 e de 3.5.1994, in Acs. Douts. 379, p. 723 e 403, p. 759), advertiu que estes requisitos devem verificar-se cumulativamente para que o requerimento seja procedente, e devem ser invocados com factos concretos e não com meras abstracções ou conclusões, precisando que não está aqui em causa a apreciação de eventual ilegalidade do(s) actos) suspendendo(s), cujos vícios serão apreciados apenas em sede de recurso contencioso.
Com base no relatório de inspecção junto com a resposta da entidade requerida, passou depois a ajuizar da verificação dos requisitos previstos nas alíneas a) e b) do n° 1 do art° 76° da LPTA, referindo o Mº Juiz que os alegados «prejuízos de derrocada e de incêndio se devem aos trabalhos de demolição já executados que criaram fragilidades na estrutura do edifício, e da eventual derrocada deste não devem resultar prejuízos para os Requerentes uma vez que o pedido de licenciamento de obras de demolição abrange a demolição do edifício».
Naquele relatório os serviços camarários alertam para que “em caso de se manter o embargo existente deve ser levado a efeito com a maior brevidade emparedamentos dos vãos exteriores e demolição da chaminé bem como a retirada do entulho dado que estão afectadas as normais condições de salubridade e segurança. Não apresenta insegurança estrutural o remanescente do edifício”.
Confessando que a actual instabilidade do imóvel é consequência dos trabalhos de demolição que executaram, os recorrentes alegam que, «não só estão afectadas as normais condições de segurança e salubridade do edifício, como estas devem ser asseguradas com a maior brevidade».
A preservação das «normais condições de segurança e salubridade do edifício» não é argumento que sirva a pretensão dos recorrentes, sendo certo que o que visam acautelar com esta pretensão é a continuidade das obras de demolição do imóvel, não evitar a deterioração das condições de segurança e salubridade do edifício existente, mas, e apenas, completar a sua demolição, com vista à execução de um outro imóvel.
Consequentemente, as «anormais» condições de salubridade e segurança do imóvel não constituem, para os recorrentes, qualquer prejuízo irreparável, ou cuja reparação não possa alcançar-se com a execução do embargo decretado pelo acto suspendendo.
Pode mesmo afirmar-se, por inferência de irrefutável lógica, que as condições de salubridade e segurança do imóvel existente só poderão obter-se com a execução do embargo...
Assim, não tem sentido o aduzido nas 1ª, 2ª 3ª das conclusões das alegações dos recorrentes.
Na decisão em reexame escreve-se:
«Alegam-se prejuízos de difícil reparação, mas como hipotéticos ou conjecturais, afastando-se do carácter real e efectivo que os mesmos devem revestir para se subsumirem na previsão da al. a) do n° 1 do art° 76°; de qualquer modo os prejuízos resultantes da derrocada sempre seriam quantificáveis».
(...) «Com efeito, se o despacho suspendendo, entre o mais, determinou o embargo da obra, (demolição), a que se procedia, à luz dos factos alegados, não só irrelevam os prejuízos de eventual derrocada, como estes nem sequer existem.
Ao invés, dele podem resultar benefícios reais, para os próprios peticionantes.
Previsivelmente, a ruína natural do prédio dispensa a continuação dos trabalhos de demolição, não lhe sendo alheia maior celeridade.
Aliás, como o objectivo do deferimento da suspensão da eficácia é a continuação a demolição, ruindo o edifício, maior funcionalidade redundaria, na respectiva prossecução.
Evitaria, quiçá, a utilização da mão de obra necessária, para a progressão da demolição, queimaria etapas na respectiva execução.
Nesta base, não se aceita a adveniência de prejuízos, antes se lobrigando a obtenção dum efectivo beneficio, para os Reqtes.
De qualquer modo, só os prejuízos reais e efectivos relevam, sendo suficientes os conjecturais ou hipotéticos».
Os recorrentes, argumentando que, «uma coisa é a realização de uma demolição por uma empresa especializada e segundo um projecto e técnicas adequadas, outra completamente diferente é a derrocada de um edifício por não oferecer as normais condições de segurança e estabilidade, de onde resultariam inevitavelmente danos e consequências inesperadas para os recorrentes e para terceiros», e admitindo que «não há certeza que o edifício venha a ruir ou a incendiar-se», contrapõem que, «dado o estado em que se encontra o imóvel, estas consequências são possíveis e mesmo prováveis, como se alegou e é notório, e tanto basta para se dever considerar preenchido o requisito do artº 76º/1/a) da LPTA...».
Vejamos:
O meio processual acessório da suspensão de eficácia tem uma natureza cautelar e preparatória da decisão final do recurso contencioso, "uma função substantiva de acautelamento dos direitos e interesses em presença" (Cláudio Monteiro, in " Suspensão de Eficácia de Actos Adm. de Conteúdo Negativo " pág. 323), com vista a evitar os inconvenientes do "periculum in mora", decorrentes do funcionamento do sistema judicial, podendo constituir a única via para obstar a que uma decisão favorável no recurso contencioso de anulação se transforme numa "platónica medida de pedagogia administrativa sem qualquer efeito prático " (cfr. Ac. do STA, de 27/1/87 e de 22/5/90, Rec. ns. 24 554 e 28.279, respectivamente ).
Neste meio processual, vale o princípio da não antecipação do julgamento do fundo do recurso, não estando a decisão da suspensão dependente da procedência ou improcedência dos vícios que eventualmente a inquinem.
O STA já tem entendido, aliás, de que, em sede de suspensão da eficácia, haverá mesmo uma presunção da legalidade do acto, que compreende a exactidão dos pressupostos fácticos e a sua adequação à realização do interesse público a cuja prossecução se destinam (cfr. Acs. do STA in AD 160, pág. 509 e BMJ 371 pág. 518).
Na petição, os recorrentes alegaram que «a derrocada do prédio e a deflagração de incêndios provocariam prejuízos de difícil reparação, ou pelo menos, o seu cálculo económico é praticamente impossível», e em sede de recurso alegam agora ser este um facto notório.
Porém, o facto é notório, quando uma pessoa de normal diligência o teria podido notar (art.º 257º,n. 2, do Código Civil), e a «derrocada do prédio e a deflagração de incêndios» não são um facto notório, porque requerem determinado circunstancialismo para a sua verificação, e in casu só poderão ocorrer se não forem tomadas as medidas que se impõe adoptar na situação concreta, e também por isso já não serão consequência do acto suspendendo mas mero efeito da omissão eventualmente verificada na adopção dessas medidas.
Na avaliação do prejuízo irreparável a que alude a alínea a) do n.1 do art.º 76.º da L.P.T.A., o julgador deve recorrer à doutrina da causalidade adequada consagrada no artigo 563° do Código Civil, ou seja, considerar apenas os prejuízos que se possam considerar directamente decorrentes da execução do acto, e a existência de um nexo causal entre a execução do acto e o prejuízo, naquele preceito condicionado pelo advérbio «provavelmente», que não tem que existir no mundo dos factos, podendo resultar do juízo de prognose formulado pelo julgador, com base em factos, estes minimamente indiciados sobre a verificação de causa e efeito (cfr.Ac. do STA de 18.11.86, proc. n. 24377).
Todavia, cabe ao Requerente da suspensão alegar e demonstrar, ainda que sumariamente, a existência destes factos, bem como a relação de causa e efeito, permitindo a avaliação da dificuldade de reparação segundo juízos de probabilidade, tendo como base os elementos probatórios dos autos e, ainda, a experiência comum.
E porque no âmbito do requisito da alínea a) do n.1 do art.º 76.º da LPTA, só relevam os prejuízos que resultam directa, imediata e necessariamente do acto cuja inexecução se pretende obter, são afastados os prejuízos conjecturais ou eventuais (cfr. Acs. do STA de 30.11.78 in Acs. Douts. n.208, p. 423, n.228, p.1369, n.300, p.15, entre outros), como são os danos que emergiriam da derrocada do prédio ou da deflagração de incêndios, que não seriam já resultado directo da execução do acto.
Improcedem, pois, a arguição vertida nas 4ª, 5ª, 6ª, 7ª, 8ª, conclusões das alegações dos recorrentes.
Os recorrentes alegaram na petição que são empresários, dedicados à construção civil, sem qualquer outro empreendimento em curso, tendo já investido neste €1.000.000,00, tencionando iniciar a promoção do imóvel a construir e a comercialização das respectivas fracções até ao final de 2002, celebrar contratos promessas, receber sinais e os preços das mesmas, e a execuçao do embargo tornou inviável o prosseguimento da sua actividade. Alegaram, ainda, os recorrentes que não têm outros meios de subsistência, dependendo do empreendimento para sustento da família e correndo o risco de impossibilidade do respectivo sustento, a manter-se a execução do acto em questão.
O Mº Juiz considerou os prejuízos hipotéticos e quantificáveis, fazendo parte do risco que tem de ser assumido por quem desenvolve a actividade de construção civil, não se sabendo, porque tal não demonstraram os requerentes, nomeadamente, quais os investimentos (despesas) já efectivamente realizados, qual o número de contratos-promessa, e valor dos respectivos sinais a receber pelos requerentes, a quem compete o ónus de alegação (art° 342 do CC), cabendo-lhes, ainda que sumariamente, fazer a prova e demonstração dos factos alegados (Acs do STA, de 29/9 e 13/11/86, Procs n°s 24 211 e 24376), tendo aqui cabimento o uniforme entendimento doutrinal e jurisprudencial que, sendo susceptível de avaliação monetária, o prejuízo não é de difícil reparação (M. Caetano, in "Manual de Direito Administrativo, 10ª ed., pág 565; Acs. do STA, de 19/12 e de 4/10/2001, in Processos nºs 48 167 e 48 001).
Não merece qualquer reparo o assim decidido:
Como já acima ficou dito, não basta sequer um qualquer prejuízo resultante da execução do acto, é necessário que ele seja de difícil reparação, o que se traduz num conceito indeterminado que só poderá ser preenchido caso a caso, em função das circunstâncias de facto concretas alegadas pelo requerente.
Aceita-se que são de difícil reparação os prejuízos se, provido o recurso, for absolutamente impossível para a autoridade administrativa, em execução do julgado, a reconstituição da situação ou a indemnização não for equivalente, ou não for possível a fixação da indemnização, face as dificuldades de cálculo ou avaliação dos danos (Ac. STA, rec.° n.°. 42940A, 11 / 11 /97)
Um dos critérios seguidos pela jurisprudência no que concerne ao preenchimento do conceito de difícil reparação é, neste sentido, o que se prende com a possível avaliação económica do dano: porque a dificuldade de reintegração tem por referência a “possibilidade de reintegração natural” (cfr. ac. do STA de 03.11.87, rec. 25390-A), ficarão de fora, em princípio, os prejuízos susceptíveis de avaliação pecuniária exacta ou quantificáveis economicamente (cfr. entre muitos o Ac. do STA de 07.10.93, in rec. 32629).
A contrario sensu e de acordo com tal critério, sempre que o dano não seja susceptível de avaliação económica estaremos perante prejuízos de difícil reparação (cfr., a título meramente exemplificativo, Ac. do STA, de 8.06.78, in BMJ, 302-299).
O Mº Juíz a quo considerou, e com acerto, que os danos, a verificarem-se são susceptíveis de avaliação pecuniária, e nessa medida não podem considerar-se irreparáveis, e que os requerentes tinham o ónus da alegação de factos concretos que habilitassem o tribunal a ajuizar da impossibilidade ou dificuldade de reparação dos prejuízos, o que não foi feito - artigo 342.°, n.° 1 e 2, do CC; artigos 264.°, n.° 1, e 467.°, n.° 1, alínea d), do CPC, cfr., entre outros, acórdãos do STA, de 98.11.12, proc. n.° 44 249-A, de 96.04.30, proc. n.° 40 167.
Efectivamente, a arquitectura da petição, no concernente aos prejuízos, assenta em permissas cuja verificação é hipotética, tornando, por isso, também incerta a conclusão sobre a real situação económica dos recorrentes resultante do acto suspendendo, mas o que é certo é serem os prejuízos quantificáveis.
Mesmo na actual conjuntura económica, por mais difícil que seja contabilizar dados económicos, nada é impossível para as empresas da especialidade, e admite-se até que a reconstituição da situação existente no património dos recorrentes, hipotizando a anulação do acto suspendendo, poderá redundar ou não no enriquecimento destes, tudo dependendo das acções intentadas para o efeito...
Improcedem, consequentemente, a arguição vertida nas 9ª, 10ª, 11ª, 12ª, 13ª, 14ª e 16ª das conclusões dos recorrentes.
O Mº juiz a quo julgou ainda inverificado o requisito da alínea b) do n° 1 do art° 76° da LPTA, reconhecendo haver grave lesão para o interesse público a decretar-se a suspensão do acto, sufragando a posição da entidade requerida, que na resposta, alegou que "as obras contendem com os valores arquitectónicos, estéticos, históricos e culturais do local, em que se situam - área histórica habitacional -, que integra um núcleo de interesse histórico, de acordo com a planta de classificação do espaço urbano e componentes ambientais urbanas do RPDML".
Alegam os recorrentes que «o tribunal administrativo, na determinação do que em cada caso possa ser a grave lesão do interesse público para efeitos do previsto na al. b) do n°. 1 do art. 76° da LPTA, não está adstrito aos juízos explícitos ou implícitos que em tal matéria exprima a autoridade requerida, mas apenas aos dados objectivos, como eles resultam do acto cuja suspensão de eficácia se requer (v. Ac. STA de 05.11.96, Processo 41.196), e que «o despacho recorrido não se fundamenta em quaisquer valores arquitectónicos, estéticos, históricos e culturais, aos quais não se refere, uma vez que toda a fundamentação do acto impugnado é no sentido de não terem sido cumpridos determinados requisitos formais prévios ao licenciamento das obras, bem como no de a pretensão de licenciamento ter sido enquadrada em disposições alegadamente inaplicáveis do PDM, pois, «em nenhum do lugar do texto do acto recorrido se diz que a demolição não poderá ter lugar, seja por motivos estéticos, culturais ou outros, nem se conclui que o edifício que se pretende construir não podia ter sido licenciado».
Para efeitos do conceito legal “grave lesão do interesse público” não é forçoso que se concretizem os «valores arquitectónicos, estéticos, históricos e culturais», quando estejam em causa e se almeje a respectiva protecção na emissão de actos administrativos.
No domínio urbanístico, é possível distinguir os imóveis com valor arquitectónico, estético, histórico e cultural, dos que o não possuem, vulgarmente apelidados de «mamarrachos».
Não tendo sido contrariada a alegação da respondente de que o acto suspendendo visa evitar uma intervenção urbanística (a demolição de imóvel) que lesa de forma irreversível o património urbanístico da cidade, por comprometer o património histórico – cultural do Município, deve ajuizar-se que a suspensão do acto determina grave lesão do interesse público.
Porque o conceito legal de “grave lesão do interesse público” deverá apreciar-se, não apenas em função dos fundamentos constantes do acto, como também através das razões invocadas pela entidade ou pelos particulares requeridos nas suas respostas.
Improcede, pois, a arguição vertida nas conclusões 17ª a 24ª das alegações dos recorrentes.
Pelo exposto, nega-se provimento ao recurso, confirmando-se o indeferimento do pedido.
Custas pelos recorrentes, fixando a taxa de justiça em € 300, com 50% de procuradoria.
Lisboa, 13 de Fevereiro de 2003
